黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的百年演進(jìn)與發(fā)展

■王民忠

【提 要】黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的形成過程大體經(jīng)歷了四個(gè)階段：從中國(guó)共產(chǎn)黨成立到新中國(guó)成立前，形成了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的雛形；從新中國(guó)成立到黨的十一屆三中全會(huì)前，在“一元化”體制下，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度曲折發(fā)展；從黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十八大前，探索在改革中拓展黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系；黨的十八大以來，探索堅(jiān)持黨對(duì)一切工作領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度。

習(xí)近平在慶祝建黨100周年的講話中強(qiáng)調(diào)，新的征程上，我們必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，必須健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。在實(shí)踐中，這就需要既立足黨的十八大以來的治國(guó)理政從理論和實(shí)踐角度弄清楚“往哪里去”的問題，也應(yīng)當(dāng)從歷史角度厘清百年來黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的一步步發(fā)展歷程，以解決“從哪里來”的問題。這是新時(shí)代堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基礎(chǔ)。

一

從中國(guó)共產(chǎn)黨成立到新中國(guó)成立前，我們黨確立了民主集中制的根本組織原則，健全了黨的組織體系，探索實(shí)現(xiàn)和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的雛形。

馬克思恩格斯在領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)建無產(chǎn)階級(jí)政黨實(shí)踐中，強(qiáng)調(diào)不但要在革命聯(lián)盟中爭(zhēng)得領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在革命群眾和本階級(jí)隊(duì)伍中也應(yīng)當(dāng)牢牢掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這是由馬克思主義政黨致力于實(shí)現(xiàn)“自由人聯(lián)合體”的初心和使命決定的。

中國(guó)共產(chǎn)黨在按照馬克思列寧主義原則建黨實(shí)踐中，承繼了馬克思主義政黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。但是在成立之初，并沒有給予領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題以高度重視。一大通過的決議指出：“對(duì)現(xiàn)有其他政黨，應(yīng)采取獨(dú)立的攻擊的政策……我們應(yīng)始終站在完全獨(dú)立的立場(chǎng)上，只維護(hù)無產(chǎn)階級(jí)的利益，不同其他黨派建立任何關(guān)系。”[1]敵強(qiáng)我弱的革命形勢(shì)，促使我們認(rèn)識(shí)到必須同其他黨派建立聯(lián)系，并取得領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，只有如此，中國(guó)的民族革命運(yùn)動(dòng)才能取得勝利。自黨的四大提出領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題后，在如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)問題上，我們黨進(jìn)行了積極探索，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的雛形基本形成。

1927年黨的五大確立了民主集中制的根本組織原則，為解決組織與組織之間、黨員與組織之間、黨員與黨員之間的關(guān)系提供了根本遵循，為在黨內(nèi)形成既有統(tǒng)一意志又有生動(dòng)活潑的政治局面奠定了基礎(chǔ)。之后該原則上升為國(guó)家的組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度。1927年我們黨提出將支部建在連上的命題，奠定了黨的組織基礎(chǔ)，由黨的基層組織、地方組織、中央組織構(gòu)成的組織體系不斷完善，并強(qiáng)調(diào)支部是黨與群眾直接發(fā)生關(guān)系的組織。1929年“古田會(huì)議”確立了黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度，解決了幾千年來軍隊(duì)掌握在誰手中的難題。黨的六屆六中全會(huì)通過了中央委員會(huì)工作規(guī)則和紀(jì)律、各級(jí)黨委工作規(guī)則和紀(jì)律、各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)等，建立了黨的各級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度，管黨治黨的規(guī)范化程度逐步增強(qiáng)。20世紀(jì)40年代初期，在“根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在每個(gè)根據(jù)地有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會(huì)”[2]的指導(dǎo)下，通過精簡(jiǎn)和調(diào)整機(jī)構(gòu)、實(shí)行報(bào)告制度等，逐步建立起了維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度。1925年黨的四大決定在國(guó)民黨及其他有政治性質(zhì)的重要團(tuán)體中成立黨團(tuán)（黨組），“從中支配該黨和該團(tuán)體的活動(dòng)”[3]，黨對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)及其類似團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)制度逐步建立起來。在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我們黨逐步確立了任人唯賢的干部路線、德才兼?zhèn)涞母刹繕?biāo)準(zhǔn)、知人善任的干部政策、五湖四海的選人方針，建立了黨管干部的具體制度。嚴(yán)明黨的紀(jì)律，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，黨的自身建設(shè)方面的制度也不斷健全。這段時(shí)期探索和實(shí)踐形成的制度成果，為之后黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二

從新中國(guó)成立到黨的十一屆三中全會(huì)前，我們黨調(diào)整黨內(nèi)組織架構(gòu)，完善對(duì)政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索堅(jiān)持和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體制度，在“一元化”體制下黨的領(lǐng)導(dǎo)制度曲折中有發(fā)展。

新中國(guó)成立后，我們黨強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持無產(chǎn)階級(jí)對(duì)工人、農(nóng)民、工商業(yè)者、各民族、各民主黨派、政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等一切問題的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在如何堅(jiān)持和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題上，有對(duì)蘇共的借鑒，也有自己的全新探索。

1949年通過《中共中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》《中共中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》，建立了在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)政的條件下對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的制度。1958年成立直接隸屬于中央政治局和書記處的財(cái)政、政法、外事、科學(xué)、文教領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了中央對(duì)重大問題的全面領(lǐng)導(dǎo)制度。為防止因官僚主義帶來的脫離群眾的危險(xiǎn)，在尊重民意、匯集民智、健全黨政機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)、重視在報(bào)紙刊物上開展批評(píng)與自我批評(píng)中，逐步建立起密切聯(lián)系群眾的群眾來信來訪制度。1956年黨的八大決定在全國(guó)、省、縣推行黨代會(huì)常任制，使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。重視黨員干部馬克思主義理論素養(yǎng)提升，從1954年開始把全黨各方面的高、中級(jí)干部，調(diào)入黨校輪訓(xùn)，逐步健全和完善了不斷提高領(lǐng)導(dǎo)能力和政治素質(zhì)的干部培訓(xùn)輪訓(xùn)制度。黨的八大之后，我們黨站在維護(hù)國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，完善中央組織體系，黨內(nèi)設(shè)置“一線”“二線”，在黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)人更替制度方面進(jìn)行了有益探索。20世紀(jì)60年代正確處理中央與地方關(guān)系，建立起了既維護(hù)中央權(quán)威，又充分發(fā)揮地方積極性的制度。

在探索中，也遭受了挫折?！拔幕蟾锩逼陂g成立的“文革領(lǐng)導(dǎo)小組”，使各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位削弱；取消了黨的監(jiān)察委員會(huì)，黨內(nèi)凈化機(jī)制倒退；取消中央書記處及總書記，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制失衡。無論成功的探索，還是曲折，都為繼續(xù)健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系提供了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

三

從黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十八大前，我們改革黨的政治領(lǐng)導(dǎo)制度，完善民主集中制的各項(xiàng)規(guī)定，探索堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，在黨政分開的改革中黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系不斷拓展。

黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放的新征程，在“在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng),而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[4]思想的指導(dǎo)下，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系建設(shè)也開啟了新局面。

健全和完善黨的組織體系。十一屆三中全會(huì)后，恢復(fù)設(shè)置中央書記處，黨中央取消設(shè)主席和副主席，只設(shè)總書記，黨內(nèi)既存在堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)集體，又有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制不斷健全。黨的中樞機(jī)構(gòu)調(diào)整后，“個(gè)人過分集權(quán)和個(gè)人專斷的現(xiàn)象就很難再發(fā)生”[5]。

探索和建立實(shí)現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的制度。1982年，黨中央在領(lǐng)導(dǎo)制定憲法中，提出黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)要靠黨的路線方針政策的正確、靠走群眾路線、靠黨員干部發(fā)揮模范帶頭作用，基本確立了實(shí)現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的基本方式。憲法是我們黨長(zhǎng)期執(zhí)政的根本法律依據(jù)。

建立和健全集體領(lǐng)導(dǎo)制度。十七屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，明確規(guī)定了黨委會(huì)的議事規(guī)則和決策程序，黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制逐步完善。

健全和完善民主集中制的具體制度。1980年黨的十一屆五中全會(huì)通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，黨內(nèi)集中統(tǒng)一、保障黨員權(quán)利、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度等方面的制度逐步得到恢復(fù)和發(fā)展，黨內(nèi)民主與黨內(nèi)集中同步推進(jìn)。

健全和完善黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的十四大后，加強(qiáng)和改善了派駐黨組制度和領(lǐng)導(dǎo)小組制度；黨的十五大之后提出要善于領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家，實(shí)施依法治國(guó)的基本方略，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、規(guī)范化、程序化。

建立和健全黨內(nèi)學(xué)習(xí)制度。黨的十六大之后，中央政治局堅(jiān)持集體學(xué)習(xí)并形成制度，在黨中央帶動(dòng)下，各省、區(qū)、市黨委等采取了常委會(huì)集體學(xué)習(xí)、中心組集體學(xué)習(xí)等多種形式廣泛開展學(xué)習(xí)活動(dòng)，全黨大學(xué)習(xí)制度逐步建立。

健全和完善密切聯(lián)系群眾的制度。正確處理人民內(nèi)部矛盾制度、信訪制度、調(diào)查研究制度、黨務(wù)和政務(wù)公開制度、群眾參與決策制度、維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制等，或者建立，或者在實(shí)踐中不斷得到發(fā)展。此外，該階段，在推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程中，黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)等方面的管黨治黨制度不斷健全和完善。

四

黨的十八大以來，我們堅(jiān)持黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，探索堅(jiān)持黨對(duì)一切工作領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，在堅(jiān)持和堅(jiān)強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)中黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織體系和工作機(jī)制不斷健全。

中國(guó)共產(chǎn)黨百年的歷史、新中國(guó)70多年的歷史證明，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)一切，也能夠領(lǐng)導(dǎo)一切，問題的關(guān)鍵在于如何領(lǐng)導(dǎo)一切。2012年11月習(xí)近平在十八屆中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，所以必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，并在之后的全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中，不斷搭建堅(jiān)持黨對(duì)一切工作領(lǐng)導(dǎo)制度的“四梁八柱”，取得歷史性成就。

堅(jiān)持和完善維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度。黨的十八大之后，中央明確提出全黨必須增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，自覺在思想上政治上行動(dòng)上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，新組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)和中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)黨中央對(duì)相關(guān)領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)重大工作領(lǐng)導(dǎo)的全覆蓋；同時(shí)將涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局工作的四個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會(huì)，決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和職能體系不斷優(yōu)化。完善向黨中央請(qǐng)示報(bào)告制度，從2015年開始全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組、中央書記處、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)每年專門向中央政治局和中央政治局常委會(huì)報(bào)告工作，并寫入《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》；黨的十九大之后，中央制定了《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》，中央政治局同志要堅(jiān)持每年向黨中央和總書記書面述職。

堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的十八大以來，我們不斷健全各級(jí)黨委（黨組）工作制度：制定《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，保障黨的地方委員會(huì)在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；修訂黨章，調(diào)整黨組職責(zé)定位并制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》，確保黨組織在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的具體制度：中央軍事委員會(huì)實(shí)行主席負(fù)責(zé)制，保障黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)；各級(jí)黨委制定意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制、管理制度、報(bào)告制度等，牢牢把握意識(shí)形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語權(quán)管理權(quán)；研究制定《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》，保障黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)；制定《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》，保障黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)；黨對(duì)統(tǒng)一工作、高校工作、村（社區(qū)）工作的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)也有突破。

堅(jiān)持和完善密切聯(lián)系群眾的制度。堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。黨的十八大結(jié)束不久中共中央政治局會(huì)議審議通過了《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》；黨的十九大后又通過了《中共中央政治局貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定的實(shí)施細(xì)則》；2018年中紀(jì)委下發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》，將搞好調(diào)查研究作為重要整治內(nèi)容，著重解決調(diào)查研究搞形式、走過場(chǎng)、不深入，打造“經(jīng)典調(diào)研線路”，搞走秀式調(diào)研，搞層層陪同、超人數(shù)陪同。為順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)展新態(tài)勢(shì)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建網(wǎng)上網(wǎng)下同心圓，更好凝聚社會(huì)共識(shí)，鞏固全黨全國(guó)人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)”，走好新時(shí)代的網(wǎng)上群眾路線。

堅(jiān)持和完善提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的制度。黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平狀況是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系及其效能的實(shí)踐體現(xiàn)。制定《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，并在實(shí)踐中細(xì)化發(fā)展黨內(nèi)民主和實(shí)行正確集中的有關(guān)制度，突出解決“議而不決”“決而不行”等問題；制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，構(gòu)建黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督、工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的監(jiān)督體系，完善對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督；制定或修訂關(guān)于農(nóng)村（社區(qū)）、國(guó)有企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)等黨組織的工作條例，突出各級(jí)黨組織政治功能和組織力；健全黨內(nèi)學(xué)習(xí)制度，從黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育到“不忘初心、牢記使命”主題教育，十八大以來黨內(nèi)建立起了一整套制度化、系統(tǒng)化的教育培訓(xùn)制度，黨員干部領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平不斷提高。

堅(jiān)持和完善干部選拔任用制度。2018年召開的全國(guó)組織工作會(huì)議，習(xí)近平開創(chuàng)性提出了新時(shí)代黨的組織路線，并圍繞組織路線服務(wù)政治路線作出了重要部署；黨的十八大以來，中央先后兩次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，選人用人更加注重品德，更加注重實(shí)際，更加注重民意；制定《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，打擊匿名誣告等，黨員干部擔(dān)當(dāng)作為的制度取得發(fā)展；制定2019—2023年全國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)規(guī)劃綱要，對(duì)未來5年領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)作出統(tǒng)籌謀劃。

堅(jiān)持和完善全面從嚴(yán)治黨的各項(xiàng)制度。緊緊圍繞新時(shí)代黨的建設(shè)的總要求，建立健全以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)、全面推進(jìn)黨的各方面建設(shè)的制度。2019年中央制定《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》，明確了黨的政治建設(shè)的具體內(nèi)涵和實(shí)踐要求；堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，完善了全體黨員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的“底線”和不斷追求的高線；制定《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化，為凈化黨內(nèi)政治生態(tài)奠定了基礎(chǔ)；系統(tǒng)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，以堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打的理念構(gòu)建起不敢腐的懲戒機(jī)制、以把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的理念構(gòu)建起不能腐的防范機(jī)制、以筑牢拒腐防變思想道德防線的理念構(gòu)建不想腐的保障機(jī)制，反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來中央制定或修訂的中央黨內(nèi)法規(guī)制度就有150部左右，這些規(guī)章制度涉及“1+4”制度體系的各個(gè)方面?？傮w而言，黨的十八大以來，“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷健全，約束權(quán)力的制度牢籠愈織愈密，依靠制度管黨治黨的政治生態(tài)正在形成。

五

以上四個(gè)階段所形成和發(fā)展的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，保障了黨處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位，構(gòu)成了中國(guó)共產(chǎn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的制度基礎(chǔ)，是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)之一?？偨Y(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的百年發(fā)展，至少有三點(diǎn)歷史的啟迪：

1.必須始終堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)

一方面，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是馬克思主義政黨的首要問題。馬克思、恩格斯在創(chuàng)建和領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級(jí)政黨實(shí)踐中，不僅重視在革命聯(lián)盟中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也強(qiáng)調(diào)在本階級(jí)和群眾中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。黨的四大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)的民族革命運(yùn)動(dòng)，必須最革命的無產(chǎn)階級(jí)有力的參加，并且取得領(lǐng)導(dǎo)的地位，才能得到勝利”。[6]1935年12月，中共中央政治局瓦窯堡會(huì)議提出了“革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”的問題：“共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的取得，單靠在工人階級(jí)中的活動(dòng)是不夠的，共產(chǎn)黨員必須在農(nóng)村中，兵士中，貧民中，小資產(chǎn)階級(jí)與知識(shí)分子中，以至一切革命同盟中，進(jìn)行自己的活動(dòng)，為這些群眾的切身利益而斗爭(zhēng)，使他們相信共產(chǎn)黨不但是工人階級(jí)利益的代表者，而且也是中國(guó)最大多數(shù)人民的利益的代表者，是全民族的代表者。”[7]馬克思主義政黨在領(lǐng)導(dǎo)革命的時(shí)候強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，執(zhí)政以后仍強(qiáng)調(diào)必須牢牢把握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在該問題上，毛澤東、鄧小平、習(xí)近平等均有深刻論述。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。從中國(guó)特色社會(huì)主義形成和發(fā)展進(jìn)程看，中國(guó)特色社會(huì)主義道路、制度、理論等是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下開辟、形成和豐富的，且成就巨大。從中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在規(guī)定性上看，解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)共同富裕等與堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)具有內(nèi)在統(tǒng)一性。習(xí)近平在慶祝建黨一百周年的講話中強(qiáng)調(diào)，歷史都充分證明，沒有中國(guó)共產(chǎn)黨，就沒有新中國(guó)，就沒有中華民族偉大復(fù)興?！霸谖逅倪\(yùn)動(dòng)以來的六十年中，除了中國(guó)共產(chǎn)黨，根本不存在另外一個(gè)像列寧所說的聯(lián)系廣大勞動(dòng)群眾的黨。沒有中國(guó)共產(chǎn)黨，就沒有社會(huì)主義新中國(guó)?！盵8]沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織，國(guó)家就會(huì)四分五裂。鄧小平曾指出：“在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必然四分五裂，一事無成”，肯定會(huì)天下大亂，四分五裂，歷史事實(shí)證明了這一點(diǎn)?！笆聦?shí)上，離開了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，誰來組織社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)、政治、軍事和文化？誰來組織中國(guó)的四個(gè)現(xiàn)代化？”[9]那樣，“只能導(dǎo)致無政府主義，導(dǎo)致社會(huì)主義事業(yè)的瓦解和覆滅?！盵10]黨的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然不會(huì)沒有錯(cuò)誤，但是“這決不能成為要求削弱和取消黨的領(lǐng)導(dǎo)的理由”[11]。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵

習(xí)近平指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵12]如何實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，一方面全黨上下必須自覺增強(qiáng)“四個(gè)自信”，牢固樹立“自信意識(shí)”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”；另一方面需要健全和完善堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，以此不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。即既需要思想認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一、行動(dòng)的一致，也需要各項(xiàng)制度的保障。而黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系之所以是實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵，就在于制度所具有的特質(zhì)——規(guī)則明確。從一般意義上講，規(guī)則明確體現(xiàn)為制度在其實(shí)體性部分、程序性部分和保障性部分三項(xiàng)內(nèi)容上均有具體的規(guī)定，組織內(nèi)部成員能夠據(jù)此明晰“做什么”“怎么做”以及違反規(guī)則后的擔(dān)責(zé)情況。此外，制度具有普遍適用性，制度的具體規(guī)則無差別地適用于它所作用的所有社會(huì)成員，年齡、性別、種族、膚色、職級(jí)、職務(wù)等均不是制度執(zhí)行中的障礙。換言之，在制度規(guī)則面前，規(guī)則的全部作用對(duì)象一律平等，一切行為主體均受到制度的約束，一切違法行為均會(huì)受到制度的懲罰。正因如此，鄧小平在總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上向全黨明確指出制度問題更帶有根本性、全局性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。

3.健全完善的組織體系是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要內(nèi)容

中國(guó)共產(chǎn)黨是按照民主集中制原則組織起來的具有嚴(yán)密組織體系的馬克思主義政黨。這種組織體系是我們黨的優(yōu)勢(shì)所在、力量所在。只有形成上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密組織體系，黨的領(lǐng)導(dǎo)才能實(shí)現(xiàn)。在這嚴(yán)密的組織體系內(nèi)，中央組織、地方組織、基層組織有不同的實(shí)踐要求。首先，中央組織內(nèi)必須有絕對(duì)權(quán)威和集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在組織層面，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門、人民軍隊(duì)、各人民團(tuán)體、各個(gè)地方等的黨組織都要堅(jiān)定不移地自覺接受黨中央領(lǐng)導(dǎo)；在工作層面，上述機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的黨組織定期向黨中央報(bào)告工作，并就黨中央重要決定的執(zhí)行情況做專題匯報(bào)，涉及全黨全國(guó)性的重要問題，只有黨中央才能夠做出決定和解釋，其他組織必須堅(jiān)定執(zhí)行，不得擅自決定。堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威最關(guān)鍵的是維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位。其次，地方組織認(rèn)真負(fù)責(zé)地堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署。凡屬全黨和全國(guó)性質(zhì)的問題，只能由黨中央做出處理、由黨中央做出解釋，目的是維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，增強(qiáng)凝聚力和戰(zhàn)斗力。但是，這并不否定各部門、各地方發(fā)揮積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。屬于部門、地方負(fù)責(zé)的事情，由各部門和地方?jīng)Q定，這是堅(jiān)持實(shí)事求是。但這必須以堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提，不得以地方特殊為由，對(duì)中央政策有令不行、有禁不止或搞變通、打折扣。再次，基層組織以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能。突出黨的基層組織的政治功能，根本目的是形成黨與人民群眾團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的強(qiáng)大合力，不斷夯實(shí)黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。突出黨的基層組織的政治功能要牢牢堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并不意味著黨可以直接干預(yù)。判斷黨組織政治功能是否發(fā)揮以及強(qiáng)弱大小，最主要的是看在關(guān)鍵時(shí)刻黨組織能否實(shí)現(xiàn)對(duì)群眾的“一呼百應(yīng)”，確保在關(guān)鍵時(shí)刻、危難關(guān)頭、平常時(shí)候能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)人民群眾的“一呼百應(yīng)”。這應(yīng)當(dāng)成為衡量各級(jí)黨組織群眾組織力強(qiáng)弱的政治標(biāo)準(zhǔn)。

注釋

[1]《中共中央文獻(xiàn)選集》第1冊(cè)，中共中央黨校出版社1989年版，第8頁。

[2]《建黨以來重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第19冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第423頁。

[3][6]《建黨以來重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第3冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第260頁；第219頁。

[4]《沿著有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路前進(jìn)》，《人民日?qǐng)?bào)》1987年11月4日。

[5]《胡喬木同志就黨章修改問題答新華社記者問》，《人民日?qǐng)?bào)》1982年9月14日。

[7]《中共中央文件選集》第10冊(cè)，中共中央黨校出版社1991年版，第618頁。

[8][9][10][11]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第170頁；第170頁；第171頁；第170頁。

[12]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第20頁。