社會治理檢察建議的理論辨析與實踐探索

張小荷

(遼寧省朝陽市人民檢察院，遼寧 朝陽 122000)

一、社會治理檢察建議的理論與實踐辨析

檢察建議制度是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分。作為檢察機關的傳統(tǒng)工作手段，檢察建議可以追溯至上世紀五十年代。1954年頒布的《中華人民共和國人民檢察院組織法》規(guī)定了檢察機關的一般監(jiān)督權；同年底，最高檢下發(fā)《關于各地人民檢察院試行一般監(jiān)督制度的情況和意見》，明確指出檢察建議作為檢察機關糾正和防止違法的形式之一，并創(chuàng)設檢察建議書、抗訴書等法律文書，檢察建議作為檢察機關的法律監(jiān)督手段自此發(fā)端。

隨著檢察職能的調整和職權行使方式的創(chuàng)新，上世紀八十年代起檢察建議的身影在訴訟活動中日漸活躍，被廣泛應用于隨案預防之中，并被納入中央有關綜合治理的文件以及高檢院出臺的各類工作規(guī)則、意見、辦法、規(guī)定之中。2012年，我國《民事訴訟法》中正式寫入檢察建議制度，從立法層面確認了檢察建議實踐探索成果。通過法律法規(guī)體系的逐步完善，檢察建議工作制度得以進一步明確。2019年2月26日，最高檢印發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡稱《工作規(guī)定》)，將五類檢察建議納入一個總體框架，打開了認知檢察建議的新視野，標志著檢察建議體系化的確立。

(一)社會治理檢察建議的性質及其法律制度保障的缺失

根據(jù)《工作規(guī)定》第5條所確定的分類，檢察建議分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議以及其他檢察建議。社會治理類檢察建議在《工作規(guī)定》中作為一個獨立的分類被首次提出，表明其實踐價值得以重新定位。社會治理檢察建議主要是對檢察工作中發(fā)現(xiàn)的社會管理問題、防控風險，行政懲戒、違法犯罪等現(xiàn)象，提出的加強治理、改進工作的建議。社會治理類檢察建議的本質是一種法律監(jiān)督方式，是基于檢察機關的十大業(yè)務的開展而延伸出的法律監(jiān)督職能。

社會治理類檢察建議是非程序規(guī)范的法律監(jiān)督方式。《工作規(guī)定》中再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議都能啟動法律監(jiān)督后果的訴訟程序，分別由民事、刑事訴訟法及高檢院民事、刑事訴訟規(guī)則所賦權，而社會治理類檢察建議則沒有明確的法律法規(guī)賦權。雖然《工作規(guī)定》第19條明確了被建議單位的回復義務，但仍沒有改變社會治理類檢察建議的預防性質和柔性特點，其監(jiān)督職能的提起、監(jiān)督剛性和監(jiān)督程序、監(jiān)督效果都缺乏法律依據(jù)和制度保障。

(二)社會治理檢察建議的地位和作用

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，展示了“中國之治”的宏大愿景，增強了堅定地走中國特色社會主義的道路自信、制度自信，為司法機關推進社會治理現(xiàn)代化指明了方向。作為檢察機關立足檢察職能、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，社會治理檢察建議應當切實發(fā)揮其在國家治理現(xiàn)代化進程中的糾錯、整改、預防和引領作用。

二、社會治理檢察建議的實證分析

社會治理檢察建議有著鮮明的中國特色和堅實的實踐基礎，具有較強的理論與實踐價值。制發(fā)社會治理檢察建議的初衷，就是為了通過履行檢察職責過程中對個案和類案分析發(fā)現(xiàn)社會治理中存在的問題、漏洞和不足，提出整改、完善的工作建議。一是通過制發(fā)個案檢察建議，保障個體權利，矯正具體的違法行為，修復制度漏洞。二是通過對類案的分析，制發(fā)類案檢察建議，透過個案問題從制度層面反思和修復漏洞，更加系統(tǒng)、更為深入地解決社會治理問題。三是提出立法建議。我國是大陸法系成文法國家，法律的制定遵循從個別到一般的過程。按照這一路徑，如果社會治理檢察建議提出的建議比較成熟，則可以通過各級立法機關或行政機關經(jīng)過法定程序及時上升為法律法規(guī)、規(guī)范性文件。這是社會治理檢察建議的更高價值所在。

最高檢《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》出臺后，L省各級檢察機關緊貼“四大檢察”“十大業(yè)務”，全面協(xié)調發(fā)展形勢，積極構建社會治理檢察建議工作機制，制定細化工作規(guī)范，優(yōu)化制發(fā)工作流程、創(chuàng)新送達方式，社會治理檢察建議工作取得新的發(fā)展和成效。

經(jīng)統(tǒng)計，L省C市兩級檢察機關于2019年1月至2020年10月共制發(fā)社會管理檢察建議138份，均為書面送達；收到回復136分，回復率為100%，采納率98%。其中向公安機關司法機關制發(fā)的檢察建議29份，占總數(shù)的21%；向行政機關制發(fā)36份，占總數(shù)的26%，其他依次為：學校、企業(yè)以及具有行政管理職能的事業(yè)單位等等、社會團體、行業(yè)組織。在上述檢察建議中，最多的兩種情形分別是預防違法犯罪、改進監(jiān)督管理，各自占總數(shù)的46%和51%；規(guī)范行政執(zhí)法、司法行為類的占35%；化解矛盾糾紛類的占23%。針對多起在當?shù)赜兄匾杏绊懙陌讣瓢l(fā)檢察建議，從助力社會治理角度取得了很好的效果。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，社會治理檢察建議在檢察機關“四大訴訟”即刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟和公益訴訟中都有分布，十大檢察業(yè)務中都有制發(fā)，在新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮了愈加重要的作用，有效助力了創(chuàng)新社會治理工作。

1.助力公正規(guī)范執(zhí)法

C市C地區(qū)人民檢察院在工作中發(fā)現(xiàn)，C監(jiān)獄未能嚴格落實“5+1+1”制度，周六周日加班勞動情況較為普遍，且勞動報酬發(fā)放低于規(guī)定標準；監(jiān)獄醫(yī)療設施和醫(yī)務人員配備不足，存在醫(yī)療保障不力的問題，為此向監(jiān)管單位制發(fā)檢察建議，建議監(jiān)獄強化醫(yī)療保障，嚴格落實假期休息制度，保障服刑人員合法權利。

2.助力營商環(huán)境建設

L省檢察機關積極發(fā)揮檢察建議作用，促進企業(yè)提升公司治理水平。S市Y區(qū)檢察院通過對2018年11月至2019年7月批準逮捕的案件數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)WP(沈陽)電子商務有限公司詐騙、盜竊案件較為集中，分析發(fā)現(xiàn)該公司在商品退換貨、商品防損、物流流通等環(huán)節(jié)存在較為嚴重的監(jiān)管漏洞，于2019年7月25日向WP東北運營中心公開送達檢察建議。該公司收到檢察建議后，通過自查以書面復函方式提出整改方案，杜絕類似案件再次發(fā)生。S市D區(qū)檢察院在辦理某商業(yè)賄賂案盜竊案后，向S市知名企業(yè)H公司發(fā)出檢察建議，建議該公司加強內部管理，規(guī)范公司員工行為，助力提升公司管理水平。

3.助力違法犯罪預防

發(fā)揮檢察建議預防作用，預防青少年違法犯罪。C市L區(qū)查辦的未成年人有償陪侍及招用未成年服務人員的案件中，經(jīng)查明，位于L區(qū)Z大街的Z歌廳存在未成年人有償陪侍及非法拘禁情形，歌廳老板侯某等人組織歌廳服務生共10人以盈利為目的，招攬17名未成年少女進行營利性有償陪侍，并且非法拘禁限制其人身自由，侵害了未成年人合法權益。C市L區(qū)檢察院于2019年11月22日向C市文化旅游和廣播電視局提出檢察建議，建議該局依法全面履行職責，在以后工作中加強對轄區(qū)內娛樂場所日常經(jīng)營活動的監(jiān)督檢查，保障娛樂場所的健康發(fā)展，維護青少年合法權益，有效預防違法犯罪發(fā)生。

三、完善社會治理檢察建議工作的路徑

增強社會治理檢察建議的功效，達到“剛性”的標準和效果，提升服務和保障國家治理效能的水平，需要在立法層面進一步確認社會治理檢察建議的權力來源及屬性，在實踐中重視檢察建議質量、狠抓落實，進一步完善社會治理檢察建議工作機制，更好地發(fā)揮社會治理檢察建議在法治中國建設中的預防、規(guī)范、引領作用。

(一)從理論層面確立檢察機關的一般監(jiān)督權

自上世紀50年代末檢察機關的一般監(jiān)督權被廢棄后，理論與實務界對檢察機關一般監(jiān)督權諱莫如深。學界通常將檢察機關針對公安機關、審判機關等訴訟活動合法性的監(jiān)督職能稱之為訴訟監(jiān)督，而一般監(jiān)督則是指檢察機關對國家機關、社會團體、公民個人是否遵守法律的監(jiān)督職權。在實際運行中，一般監(jiān)督權與訴權、法律監(jiān)督權有著顯著區(qū)別，體現(xiàn)在提起違憲或違法審查權、檢察建議權、行政執(zhí)法監(jiān)督權等等。從依法治國方略、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要看，檢察機關更需要把一般監(jiān)督權理論作為強化法律監(jiān)督、檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的理論支撐，通過賦予檢察機關有限的一般監(jiān)督權，以社會治理檢察建議為基本履職方式確立重構檢察建議權。

(二)從立法層面確認其監(jiān)督地位、保障其效力

檢察權有著鮮明的法律依據(jù)、嚴格的權力邊界。訴訟類、監(jiān)督類檢察建議所依托的是三大訴訟法，而社會治理類檢察建議并沒有法律賦權。立法欠缺導致社會治理類檢察建議的法律位階不高，執(zhí)行力不足，權威性和法律效力難以得到保障。對此，應當通過專門立法，確立社會治理類檢察建議的性質、地位，設置司法實踐中被建議單位不予回應以及回復不整改的救濟程序，保障社會治理類檢察建議法律效果的強制性。

按照工作要求，檢察建議達到剛性，一方面需要規(guī)范制發(fā)、送達、督促落實，提高檢察建議質量；另一方面需要以立法形式給予其法律保障。社會治理檢察建議應當成為以立法形式授權于檢察機關的一種國家權力，具備國家權力的一般特征，并明確其權力邊界，保障其法律效力。

首先，從制發(fā)主體看，檢察機關是國家權力機關；其次，從權力來源看，檢察建議依據(jù)檢察權而提出，具有權力要素；最后，應設置相應救濟程序，保障檢察建議的實施。為此，應當通過加強立法推動政府規(guī)章制度建設，以社會治理檢察建議促進社會治理體系完善和治理能力提升；以立法確立檢察建議權作為檢察權的重要組成部分，拓展和完善中國特色社會主義檢察制度。重新確立檢察機關有限的一般監(jiān)督權，可以從立法上通過三大訴訟法或設置單獨的檢察建議法來確認實際已經(jīng)運行的檢察建議權等一般監(jiān)督權，進一步豐富、規(guī)范檢察建議權的內涵和外延，保障社會治理檢察建議對憲法、法律、法規(guī)的正確實施予以全面有效的監(jiān)督，助力全面依法治國方略的實現(xiàn)。

(三)進一步健全工作機制

檢察建議工作機制不健全、不規(guī)范，必然影響檢察建議工作的法律效果和社會效果。為確保檢察建議工作的制度保障，檢察機關應當從以下幾方面加以改進。

1.更新工作理念

充分認識檢察建議是檢察機關履行法律監(jiān)督職權的重要方式、也是參與社會治理的重要途徑，把社會治理檢察建議置于依法治國方略、服務黨和國家工作大局的高度來謀劃推進。加強類案檢察建議的制發(fā)，努力實現(xiàn)辦理一案治理一片的社會效果；強化實踐應用，聚焦掃黑除惡，公益訴訟、三大攻堅戰(zhàn)，經(jīng)濟領域逃廢銀行債務等重點領域，選擇具有典型意義的個案和類案，制發(fā)具有普遍和典型意義的高質量檢察建議，積極參與社會治理，在深度應用中不斷提升社會治理檢察建議監(jiān)督的精準度，把檢察機關服務保障大局工作以檢察建議的方式落到實處。

2.擴大檢察建議制發(fā)案源

實踐中，檢察人員只能在司法辦案中發(fā)現(xiàn)制發(fā)檢察建議的線索，導致制發(fā)動力不足。對此，應當通過控告申訴、自行調查、社會反映等渠道廣辟案源；取得顯著社會效果的檢察建議，由檢察機關根據(jù)檢察官法的相關規(guī)定對建議制發(fā)人員予以表彰。

3.加強檢察機關間的溝通協(xié)調

結合本地實際情況，對在“四大檢察”不同業(yè)務下制發(fā)檢察建議的規(guī)律和特點進行深入調研總結，使“四大檢察”十大業(yè)務、五類檢察建議在各層級、各地區(qū)檢察院相互促進、相互協(xié)調，均衡發(fā)展，以取得更好的法律效果及社會效果。

4.強化合作共贏理念

與相關部門構建良性互動積極的工作關系，探索檢察建議法權新領域、拓展理論新外延。善于應用法律智慧做好社會治理類檢察建議工作，提升檢察建議的回復率、采納率。

5.進一步完善相關工作機制

從實踐層面規(guī)范制發(fā)內容、程序，統(tǒng)一社會治理類檢察建議制作的文本格式，規(guī)范檢察建議送達模式；建立統(tǒng)一運行的檢察建議管理平臺，提高社會治理類檢察建議的信息化規(guī)范化水平；加強對檢察建議工作的領導，對于重大檢察建議嚴格把關、保證質量、落實效果，由檢察長、分管副檢察長或專職委員現(xiàn)場宣告送達，適合公開的檢察建議要及時向社會公開，符合問責條件的要及時啟動問責程序，促進建議單位對檢察建議的接受和采納，發(fā)揮檢察建議在社會治理中的規(guī)范引領作用。