遼寧省建設(shè)用地監(jiān)管核查工作思考

王曉峰 關(guān)宏達(dá) 劉學(xué)

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

為更好地落實國家和自然資源部土地節(jié)約集約利用的相關(guān)文件精神和制度，提高土地利用效率，消除土地閑置浪費現(xiàn)象，破解“無地可用”和“有地不用”等土地需求矛盾難題，遼寧省自然資源部門積極開展建設(shè)用地監(jiān)管核查工作，有效遏制了違法違規(guī)違約等用地行為，土地節(jié)約集約利用水平顯著提高。

一、工作背景

我國人多地少，耕地資源稀缺，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，建設(shè)用地供需矛盾十分突出，為了切實保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子， 2008年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，將建設(shè)用地監(jiān)管工作上升到“全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀要求”的高度。同年，原國土資源部根據(jù)建設(shè)用地管理現(xiàn)狀中存在的重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)督管理的通知》，規(guī)定各地要切實加強(qiáng)對建設(shè)用地的審批、供應(yīng)、利用和補(bǔ)充耕地、違法用地查處等有關(guān)情況的動態(tài)監(jiān)管。

2009年，原國土資源部又先后下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》《關(guān)于切實加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)督管理的通知》，對建設(shè)用地監(jiān)管提出了進(jìn)一步要求。

2010年，原國土資源部等10部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國家和省級重點建設(shè)項目用地服務(wù)和監(jiān)管的通知》，要求國土資源部門“要監(jiān)督建設(shè)單位按照批準(zhǔn)的用途、面積、位置和范圍使用土地。對建設(shè)單位違法違規(guī)用地行為，要及時督促糾正”，再次強(qiáng)調(diào)了國土資源管理部門在建設(shè)用地監(jiān)管工作中的職責(zé)。

2013年，原國土資源部在總結(jié)土地利用動態(tài)巡查試點城市經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，下發(fā)了《國土資源部辦公廳關(guān)于建立土地利用動態(tài)巡查制度加強(qiáng)建設(shè)用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管的通知》，決定在全國范圍內(nèi)建立土地利用動態(tài)巡查制度。

二、核查工作發(fā)展歷程

遼寧省認(rèn)真落實國家土地節(jié)約集約利用的相關(guān)文件精神，對建設(shè)用地監(jiān)管核查工作高度重視，從2012年開始組織開展具體核查工作，至今從未間斷。

1.建立核查機(jī)構(gòu)

2011年，遼寧就在全國率先建立了省級建設(shè)用地監(jiān)管核查組織機(jī)構(gòu)（省建設(shè)用地事務(wù)局），并確立具體監(jiān)管核查職能；原市、縣級國土資源局也相應(yīng)成立了建設(shè)用地監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)。自2012年開始，遼寧省在全國率先開展建設(shè)用地監(jiān)管核查工作，省、市、縣三級自然資源監(jiān)管部門在全省范圍內(nèi)對核查期前2年經(jīng)國務(wù)院和省政府批準(zhǔn)建設(shè)用地的征地實施及土地供應(yīng)和利用情況進(jìn)行核查，對建設(shè)用地審批、供應(yīng)、利用、補(bǔ)充耕地和違法用地查處等有關(guān)情況進(jìn)行監(jiān)管。

2.建立工作制度和監(jiān)管規(guī)范

2014年3月，為加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)用地全程動態(tài)監(jiān)督管理，全面構(gòu)建建設(shè)用地全程動態(tài)監(jiān)管體系，在2012年和2013年的監(jiān)管核查工作基礎(chǔ)上，原國土資源廳及時總結(jié)工作經(jīng)驗并結(jié)合遼寧實際，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)用地全程動態(tài)監(jiān)管工作的通知》，加強(qiáng)和規(guī)范了建設(shè)用地全程動態(tài)監(jiān)管工作。

3.調(diào)整工作方式和內(nèi)容

2014年開始，針對核查工作實際，遼寧省對建設(shè)用地核查工作進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，建設(shè)用地審批、供應(yīng)、利用、補(bǔ)充耕地和違法用地查處工作等不再一同開展，組織人員重點對建設(shè)用地供應(yīng)、利用情況進(jìn)行核查。核查方式以抽查為主，抽取核查期前2年批準(zhǔn)出讓的具有代表性的部分建設(shè)項目用地，對其宗地供應(yīng)和實際開發(fā)利用情況進(jìn)行重點核查，每兩年對全省14個市（2個副省級城市、12個地級市）進(jìn)行一次覆蓋；核查主要以工業(yè)項目用地、房地產(chǎn)項目用地為主，并重點針對各級開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)用地等，此種方式一直延續(xù)至今。

4.不斷增加核查新內(nèi)容

根據(jù)核查工作的新要求，結(jié)合工作實際，近幾年的核查內(nèi)容在2014年原有核查內(nèi)容基礎(chǔ)上增加了新的核查內(nèi)容。2015年，增加了“近期公告出讓宗地凈地落實情況”的核查；2019年遼寧省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革后，由原省建設(shè)用地事務(wù)局等單位合并組建的省自然資源事務(wù)服務(wù)中心承擔(dān)了監(jiān)管核查工作，并增加了“批而未供、閑置土地已處置宗地情況”的核查；2021年增加了“房地產(chǎn)存量住宅用地信息公開情況和《土壤污染防治法》落實情況”的核查。

三、工作模式

遼寧省將建設(shè)用地全程動態(tài)監(jiān)管工作納入對各市局的績效考核，從2013年開始根據(jù)核查工作成果定期通報遼寧各地用地監(jiān)管工作情況。

1.工作分工

省自然資源廳負(fù)責(zé)建立和完善全省建設(shè)用地全程動態(tài)監(jiān)管的工作制度，組織開展建設(shè)用地“批、供、用、補(bǔ)、查”監(jiān)督、檢查，對存在的問題督促整改，分析評價和通報監(jiān)管情況等。每年年初下發(fā)年度用地監(jiān)管方案，廳相關(guān)處室按照要求組織廳屬事業(yè)單位開展監(jiān)管核查工作。

省自然資源事務(wù)服務(wù)中心受省廳委托負(fù)責(zé)省級監(jiān)管核查具體工作，按照省廳年度土地供應(yīng)和開發(fā)利用監(jiān)管方案要求，查閱供地等卷宗和組織外業(yè)踏勘工作，核查任務(wù)結(jié)束后向省廳提交用地監(jiān)管核查報告及相關(guān)工作成果。

各市局依據(jù)省廳下發(fā)的用地監(jiān)管方案制定適合本地區(qū)用地監(jiān)管方案，組織開展日常監(jiān)測監(jiān)管和實地核查工作，對核查的結(jié)果進(jìn)行整理分析，對發(fā)現(xiàn)的問題及時整改；每年對本地區(qū)用地監(jiān)管情況進(jìn)行全面總結(jié)，對建設(shè)用地“批、供、用、補(bǔ)、查”進(jìn)行綜合分析，形成年度用地監(jiān)管報告報省廳；按照監(jiān)管信息系統(tǒng)規(guī)定要求，對日常監(jiān)督檢查情況實行信息化管理，及時準(zhǔn)確錄入、上報、更新監(jiān)管信息。

2.核查方法

（1）內(nèi)業(yè)判讀。利用衛(wèi)星遙感影像，將批準(zhǔn)用地圖像數(shù)據(jù)、供地圖形數(shù)據(jù)、供地屬性數(shù)據(jù)、土地利用信息等之間進(jìn)行對比，對用地地類、是否超面積、供地項目是否開工、是否移位、是否超面積、是否閑置等進(jìn)行分析判斷，對疑似有問題的作為外業(yè)實地核查地塊；

（2）與當(dāng)?shù)卣妥匀毁Y源部門舉行座談會，聽取市、縣級政府及自然資源部門關(guān)于建設(shè)用地的“批、供、用、補(bǔ)、查”情況介紹，全面了解土地利用和管理情況。

（3）內(nèi)業(yè)查閱卷宗檔案。查閱、審核市、縣（市、區(qū)）有關(guān)建設(shè)用地的“批、供、用、補(bǔ)、查”的卷宗、檔案、文件及其他相關(guān)資料。

（4）外業(yè)實地測量、調(diào)查。根據(jù)內(nèi)業(yè)判讀確定的外業(yè)實地核查地塊，實地現(xiàn)場調(diào)查和測量，發(fā)現(xiàn)和分析可能存在的問題，準(zhǔn)確量測核查項目的實際面積、位置等，并拍攝照片、錄像等。

（5）走訪相關(guān)單位和農(nóng)戶。采取抽樣調(diào)查方式與被占地單位、土地供應(yīng)項目的受讓方等相關(guān)單位和人員溝通，了解建設(shè)用地的“批、供、用、補(bǔ)、查”各個環(huán)節(jié)的具體情況。

四、工作成果

1.出臺《遼寧省建設(shè)用地監(jiān)管核查暫行辦法》

2012年，原遼寧省國土資源廳組織大批技術(shù)人員和業(yè)務(wù)骨干，對2010年經(jīng)國務(wù)院和省政府批準(zhǔn)建設(shè)用地的征地實施及土地供應(yīng)和利用情況進(jìn)行了核查。11月，結(jié)合全年的監(jiān)管核查實踐工作，出臺了《遼寧省建設(shè)用地監(jiān)管核查暫行辦法》。該《辦法》適用于“經(jīng)依法批準(zhǔn)”的各類新增建設(shè)用地、存量建設(shè)用地的監(jiān)管核查工作。明確建設(shè)用地監(jiān)管核查工作由省、市、縣三級國土資源部門分級負(fù)責(zé)，省廳委托原省建設(shè)用地事務(wù)局作為省級監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)，組織各市、縣對建設(shè)用地批后實施情況、建設(shè)用地供應(yīng)情況、土地開發(fā)利用情況、建設(shè)項目竣工用地驗收情況等事項進(jìn)行全部或者專項的動態(tài)監(jiān)管核查、分析與評價。《辦法》同時明確，通過建立建設(shè)用地信息報備制度，省、市、縣聯(lián)動的監(jiān)管核查機(jī)制，項目現(xiàn)場核查制度和建設(shè)用地綜合分析評價制度，將監(jiān)管核查制度的落實常態(tài)化、機(jī)制化。市、縣定期監(jiān)管核查匯總，形成半年度和全年度核查報告，并于當(dāng)年7月20日、次年1月20日前逐級上報；省廳每半年對各地監(jiān)管核查情況進(jìn)行總結(jié)、復(fù)核、評價，對監(jiān)管核查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出整改意見，限期整改。核查結(jié)果將作為各市、縣土地利用年度計劃指標(biāo)分配和獎懲的依據(jù)。

2.違規(guī)違約問題的種類和數(shù)量逐年減少，土地供應(yīng)和利用日益規(guī)范

自2012年核查工作開展以來，通過不斷發(fā)現(xiàn)問題和及時整改，有效緩解了“無地可用”和“有地不用”的矛盾，提高了全社會節(jié)約用地的思想理念，提高了土地利用效率，減少了土地閑置浪費現(xiàn)象，從整體上提升了遼寧省節(jié)約集約用地水平。從核查結(jié)果來看，全省核查發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量和種類在逐年下降，市縣兩級自然資源管理部門在土地出讓各環(huán)節(jié)方面的管理也越來越規(guī)范，批而未供、批少占多、未按時開（竣）工、“非凈地”出讓、欠繳土地出讓金、以地融資、企業(yè)囤地、閑置土地、低效用地等違規(guī)違約用地情況越來越少，充分體現(xiàn)遼寧廳在建設(shè)用地批后監(jiān)管工作方面的高度重視及顯著成效。

3.為政府決策提供依據(jù)

通過建設(shè)用地監(jiān)管核查工作，全面、及時、準(zhǔn)確了解和掌握全省建設(shè)用地供應(yīng)和開發(fā)利用情況，形成監(jiān)管分析報告及相關(guān)數(shù)據(jù)、影像、坐標(biāo)成果等定期通告各市自然資源局，為政府及其相關(guān)部門制定政策和進(jìn)行宏觀管理提供依據(jù)。

五、工作難點

1.對一些指標(biāo)的核查難度大

在對供地項目的國有土地出讓合同中約定的內(nèi)容進(jìn)行核查時，一些具體指標(biāo)自然資源部門無法進(jìn)行核查，尤其在對容積率、建筑密度、住宅面積凈密度、綠地率、投資額、投資強(qiáng)度等開發(fā)利用指標(biāo)的核查，對這些指標(biāo)竣工驗收前的核查需要規(guī)劃、城建、房產(chǎn)、發(fā)改委、財政等部門的積極配合和相互支持，但是實際工作中職能部門間聯(lián)動差，致使一些指標(biāo)未能核查。

2.懲罰措施不多，力度不夠

目前，對建設(shè)用地監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題采取的措施和手段不多，主要以整改為主；一些問題沒有詳細(xì)具體的相關(guān)處罰依據(jù)。由于對發(fā)現(xiàn)的問題自然資源部門對用地單位的懲罰措施和辦法不多、力度不夠，一些問題即使發(fā)現(xiàn)了也不能及時、有效的解決，并從源頭上遏制問題的產(chǎn)生。

3.監(jiān)管技術(shù)和力量不足

建設(shè)用地批后監(jiān)管繁重的監(jiān)管任務(wù)主要在基層，而基層人員少，技術(shù)設(shè)備差、缺乏業(yè)務(wù)培訓(xùn)，很難勝任大量的監(jiān)管核查工作，在監(jiān)管工作經(jīng)費和交通車輛保障方面又難以保障。

4.重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象依然存在

自然資源管理中重審批、輕監(jiān)管的管理理念和方式未能得到根本轉(zhuǎn)變，有些地方政府對監(jiān)管核查工作重視程度有待提高。

六、今后工作的幾點想法

1.建立和落實違規(guī)違約用地的責(zé)任追究制度

進(jìn)一步明確責(zé)任單位和監(jiān)管人員，落實監(jiān)管單位和監(jiān)管人員的監(jiān)管責(zé)任，明確監(jiān)管的對象、內(nèi)容和工作要求，因監(jiān)管不力造成違法違規(guī)用地的，要依法追究監(jiān)管單位、監(jiān)管人員和用地單位的法律責(zé)任。

2.采取多種措施和手段，加大懲罰力度

將各地監(jiān)管核查結(jié)果和新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，同時作為節(jié)約集約用地評價和土地執(zhí)法監(jiān)察考核評價等的重要依據(jù)，對問題嚴(yán)重的地區(qū)進(jìn)行督促檢查、實地督辦或約談。

3.加強(qiáng)監(jiān)管力量

充分整合所屬事業(yè)單位、自然資源分局和基層所的力量，與既有的巡查隊伍進(jìn)行有序銜接，健全監(jiān)管隊伍，充分發(fā)揮管理部門、事業(yè)單位、專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用；根據(jù)工作實際，對監(jiān)管技術(shù)人員進(jìn)行定期或不定期培訓(xùn)，更新監(jiān)管技術(shù)設(shè)備，增加技術(shù)人員并保障核查所需的經(jīng)費等，確保建設(shè)用地全程動態(tài)監(jiān)管落實到位。

4.加強(qiáng)宣傳

加強(qiáng)建設(shè)用地監(jiān)管相關(guān)政策法規(guī)宣傳，增強(qiáng)社會各界節(jié)約集約用地的意識，徹底轉(zhuǎn)變重審批輕監(jiān)管的觀念，引導(dǎo)用地單位依法依規(guī)用地。

5.建立部門間的聯(lián)動機(jī)制

在項目竣工驗收時，自然資源部門應(yīng)積極組織相關(guān)部門進(jìn)行驗收并保證竣工驗收質(zhì)量；在竣工驗收之前，也應(yīng)積極協(xié)調(diào)城市建設(shè)、發(fā)改委、規(guī)劃、財政等相關(guān)部門對合同的約定事項提前進(jìn)行核查、預(yù)判，發(fā)現(xiàn)問題提前制止。

6.建立和完善監(jiān)管工作全方位的組織架構(gòu)和科學(xué)高效的運(yùn)行機(jī)制

充分運(yùn)用信息公示、監(jiān)測預(yù)警、現(xiàn)場核查、跟蹤管理、竣工驗收、檢查、抽查、考核等各種監(jiān)管手段，保障發(fā)現(xiàn)、反饋、整改、查處等監(jiān)管流程的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實現(xiàn)對違法違規(guī)違約行為的綜合防控，對監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的問題，及時糾正、整改和查處，確保監(jiān)管效果。