“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓：土地礦產(chǎn)使用權(quán)出讓管理的必需必行之舉

文/顧龍友

近年來，各地自然資源部門在履行“兩統(tǒng)一”核心職責(zé)中，不斷創(chuàng)新完善土地礦產(chǎn)使用權(quán)出讓管理，亮點(diǎn)紛呈。最近，筆者就此在江蘇、安徽、江西三省作了書面調(diào)研，深感一個“凈”字，可有效解決長期以來土地礦產(chǎn)使用權(quán)出讓管理中存在的諸多問題，建議國家和地方在土地礦產(chǎn)立法及實(shí)施中予以高度重視。

一、“凈”之三種典型案例

（一）瑞昌市的“凈礦”出讓。

瑞昌市在江西省率先推行“凈礦”出讓工作。早在2015年11月，市委、市政府即出臺了凈采礦權(quán)出讓工作意見，明確了凈采礦權(quán)出讓要求。即：一是符合規(guī)劃；二是擬出讓采礦權(quán)在范圍或影響范圍內(nèi)的采礦權(quán)、土地、地面附著物及固定資產(chǎn)的權(quán)屬清晰，無權(quán)益糾紛；三是補(bǔ)償?shù)轿?；四是公示到位，將政策處理情況在礦山所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場、街道）及村設(shè)置的信息公示欄中公示。為此，瑞昌市成立了以市長為組長、常務(wù)副市長為副組長的凈采礦權(quán)儲備與出讓領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)采礦權(quán)儲備與出讓日常管理工作。

瑞昌市在推行“凈礦”出讓工作中，一是以更高起點(diǎn)規(guī)劃為引領(lǐng)。科學(xué)編制了市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和露天采石場專項(xiàng)規(guī)劃，將全市礦山劃為禁采區(qū)、允許開采區(qū)和集中開采區(qū)，對不符合生態(tài)保護(hù)政策、礦產(chǎn)資源規(guī)劃和資源枯竭的礦山依法關(guān)閉。在出讓公告中，明確要求競得人必須制定涵蓋整個礦山開工建設(shè)、開采加工、恢復(fù)治理全過程的礦區(qū)整體規(guī)劃，并由主管部門報(bào)市政府審批同意后組織實(shí)施。二是以增強(qiáng)部門合力為基礎(chǔ)。一方面，專門制定了凈采礦權(quán)出讓職責(zé)表，明確了各相關(guān)部門的職責(zé)；另一方面，建立了聯(lián)席會議制度，定時召開調(diào)度會，有效推進(jìn)凈采礦權(quán)出讓工作。該市每個凈采礦權(quán)出讓項(xiàng)目都成立指揮部，由一名市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮長，相關(guān)部門抽調(diào)專人現(xiàn)場辦公，限期完成凈采礦權(quán)出讓前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。三是以完善工作機(jī)制為保障。在建章立制方面，出臺了3個重要文件，為凈采礦權(quán)出讓提供了較為完善的制度依據(jù)；在規(guī)范流程方面，繪制了直觀描述各個環(huán)節(jié)的凈采礦權(quán)出讓流程圖；在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，在全省率先開通了縣級礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易平臺，同時設(shè)立了專門負(fù)責(zé)凈采礦權(quán)出讓工作的礦產(chǎn)資源儲備交易中心。

“凈礦”出讓工作在瑞昌市獲得了巨大成功。如：2018年4月和2019年7月，該市北山礦區(qū)和鄧家山礦區(qū)，凈采礦權(quán)出讓總價達(dá)18.6億元，是該市歷史33個本級發(fā)證露天采石礦山總成交價的25倍、總凈收益的27倍。其中，北山礦區(qū)建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)項(xiàng)目已于2019年7月投產(chǎn)，生產(chǎn)規(guī)模為700萬噸/年。該項(xiàng)目從取得采礦權(quán)證到建成投產(chǎn)，前后用了不到1年時間。

（二）太倉市的“凈地”出讓。

近年來，江蘇省太倉市創(chuàng)新推出了“雙信地”出讓模式。所謂的“雙信”，就是“政企互信+政企守信”。也就是，政府通過引導(dǎo)和增強(qiáng)企業(yè)之間的信任，打通政府為企業(yè)服務(wù)的高速通道；企業(yè)通過遵守承諾和信用，及時按協(xié)議約定投產(chǎn)投工?！半p信地”出讓模式可最快實(shí)現(xiàn)“成交即發(fā)證”“交地即開工”“竣工即登記”。該市的“雙信地”出讓構(gòu)建了一條從“征→儲→凈→供→登→管”的全鏈條體系， 而其中最為關(guān)鍵的一環(huán)“凈”，為土地使用權(quán)規(guī)范有序、透明高效出讓打好了基礎(chǔ)、奠定了基石。

太倉市土地使用權(quán)出讓中的“凈”，包括“地上凈、地下凈、權(quán)屬凈”。其標(biāo)準(zhǔn)是：“地上凈”，必須做到地上拆遷完畢，無妨礙施工建設(shè)和土地利用的電線桿、變電箱等基礎(chǔ)設(shè)施及樹木，且地塊待平整厚度為3 0厘米以內(nèi)；“地下凈”，必須是地下無暗樁暗河、無妨礙施工建設(shè)和土地利用的管線；“權(quán)屬凈”，必須是權(quán)屬清晰，無糾紛。為此，該市要求每宗土地使用權(quán)出讓前，必須完成地塊前期平整準(zhǔn)備，完成道路、供水、供電、供氣、排水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完成航道通航條件影響評價、地下文物資源調(diào)查、環(huán)境影響評價、地震安全性評價、氣候可行性論證、道路交通預(yù)評價、土壤污染狀況調(diào)查等工作。

太倉市的“凈地”出讓工作主要由市土地儲備中心負(fù)責(zé)。土地收儲前，各鎮(zhèn)（區(qū)）政府（管委會）按照以上的“凈地”標(biāo)準(zhǔn)，對擬出讓的地塊上、下進(jìn)行整理，并對相關(guān)權(quán)屬初步確認(rèn)。市土地儲備中心在土地收儲過程中，對擬出讓地塊進(jìn)行實(shí)地踏勘，摸清擬出讓地塊“地上凈、地下凈、權(quán)屬凈”情況。目前，該市已通過包括“凈地”出讓內(nèi)容的“雙信地”出讓模式出讓土地面積3482畝，涉及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、民生工程、外商投資等多個項(xiàng)目。

（三）徐州市的“凈土”出讓。

江蘇省徐州市近年來伴隨著“退城入園”工作的推進(jìn)，許多工業(yè)企業(yè)被關(guān)停并轉(zhuǎn)，其搬遷騰退出來的部分場地存在著不同程度的污染。依據(jù)《土壤污染防治法》和《土壤污染防治行動計(jì)劃》（“土十條”）相關(guān)要求，該市土地儲備中心為實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)“凈土”出讓，積極推動市區(qū)污染場地修復(fù)治理工作，已創(chuàng)新形成了從前期調(diào)查到工程實(shí)施的一整套工作體系，被業(yè)內(nèi)譽(yù)為土壤修復(fù)治理的“徐州模式”。

在“凈土”出讓工作中，徐州市土地儲備中心一是會同原市環(huán)保局開展了已收儲11宗地塊的詳細(xì)調(diào)查及風(fēng)險(xiǎn)評估工作。通過詳細(xì)調(diào)查，查明土壤污染物的分布狀況及范圍；通過風(fēng)險(xiǎn)評估，查明土壤污染物的暴露途徑和風(fēng)險(xiǎn)水平。在此基礎(chǔ)上，提出土壤污染修復(fù)治理建議及修復(fù)治理技術(shù)方案。所有這些，均經(jīng)過多次論證、完善，并通過專家評審會的審核。二是按照“先急后緩、分批分期”原則，對已收儲的11宗地塊分三期來修復(fù)治理。其中，2018年下半年啟動了3宗地塊的污染土壤修復(fù)治理項(xiàng)目，現(xiàn)已圓滿完成了修復(fù)治理任務(wù)；2020年初啟動了另3宗地塊的污染土壤修復(fù)治理項(xiàng)目，目前正在實(shí)施中；其他5宗地塊正在開展污染土壤前期風(fēng)險(xiǎn)評估及修復(fù)治理技術(shù)方案調(diào)整工作。

徐州市已開展的土壤修復(fù)治理工程，在技術(shù)上，采用水泥窯協(xié)同處置技術(shù)，實(shí)現(xiàn)污染土無害化處置和資源化利用；在施工上，實(shí)施場地封閉管理，減少修復(fù)治理過程對環(huán)境的二次污染；在監(jiān)管上，強(qiáng)化對修復(fù)治理工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全和環(huán)保的跟蹤管理，切實(shí)解決施工中遇到的難題；在資金上，修復(fù)治理資金來源為政府性基金（計(jì)入地塊的收儲、整理成本），保障了修復(fù)治理工作的順利實(shí)施。如：修復(fù)治理的恩華藥業(yè)地塊，占地250畝，由政府性投資1.47億元，已圓滿完成了場地內(nèi)土壤及地下水治理修復(fù)，共處置污染土17.7萬立方米、污染水約13萬立方米。

二、“凈”之主要成效及存在問題

“凈礦”“凈地”“凈土”在內(nèi)涵和外延上，既有相同之處，也有不同之處。其最大的相同，無論是土地還是礦產(chǎn)，均是自然資源，而且它們的使用權(quán)是供出讓的，因此涉及多方面的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。筆者調(diào)研悉知，以上三種典型案例，都獲得了顯著成效，其經(jīng)驗(yàn)值得充分肯定，但也存在著一些迫切需要解決的問題。

（一）關(guān)于“凈礦”出讓。

瑞昌市的“凈礦”出讓，一是在礦產(chǎn)資源開發(fā)上，有效防止地方保護(hù)主義，切實(shí)維護(hù)包括來自轄區(qū)外的采礦權(quán)人的合法權(quán)益，確保所有采礦權(quán)人能夠順利實(shí)施礦產(chǎn)開采活動，從而使各種市場主體投資礦產(chǎn)資源開發(fā)的信心大增。二是實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)交易“公開、公平、公正”，做到“信息全面公開、交易全面進(jìn)場、過程全程監(jiān)管”，避免各種情形的“暗箱操作”，優(yōu)化采礦權(quán)市場環(huán)境，從而使政府公信力得以進(jìn)一步提高。三是進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。為推行“凈礦”出讓工作，該市從嚴(yán)源頭管控，對不符合生態(tài)保護(hù)政策和礦產(chǎn)資源規(guī)劃或資源枯竭的礦山進(jìn)行依法關(guān)閉，全市礦山數(shù)從2 0 1 4年的103家減少到2018年的35家。同時，實(shí)行“鐵腕整治”，建立“聯(lián)合審批、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合檢查、聯(lián)合辦案”機(jī)制，近年來共立案查處139宗礦產(chǎn)資源違法行為。四是加快礦產(chǎn)資源開發(fā)，做大做強(qiáng)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)，同時，助推礦山企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，助力地方經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。五是有效消除礦政管理工作中的一大廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，杜絕腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

“凈礦”出讓是一項(xiàng)創(chuàng)新性工作。瑞昌市在推行“凈礦”出讓工作中也遇到了這樣或那樣的困難和問題。如：雖然根據(jù)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法規(guī)，采礦權(quán)人享有根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)的需要依法取得土地使用權(quán)的權(quán)利，但在具體工作中，由于受相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃和用地用林指標(biāo)等因素的影響，采礦權(quán)人難以按照建設(shè)用地要求取得土地使用權(quán)，若按照臨時用地審批又缺少法律依據(jù)，故面臨用地用林違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。又如：“凈礦”出讓前的準(zhǔn)備工作，涉及地面附屬物拆除、地權(quán)林權(quán)處理、老礦山資產(chǎn)評估、墳?zāi)惯w移等工作，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，故一方面工作難度較大，另一方面成本增加較多。再如：一些礦山，除主礦種外，還有二類礦種或三類礦種伴生，由于受自然條件的限制，導(dǎo)致部分采礦權(quán)設(shè)置不盡合理，故不利于礦產(chǎn)資源的科學(xué)、合理利用。

（二）關(guān)于“凈地”出讓。

太倉市創(chuàng)新實(shí)施的包括“凈地”出讓內(nèi)容的“雙信地”出讓模式，已見明顯成效。一是優(yōu)化了營商環(huán)境。企業(yè)從簽訂土地出讓合同到領(lǐng)取施工許可證的整個時長，由原來的100天以上提速到30天以內(nèi)；企業(yè)從項(xiàng)目立項(xiàng)到拿地開工建設(shè)，由原來的半年左右提速至6 0天以內(nèi)。二是加快了土地要素市場化配置。以2020年為例：在新冠疫情防控常態(tài)化背景下，該市靈活配置、精準(zhǔn)供地，服務(wù)保障企業(yè)用地，需求不減反增。全年出讓工礦倉儲用地63宗，總面積2324.56畝，出讓宗數(shù)同比增長70.27%，出讓總面積同比增長72.85%。三是避免了土地開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的矛盾和糾紛。由于“地上凈、地下凈、權(quán)屬凈”，有利于企業(yè)集中力量加快建設(shè)，不可能出現(xiàn)像以往有些地方因?yàn)椤懊亍背鲎尪斐傻耐恋亻e置問題。

“凈地”出讓無疑是一舉多得的大好事。太倉市在創(chuàng)新實(shí)施的包括“凈地”出讓內(nèi)容的“雙信地”出讓模式中，也出現(xiàn)了一些問題和困難。主要是，土地儲備時序與出讓計(jì)劃存在差異。市土地儲備中心每年都根據(jù)市土地出讓計(jì)劃做好相應(yīng)的土地整備計(jì)劃。然而，一些鎮(zhèn)（區(qū)）政府（管委會）因項(xiàng)目引進(jìn)急于落地等原因，存在改變原有用地計(jì)劃的情況，從而導(dǎo)致某些地塊土地平整、土壤污染物檢測等工作未能及時完成。而有些按用地計(jì)劃做好了土地整備的“優(yōu)地”卻未能上市?？陀^而言，這是財(cái)政充裕的地方出現(xiàn)的既是老的又是新的問題。至于那些財(cái)政吃緊的地方，當(dāng)今推行“凈地”出讓尚存在著沒有足夠的資金進(jìn)行土地一級開發(fā)中的整理、拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，從而會繼續(xù)采取“毛掛凈交”的出讓方式。這在土地開發(fā)利用過程中，就比較容易產(chǎn)生各種各樣的法律糾紛。

（三）關(guān)于“凈土”出讓。

筆者調(diào)研悉知，徐州市的“凈土”出讓工作成效，突出體現(xiàn)在：一是取得了好的經(jīng)濟(jì)效益。該市如果已收儲的污染地塊不修復(fù)治理，將無法出讓和再開發(fā)利用，不僅會造成土地資源閑置，而且前期地塊收儲成本也無法收回。通過修復(fù)治理，使得污染地塊的土壤質(zhì)量能夠滿足未來規(guī)劃用地的建設(shè)要求。二是取得了深遠(yuǎn)的社會效益。土壤污染修復(fù)治理好了，一方面消除了土壤環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)，減少了周圍居民的憂慮和埋怨，得到了廣大群眾的理解和支持；另一方面，恢復(fù)了土地的生產(chǎn)、生活功能，緩和了人地矛盾和社會矛盾，促進(jìn)了社會和諧、穩(wěn)定。三是取得了長久的生態(tài)效益。通過修復(fù)治理，提升了區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量，不僅使“天更藍(lán)、山更綠、水更清”，而且使“土更凈”，老百姓“吃的放心、住的安心”，有利于保障生命安全和身體健康。

“凈土”出讓對土地使用權(quán)出讓管理來說，是一項(xiàng)全新的工作。從徐州市“凈土”出讓工作實(shí)踐來看，這項(xiàng)工作推進(jìn)中存在的主要困難和問題有：一是修復(fù)治理資金。按照我國《土壤污染防治法》規(guī)定，土壤污染是“誰污染、誰治理”。但現(xiàn)實(shí)情況是，許多地塊的土壤污染是歷史遺留問題，修復(fù)治理的主體已難以確定；而當(dāng)今仍在生產(chǎn)的企業(yè)，則因?yàn)榻?jīng)營困難，難以拿出巨資來修復(fù)治理以往污染的土壤。這些都需要地方政府出資或墊資來修復(fù)治理。然而，單靠政府來解決土壤修復(fù)治理資金問題，不僅與法不符，而且承受不起。二是土壤修復(fù)治理工作涉及部門較多，程序較為復(fù)雜，而且周期較長。三是目前我國土壤修復(fù)技術(shù)和方案比較單一，過度依賴現(xiàn)有的固廢處理技術(shù)和方案，在技術(shù)應(yīng)用和方案設(shè)計(jì)上不夠多樣化。此外，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也需要完善。

三、“凈”之思考與建議

（一）“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓是創(chuàng)新完善土地礦產(chǎn)使用權(quán)出讓管理的必然需要。一是相關(guān)法律法規(guī)對“凈”有明確要求。在“凈礦”出讓方面，2019年12月31日印發(fā)的《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見》中要求，“積極推進(jìn)‘凈礦’出讓”。還具體規(guī)定，“開展砂石土等直接出讓采礦權(quán)的‘凈礦’出讓，積極推進(jìn)其他礦種的‘凈礦’出讓”。在“凈地”出讓方面，原國土資源部《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》（國土資發(fā)﹝2007﹞36號）中規(guī)定，“實(shí)行建設(shè)用地使用權(quán)凈地出讓”。剛剛出臺的《土地管理法實(shí)施條例》中規(guī)定：“從事土地開發(fā)利用活動，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止、減少土壤污染，并確保建設(shè)用地符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求?！痹凇皟敉痢背鲎尫矫妫覈锻寥牢廴痉乐畏ā芬?guī)定：“國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)草原等主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對土壤污染防治工作實(shí)施監(jiān)督管理。”顯而易見，在自然資源管理職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)督管理土壤污染防治工作，是自然資源部門責(zé)無旁貸和義不容辭的事。二是從自然資源管理的現(xiàn)實(shí)需要來看，“凈”是必須的。筆者通過深入研究，發(fā)現(xiàn)以“凈土”為目的的土壤修復(fù)治理對自然資源管理有1 0個方面的重要意義和作用。其包括對國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)、對耕地“三位一體”保護(hù)、對全域土地保護(hù)和利用、對房地產(chǎn)開發(fā)、對其他建設(shè)用地、對土地權(quán)屬保護(hù)、對土地資產(chǎn)管理、對自然資源安全、對實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)、對滿足人民群眾高質(zhì)量生活追求的重要意義和作用。三是我國一些地方在“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓方面已獲成功經(jīng)驗(yàn)，而且彰顯了這些舉措顯著的優(yōu)勢和效能。如：江蘇省泰州市近年來在經(jīng)營性建設(shè)用地出讓方面，對“凈地”出讓進(jìn)行了有益的探索與實(shí)踐。“凈地”出讓已成為該市優(yōu)化營商環(huán)境的重要指標(biāo)、推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手。綜上所述，“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓絕非可有可無的問題，無論從經(jīng)濟(jì)效用、政治效用上考量，還是從社會效用、生態(tài)效用上考量，都是必需之舉。

（二）加快完善“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓相關(guān)政策法規(guī)。在《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施條例修改時，建議增加涉及“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓的條款；在制定“耕地保護(hù)法”、“國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)條例”等時，建議明確“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓的內(nèi)容；針對“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓工作中遇到的重大而突出的難題，建議通過調(diào)整政策加以破解。如：在推行“凈礦”出讓工作方面，有專家建議，可借鑒國外靈活的用地制度來解決采礦用地保障問題。即：在用途上將采礦用地作為特殊建設(shè)用地進(jìn)行單獨(dú)管理，不受規(guī)劃和指標(biāo)的限制。采礦用地指標(biāo)不作為年度新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行考核，也不納入新增年度計(jì)劃指標(biāo)管理。礦山建設(shè)項(xiàng)目用地在報(bào)批時，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，可以不占用國土空間規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模和年度用地計(jì)劃指標(biāo)。還可區(qū)分不同礦種，允許礦山企業(yè)根據(jù)用地形態(tài)靈活采用臨時用地、農(nóng)用地征收、租賃農(nóng)村集體建設(shè)用地等方式。在推行“凈地”出讓工作方面，有專家建議，不斷拓寬資金渠道，即通過財(cái)政專項(xiàng)基金、銀行貸款、社會資金等方式多元化，來破解土地收儲“凈地”資金來源難題。在推行“凈土”出讓工作方面，有專家建議，在土壤修復(fù)治理的部門協(xié)調(diào)上，進(jìn)一步厘清生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)草原等部門之間的職責(zé)邊界，有效防止相互“打架”“扯皮”等現(xiàn)象發(fā)生。

（三）把“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓作為構(gòu)建自然資源治理體系、提升自然資源治理能力的重要內(nèi)容著力推進(jìn)。在這輪機(jī)構(gòu)改革中，黨中央、國務(wù)院賦予自然資源部門“兩統(tǒng)一”核心職責(zé)。如何構(gòu)建自然資源治理體系、提升自然資源治理能力，創(chuàng)新完善土地礦產(chǎn)使用權(quán)出讓管理無疑成為題中應(yīng)有之義。而“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓，已成為創(chuàng)新完善土地礦產(chǎn)使用權(quán)出讓管理的重要內(nèi)容。就拿“凈地”出讓來說，長期以來，我國許多地方普遍采用了“毛地”出讓方式。所謂“毛地”，通常指地方政府雖然收回了土地使用權(quán)，但出讓地塊尚存在著權(quán)屬、拆遷、補(bǔ)償?shù)葐栴}，不具備受讓方全面開工建設(shè)的條件。從“毛地”出讓到“凈地”出讓，這不僅體現(xiàn)出地方政府經(jīng)營城市的能力和水平，也體現(xiàn)出自然資源部門管理土地的能力和水平。筆者建議，一要把實(shí)施“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓作為自然資源管理的剛性制度，從頂層上進(jìn)行科學(xué)化、整體性設(shè)計(jì)。誠然，各地賦存的土地礦產(chǎn)資源，種類品質(zhì)、開發(fā)條件、市場需求等不盡相同。建議在制度設(shè)計(jì)時，務(wù)必既堅(jiān)持統(tǒng)一性，又顯示差異性。二要把“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓作為自然資源部門主導(dǎo)的重大工程來實(shí)施。這項(xiàng)工程顯然是系統(tǒng)工程，對外涉及許多行業(yè)和部門，對內(nèi)涉及許多業(yè)務(wù)和專業(yè)。故而，對外要在地方黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由自然資源部門主導(dǎo)，由相關(guān)部門密切配合；對內(nèi)要在自然資源統(tǒng)一管理的前提下，真正實(shí)現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)和專業(yè)的融合。據(jù)悉，我國廣西、湖北、福建、江西、云南、浙江、貴州等省（區(qū)）已把“凈礦”出讓納入了礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的試點(diǎn)內(nèi)容。建議自然資源部門抓緊總結(jié)推廣這些地方的成功經(jīng)驗(yàn)和有益探索，做到典型引路、以點(diǎn)帶面。不難想見，只要通過相關(guān)法制、體制、機(jī)制和技術(shù)、方法、手段的不斷創(chuàng)新完善，我國“凈礦”出讓、“凈地”出讓、“凈土”出讓一定能夠在各地普遍生根、開花和結(jié)果。（本文作者系自然資源部咨詢研究中心特邀咨詢委員，原國家土地督察南京局巡視員兼副局長，曾任中國國土資源報(bào)社總編輯。）