如何構建科學完備的黨內法規(guī)體系*

■王士龍

【提 要】構建科學完備的黨內法規(guī)體系是堅持和完善中國特色社會主義法治體系的重要內容和目標任務，也是加強黨的建設的重要制度保障。當前，針對黨內法規(guī)體系存在的突出問題，一是要加強黨內法規(guī)體系頂層設計，增強黨內法規(guī)立法的整體性和前瞻性，貫通黨內法規(guī)之間的系統(tǒng)性和協(xié)調性；二是要進一步規(guī)范黨內法規(guī)制定主體及其權限，分別明確和細化黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關、地方黨委作為制定主體的具體權限和責任；三是要提高黨內法規(guī)制定的科學化制度化水平，注重增強黨內法規(guī)制定程序的民主性，加大黨內法規(guī)解釋力度，完善黨內法規(guī)清理機制。

黨的十八大以來，我們黨提出并堅持依規(guī)治黨，黨內法規(guī)制度建設取得重大成就，進入了“黃金期”，踏上了“快車道”。然而，也要清醒地認識到，與黨的建設和全面從嚴治黨所面臨的新形勢新任務新要求相比，目前的黨內法規(guī)體系仍然存在著不少突出問題?！吨醒朦h內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃綱要（2018—2022年）》明確提出，“到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善”[1]，為新時代黨內法規(guī)體系建設提出了具體任務和要求。

一、加強黨內法規(guī)體系頂層設計

黨的十九大報告明確要求：“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系?！盵2]總的來說，目前黨內法規(guī)的頂層設計和總體規(guī)劃還不夠，需要進一步形成和完善協(xié)調完備的體系。比如，黨內法規(guī)供給不足，基礎主干性黨內法規(guī)還不夠齊全，配套法規(guī)相對滯后，仍存在不少法規(guī)制度空白；黨內法規(guī)的系統(tǒng)性不強，相互之間缺乏配套銜接，存在碎片化、部門化現(xiàn)象，有的相互之間交叉重復或存在沖突。此外，黨內法規(guī)質量有待提高，有些法規(guī)的內容較為原則、抽象和籠統(tǒng)，不夠具體和明確；有的內容彈性空間過大，語言表述不夠準確；有的法規(guī)滯后于實踐發(fā)展，內容不合時宜；還有一些地方和部門的黨內法規(guī)機械照搬，等等。因此，必須從根本上加強黨內法規(guī)體系頂層設計，堅持宏觀思考、總體規(guī)劃，注重前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成，全面構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系。[3]

（一）增強黨內法規(guī)立法的整體性和前瞻性

黨內法規(guī)體系的構建是一項整體性、綜合性工程，涉及黨的領導和黨的建設各領域、各方面。然而，由于長期以來黨內法規(guī)體系建設缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺的許多黨內法規(guī)呈現(xiàn)出階段性、臨時性的特征，經(jīng)常是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，黨內法規(guī)體系不完整、不系統(tǒng)、不協(xié)調的問題比較突出。習近平明確要求，黨內法規(guī)制度建設“要堅持宏觀思考、總體規(guī)劃，既要注意體現(xiàn)黨章的基本原則和精神，符合國家法律法規(guī)，也要同其他方面法規(guī)制度相銜接，提升法規(guī)制度整體效應”[4]。

一是要加強黨內法規(guī)體系的整體統(tǒng)籌規(guī)劃。堅持戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)觀念、問題導向、科學方法，處理好當前與長遠、中央與地方、重點與一般、質量與數(shù)量、穩(wěn)定性與靈活性等方面的關系。要充分吸收借鑒我國法律體系建設的成功經(jīng)驗，科學編制黨內法規(guī)五年規(guī)劃和年度計劃，做到突出重點、整體推進。在規(guī)劃過程中，就要做到法規(guī)制定與修訂廢止相統(tǒng)一，基礎主干法規(guī)與配套法規(guī)相配合，實體性與程序性法規(guī)相配套，[5]明確需要制定或修訂哪些黨內法規(guī)、如何規(guī)范和整合黨內法規(guī)、如何保證黨內法規(guī)實施等重要問題，從而保障法規(guī)體系完整、要素齊備、銜接統(tǒng)一。二是要科學合理建構黨內法規(guī)體系的基本框架。2017年黨中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》首次明確了黨內法規(guī)制度體系“1+4”的基本框架，即“即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊”。要按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調原則，在實踐中進一步深入探索和研究黨內法規(guī)體系的構成框架，形成最符合我國國情黨情、最能滿足黨的建設實際需求、最有利于構建完善的黨內法規(guī)體系的分類標準。三是細化完善黨內法規(guī)體系的層級和效力。《黨內法規(guī)制定條例》將黨內法規(guī)從效力上分為四級。在實踐中，需要對黨內法規(guī)的層級和效力進一步作出細化和完善。要突出黨章的根本性地位，借鑒“合憲性審查”，黨內法規(guī)應探索實行“合黨章性審查”。對于其他黨內法規(guī)，比如規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等的效力缺乏明確規(guī)定，需要進一步細化和明確。同時，應建立完善的黨內法規(guī)效力沖突解決機制，有效解決黨內法規(guī)層級效力沖突等問題。

（二）提升黨內法規(guī)之間的系統(tǒng)性和協(xié)調性

黨內法規(guī)體系化不是各項法規(guī)、條文之間簡單疊加，而是按照特定的順序和邏輯，通過有機排列組合建構起來的規(guī)則體系，其本質在于不同領域、不同層級、不同效力的黨內法規(guī)相互銜接，從整體上形成內容科學、程序嚴密、配套完備的結構化制度安排。各項具有差異性的黨內法規(guī)結成體系化的結構，既要分工協(xié)作，又要上下聯(lián)動，呈現(xiàn)出協(xié)調配合的內在關聯(lián)性，從而形成“1+1﹥2”的制度合力。構建黨內法規(guī)體系，就是要保證各項黨內法規(guī)之間形成相互協(xié)調、有機統(tǒng)一的邏輯關系，發(fā)揮黨內法規(guī)的整體效應，為規(guī)范黨內各種關系和行為、解決黨內存在的各種矛盾和問題編制一張嚴密的“規(guī)則之網(wǎng)”。

一方面，要補齊基礎性黨內法規(guī)的缺位。基礎性黨內法規(guī)是指在黨內起基礎規(guī)范作用、不可或缺、具有“四梁八柱”作用的法規(guī)，多表現(xiàn)為準則或條例的形式，是構建完善的黨內法規(guī)體系的基本要求和前提所在。黨的十八大以來，我們黨集中制定修訂了一大批黨內法規(guī)，大大彌補了許多重要基礎性黨內法規(guī)的缺失，特別是主干法規(guī)已經(jīng)相對比較完善。但是，在可預計、可規(guī)劃的范圍內，仍然存在不少尚未納入黨內法規(guī)調整范圍的黨內空間，部分關鍵的基礎性黨內法規(guī)急需補充或完善。這就要求必須準確研判黨的領導和黨的建設過程中哪些方面、哪些領域的重要關系或重要工作，需要制定或修訂哪些黨內法規(guī)，明確時間、計劃和任務，抓緊制定實踐亟需、條件成熟、務實管用的基礎性法規(guī)，堵塞法規(guī)制度漏洞。同時，要注意根據(jù)事業(yè)發(fā)展和現(xiàn)實需要，及時修訂各項已有黨內法規(guī)。[6]

另一方面，要注重完善配套性黨內法規(guī)。配套性黨內法規(guī)是指與基礎性黨內法規(guī)相配合的具體黨內法規(guī)，通常表現(xiàn)為對黨章、準則、條例等上位法規(guī)的具體化規(guī)則。在黨內法規(guī)體系中，配套性法規(guī)雖然層級和效力相對不高，但作用卻十分重要，是不可或缺的重要部分。但是，由于過去對配套性黨內法規(guī)的重視程度不夠，導致許多必備的配套性法規(guī)缺失，制約了黨內法規(guī)的體系化和實效性。因此，在完善基礎性黨內法規(guī)的同時，必須同步推進制定和修訂配套性黨內法規(guī)。要加強調查研究，對配套性黨內法規(guī)進行摸底，準確把握當前法規(guī)的缺失情況和現(xiàn)實需求，作出整體部署和安排。依據(jù)基礎性法規(guī)的制定情況，及時制定具體的、具有可操作性的實施細則，同步計劃、同步起草、同步出臺和實施配套性法規(guī)。在制定實施配套性法規(guī)時，應注意防止兩個錯誤極端：一個是標準和要求逐級降低，層層衰減，程序“走了樣”、規(guī)矩“變了形”，喪失了應有的輔助和配套作用；另一個是脫離實際，層層加碼、層層拔高、層層施壓、層層加責，扭曲了執(zhí)行效果。

二、進一步規(guī)范黨內法規(guī)制定主體及其權限

規(guī)范黨內法規(guī)的制定主體及其權限，也就是明確由誰來制定何種黨內法規(guī)，是制定黨內法規(guī)的首要環(huán)節(jié)，直接關系到黨內法規(guī)質量的高低?！饵h內法規(guī)制定條例》明確規(guī)定：“黨內法規(guī)的制定主體是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委?！盵7]2017年，中共中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》指出：“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規(guī)制定權?！盵8]但由于相關規(guī)定不夠明確和具體，加之黨內法規(guī)建設的經(jīng)驗也不足，導致理論和實踐中對于黨內法規(guī)的制定主體和權限存在不少模糊認識和執(zhí)行誤區(qū)。只有科學界定制定主體，合理劃分制定權限，才能夠明確制定主體和權責關系，實現(xiàn)黨內法規(guī)體系的協(xié)調統(tǒng)一。

（一）規(guī)范黨的中央組織制定主體及其權限

黨章第三章“黨的中央組織”專章對黨的中央組織進行了規(guī)定，包括黨的全國代表大會、全國代表會議、中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會、中央書記處、中央軍事委員會?！饵h內法規(guī)制定條例》雖然規(guī)定了黨的中央組織是中央黨內法規(guī)的制定主體，但是并沒有明確黨的中央組織的具體范圍，這就導致許多學者對作為黨內法規(guī)制定主體的中央組織的范圍產(chǎn)生了分歧，主要分歧在于中央書記處。許多學者認為，中央書記處不屬于《黨內法規(guī)制定條例》所規(guī)定的黨的中央組織：有的認為中央書記處僅是中央政治局和中央政治局常委會的辦事機構，沒有獨立的制定權；有的認為黨內法規(guī)制定主體特指法規(guī)的審議批準機關，雖然中央書記處在中央統(tǒng)一領導下負責制定黨內法規(guī)的日常工作，但不具有最終審批權，所以不是制定主體。[9]

本文認為，《黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定的作為黨內法規(guī)制定主體的中央組織，與黨章規(guī)定的中央組織是同一個范疇、同一個概念，也就是說，中央書記處屬于黨內法規(guī)的制定主體。主要基于以下幾方面的考慮：一是黨章的根本地位。黨章作為黨的根本大法，明確將中央書記處作為黨的中央組織。《黨內法規(guī)制定條例》使用的也是“黨的中央組織”的表述，顯然不應該也不可能與黨章在基本概念上發(fā)生沖突。二是關于制定主體的界定?！饵h內法規(guī)制定條例》明確規(guī)定了黨內法規(guī)的制定程序，包括規(guī)劃與計劃、起草、審批、發(fā)布。顯然，整個過程都是制定環(huán)節(jié)，而不是只有審批才算制定。三是中央書記處在黨內法規(guī)制定中的實際作用。在職權方面，《黨內法規(guī)制定條例》明確規(guī)定“黨內法規(guī)制定工作由黨中央集中統(tǒng)一領導，日常工作由中央書記處負責”；在實踐中，中央書記處在黨內法規(guī)制定工作中發(fā)揮著重要的統(tǒng)籌、協(xié)調、把關等作用，比如中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，部分中央黨內法規(guī)的組織起草、審核把關，等等?；诖?，應當明確中央黨內法規(guī)制定主體與黨章所規(guī)定中央組織是完全一致的，進一步細化中央書記處在黨內法規(guī)制定方面的職責和權限。

（二）規(guī)范中央紀律檢查委員會和黨中央工作機關制定主體及其權限

中央紀委作為黨內法規(guī)制定主體的地位，無論在理論上還是實踐中都是明確的、毋庸置疑的。學術研究中存在的分歧主要集中在中央紀委的層級及其制定黨內法規(guī)的效力問題。部分學者認為中央紀委應該屬于中央組織范疇，原因是黨章第二十條規(guī)定中央委員會和中央紀委都由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生。還有部分學者認為中央紀委應該等同于黨中央工作機關，原因是黨章第十八條規(guī)定“黨的中央、地方和基層組織，都必須重視黨的建設，經(jīng)常討論和檢查黨的宣傳工作、教育工作、組織工作、紀律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等”，故中央紀委應當和中央宣傳部、中央組織部等屬于同一層級[10]，層級不同必然影響到所制定黨內法規(guī)的位階和效力。本文認為，中央紀委既不屬于黨的中央組織，也不屬于黨中央工作機關，而是單獨一類黨內法規(guī)制定主體。從機構定位來看，黨章第八章專設“黨的紀律檢查機關”一章，表明了其獨立性。從職責任務來看，中央紀委并不是綜合性機構，而是黨內監(jiān)督專責機關，職責是監(jiān)督、執(zhí)紀、問責。所以在制定黨內法規(guī)的權限方面，中央紀委與黨中央工作機關是并列關系，都是就其職權范圍內有關事項制定相關黨內法規(guī)，位階只能是規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則。此外，還需要明確黨內法規(guī)制定主體必須是中央紀律檢查委員會，其任何內設機構都無權行使黨內法規(guī)制定權，僅可以承辦具體工作，參與制定而不是制定主體。

黨中央工作機關是《黨內法規(guī)制定條例》明確規(guī)定的制定主體之一，但由于未對具體范圍作出界定和解釋，造成學術界對這一問題存在不少爭議。主要觀點可以分為兩類：一類是形式標準，即所有黨中央的工作機關，都有權制定相關黨內法規(guī)；另一類是職能標準，即按照職能來劃分哪些中央機關擁有黨內法規(guī)制定權，主要包括中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等黨中央職能部門。[11]之所以存在這樣的分歧，關鍵在于“黨中央工作機關”這個概念。2012年制定的《黨內法規(guī)制定條例》，使用的是“中央各部門”的表述，所以學者們普遍將黨內法規(guī)的制定主體界定為中央各職能部門。然而，2019年修訂的《黨內法規(guī)制定條例》，則用“黨中央工作機關”替代了“中央各部門”的表述。這是因為2017年中央制定印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨工作機關條例（試行）》，明確提出了“黨的工作機關”的概念，并將其范圍界定為辦公廳（室）、職能部門、辦事機構和派出機關。顯然，《黨內法規(guī)制定條例》將制定主體修改為“黨中央工作機關”，就是為了與《工作機關條例》相吻合。此外，認為只有黨中央職能部門才擁有黨內法規(guī)制定權的觀點，在實踐中也是立不住的。比如，《工作機關條例》第十一條規(guī)定了黨的工作機關的五項職責，其中就包括“按照規(guī)定制發(fā)黨內法規(guī)和規(guī)范性文件”。再比如，中央辦公廳不屬于職能部門，但《黨內法規(guī)制定條例》第八條規(guī)定“中央辦公廳承擔黨內法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調和督促指導工作”，且中央辦公廳還承擔督查、保密、安全等相關管理職能，多項現(xiàn)行黨內法規(guī)都是由中央辦公廳制定的。同樣，黨中央的辦事機構也可履行特定管理職責，黨中央派出機關則享有對特定領域、行業(yè)、系統(tǒng)的領導職能，都有權制定相關黨內法規(guī)。因此，黨內法規(guī)制定主體應包括所有黨中央工作機關，而不只是黨中央職能部門。

（三）規(guī)范地方黨委制定主體及其權限

按照《黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市黨委是黨內法規(guī)的制定主體之一，有權就其職權范圍內的有關事項制定地方性黨內法規(guī)。從省級黨委實踐來看，在制定主體的范圍和權限方面，有兩方面問題需要作出進一步規(guī)范和明確：一是“黨委”的范圍不夠明確。對省黨代會、省委會和省委常委會在制定黨內法規(guī)方面的職權缺少明確規(guī)定。二是制定權限的再授權問題。有些地方省委存在自主授權省紀委或省委有關部門制定、解釋黨內法規(guī)的現(xiàn)象。應當對省級黨委制定主體的范圍和權限予以進一步細化和明確。一是明確省級黨委制定主體的范圍為省、自治區(qū)、直轄市黨委會及其常委會。之所以不包括黨代會，是因為黨章對地方黨代會的職權規(guī)定中并未賦予其制定黨內法規(guī)的權力，不能因為黨代會地位更高，就想當然地認為黨代會享有黨委會的全部職權；之所以包括黨委常委會，主要依據(jù)是《地方黨委工作條例》規(guī)定條例適用于地方黨委會及其常委會，規(guī)定“常委會在全會閉會期間行使黨的地方委員會職權，主持經(jīng)常工作”，即全會閉會期間黨委會制定黨內法規(guī)的職權由常委會行使。當然，黨委全會和常委會在制定黨內法規(guī)方面的權限不應該完全等同，應當明確全會和常委會分別制定什么層級和效力的黨內法規(guī)。二是要對省委自主授權有關部門制定、解釋黨內法規(guī)的現(xiàn)象作出明令禁止，省級黨委制定的黨內法規(guī)只能由制定機關解釋，不能隨意授權。[12]

按照《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規(guī)制定權”的要求，中央已經(jīng)在沈陽、福州、青島等七座城市開展了黨內法規(guī)制定試點。賦予副省級城市、省會城市黨委黨內法規(guī)制定權，有利于豐富完善黨內法規(guī)體系，使黨內法規(guī)更加符合地方實際，能夠及時總結實踐經(jīng)驗、更好服務黨的建設和黨的工作。應當在總結試點經(jīng)驗的基礎上，繼續(xù)增加試點城市數(shù)量，待試點完善成熟后修訂《黨內法規(guī)制定條例》予以確認。當然，在確定副省級城市和省會城市黨委制定主體地位時，應注意規(guī)范以下幾方面內容：一是明確制定主體的范圍，只能是副省級城市和省會城市黨委會、常委會才有制定權；二是明確黨內法規(guī)的效力，應當?shù)陀谑?、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)，不得與上位法規(guī)相抵觸；三是明確制定法規(guī)的事項范圍，主要是圍繞基層黨建、作風建設等具有一定地方靈活性和自主性的工作領域，開展制度探索和先行先試，為在全國范圍內黨內法規(guī)的制定提供經(jīng)驗和樣本。

三、提高黨內法規(guī)制定的科學化制度化水平

黨內法規(guī)制定上沒有一套制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的體制機制，會很大程度上制約了黨內法規(guī)制定的質量和水平。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進黨內法規(guī)制定，特別是針對制度不合理、不完善和機制運作不規(guī)范、不嚴格等問題，進行了一系列改革創(chuàng)新，取得了很多“第一次”性質的突破。但是，我們也應該認識到，目前黨內法規(guī)制定的制度機制還可以更加科學完備，黨內法規(guī)體系的質量和水平還可進一步提高。因此，黨內法規(guī)制定必須吸收借鑒國家立法工作的有益經(jīng)驗，遵循黨的建設規(guī)律和要求，有效克服多方面的結構性矛盾和深層次問題，不斷推進黨內法規(guī)制定的科學化、制度化、規(guī)范化。

（一）增強黨內法規(guī)制定程序的民主性

《黨內法規(guī)制定條例》明確規(guī)定了黨內法規(guī)制定的基本原則，其中一條就是“堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內民主，維護黨的集中統(tǒng)一”。增強黨內法規(guī)制定的民主性，不僅是維護和保障黨員基本權利的體現(xiàn)，也有利于激發(fā)廣大黨員參與黨內事務的積極性、創(chuàng)造性，使黨內法規(guī)真正體現(xiàn)全黨意志、更加科學合理，從而提高全黨貫徹執(zhí)行黨內法規(guī)的積極性、主動性。事實上，我們黨在制定黨內法規(guī)過程中，也一直比較重視民主征求意見。但從黨內法規(guī)的規(guī)劃、起草、審批、發(fā)布等全流程各個環(huán)節(jié)來看，有些程序和環(huán)節(jié)中的民主性、開放性還不夠，范圍和方式也有待進一步規(guī)范和擴大。

首先，增強黨內法規(guī)制定規(guī)劃和計劃的民主性。為了最大限度保障黨內法規(guī)制定程序的民主性，有必要在規(guī)劃和計劃環(huán)節(jié)就賦予黨員和基層黨組織民主參與權。比如，基層黨組織或一定數(shù)量黨員聯(lián)名，可以以書面形式提出黨內法規(guī)制定建議。當然，還必須明確制定建議應當向哪些部門提出，采取什么方式，履行什么程序，以及建議采納情況的反饋機制等。規(guī)劃和計劃作出后，還必須在較大范圍內廣泛征求意見。其次，增強黨內法規(guī)起草過程的民主性。法規(guī)起草是法規(guī)制定的核心環(huán)節(jié)，也是檢驗其民主程度的關鍵所在。一是要加大調查研究和地方參與力度，法規(guī)起草的前、中、后各時間段都要開展深入調研，起草時應吸收一定數(shù)量的地方或下級黨委和部門人員參與。二是明確征求意見的范圍，“必要時在全黨范圍內征求意見”的應該包括修改黨章、制定準則和涉及黨員權利保障、黨風廉政建設方面的法規(guī)草案；“應當充分聽取群眾意見”的應包括黨組織議事決策、群眾工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、黨內監(jiān)督等與群眾切身利益密切相關的法規(guī)草案。三是完善意見反饋機制。對于征求的意見，無論是否被采納，都應當以適當形式進行反饋和回應，形成“征求意見——提出意見——反饋意見”的循環(huán)互動機制。最后，增強黨內法規(guī)發(fā)布的公開性。黨內法規(guī)審批完成后，應當最大限度對外公開發(fā)布，保障黨員的知情權、參與權和監(jiān)督權。一方面要明確不宜公開發(fā)布的黨內法規(guī)類型，形成兜底性要求，除此之外的應做到“應公開盡公開”。對于加密的黨內法規(guī)，在適當時機和條件下按規(guī)定進行降秘、解秘后也應當進行公開。另一方面，要拓寬黨內法規(guī)公開途徑，借助網(wǎng)絡新媒體平臺，建立權威的黨內法規(guī)資料庫。

（二）加大黨內法規(guī)解釋力度

黨內法規(guī)解釋，是指黨內法規(guī)解釋機關根據(jù)黨內法規(guī)賦予的職權，在黨內法規(guī)實施過程中，對法規(guī)內容相關問題作出的具有普遍適用效力的說明。[13]由于黨內法規(guī)內容具有一定的原則性、抽象性，不可能具體詳盡所有細節(jié)問題，而黨內法規(guī)所調整的黨內關系往往較為復雜，所以只有在黨內法規(guī)基礎上作出更具體、更詳細的解釋，才能保證法規(guī)的準確表達和實施，增強黨內法規(guī)的適用性和可操作性。雖然我們黨一直在推進黨內法規(guī)的解釋工作，但是與國家法律解釋相比，與黨的建設實踐的迫切需求相比，目前黨內法規(guī)解釋工作仍然相對滯后。

應當科學借鑒法律解釋的相關做法和經(jīng)驗，構建包含解釋主體、解釋對象、解釋目標、解釋原則、解釋形式、解釋程序、解釋時效等于一體的黨內法規(guī)解釋機制。一方面，要從“量”上開展系統(tǒng)的黨內法規(guī)解釋。根據(jù)黨內法規(guī)制定和實施的現(xiàn)狀，從現(xiàn)實中最迫切需要的入手，及時發(fā)現(xiàn)、補充黨內法規(guī)制定中的“盲點”，疏通黨內法規(guī)實施過程中的“堵點”，以“釋”促“立”、以“釋”推“改”，有效彌補現(xiàn)有黨內法規(guī)適用中的不足和空白。黨內法規(guī)解釋主要包括以下五類：一是對適用新制定的黨內黨規(guī)的系統(tǒng)解釋；二是為防止不同黨內法規(guī)之間可能存在的沖突，使彼此更好協(xié)調和銜接而作出的解釋；三是中央新提出的重要精神在當前黨內法規(guī)中尚未有直接規(guī)定，需要及時作出相關解釋；四是針對黨內法規(guī)執(zhí)行中存在的理解和適用疑問，特別是規(guī)定不具體、界限不明確等問題的解釋；五是對當前一些典型性案例如何具體應用現(xiàn)行黨內法規(guī)的解釋。另一方面，要注重從“質”上提高黨內法規(guī)解釋的制度化、規(guī)范化水平。完善履行解釋職責的常態(tài)化工作機制，將解釋主體對黨內法規(guī)的解釋情況納入工作考核指標體系，有效解決和預防“重制定、輕解釋”現(xiàn)象。吸收借鑒法律解釋的一般方法，綜合運用文義解釋、體系解釋、當然解釋、反面解釋、目的解釋、限縮解釋、擴張解釋、歷史解釋等方法，創(chuàng)新黨內法規(guī)合黨章解釋、案例指導解釋等方法，使用“解釋”“答復”“答復意見”“說明”等不同形式，構建完備的黨內法規(guī)解釋體系。[14]

（三）完善黨內法規(guī)清理機制

黨內法規(guī)清理作為黨內法規(guī)體系建設的重要一環(huán)，是與黨內法規(guī)評估和備案審查工作緊密相連的，主要指相關責任主體按照特定程序和方法，確定現(xiàn)行黨內法規(guī)是否繼續(xù)運行或修改、廢止、解釋，是對黨內法規(guī)體系的“體檢”和“健身”。2012年6月，中共中央印發(fā)《中共中央辦公廳關于開展黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，部署開展了黨的歷史上第一次黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。這次集中清理，摸清了黨內法規(guī)的“家底”，為構建完善的黨內法規(guī)體系奠定了良好基礎。但是，也反映出黨內法規(guī)中存在的不適應、不協(xié)調、不銜接、不一致等問題，暴露了黨內法規(guī)清理機制的滯后和不足。

一是要科學設置黨內法規(guī)清理機構。目前，黨內法規(guī)清理主體是按照“誰制定、誰清理”的原則設置的。雖然制定主體對黨內法規(guī)最為熟悉，但容易忽視不同黨內法規(guī)之間的協(xié)調性和關聯(lián)性，且制定主體“自我評判，自我清理”也會影響清理工作的執(zhí)行力和公信力。因此，黨內法規(guī)清理工作應保證多方參與，由制定機關協(xié)同相關審查、評估機關合作進行。建議中央層面成立專門的黨內法規(guī)清理機構統(tǒng)籌負責黨內法規(guī)清理的研究、實施、監(jiān)督等工作。二是要完善黨內法規(guī)清理制度機制。目前黨內法規(guī)中，關于黨內法規(guī)清理工作主要是簡單的原則性規(guī)定，缺乏程序性、可操作性的制度規(guī)定。應盡快制定出臺專門的黨內法規(guī)清理工作文件，明確清理工作的責任主體、制度流程、方式方法和清理期限等。特別要注重完善程序性制度規(guī)定，明確和細化運行流程，構建黨內法規(guī)清理工作與備案審查工作、評估工作密切配合、無縫銜接的溝通協(xié)作機制，形成工作合力。三是要綜合運用多種清理方法。當前黨內法規(guī)清理工作主要是集中清理，存在費時費力和滯后性的缺點。應當根據(jù)實際需求和黨內法規(guī)的特點，科學規(guī)劃清理工作，綜合開展集中清理、定期清理和專項清理，增強黨內法規(guī)清理的靈活性、時效性和實效性。

注釋

[1]《中共中央印發(fā)〈中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃綱要（2018—2022年）〉》，《人民日報》2018年2月24日。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。

[3]宋功德：《全方位推進黨內法規(guī)制度體系建設》，《人民日報》2018年09月27日。

[4]《加強反腐倡廉法規(guī)制度建設 讓法規(guī)制度的力量充分釋放》，《人民日報》2015年6月28日。

[5]周悅麗：《構建完善的黨內法規(guī)體系的六點思考》，《前線》2016年第11期。

[6]《中共中央印發(fā)〈中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）〉》，《人民日報》2018年02月24日。

[7]《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》，《人民日報》2019年9月16日。

[8]《中共中央印發(fā)〈關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見〉》，《人民日報》2017年06月26日。

[9]張小帥：《黨內法規(guī)制定主體的范圍及其規(guī)范依據(jù)》，《中國浦東干部學院學報》2018年第5期。

[10]張曉燕：《論黨內法規(guī)制定主體制度的規(guī)范化》，《湖湘論壇》2018年第3期。

[11]張小帥：《黨內法規(guī)制定主體的范圍及其規(guī)范依據(jù)》，《中國浦東干部學院學報》2018年第5期。

[12]周悅麗：《以地方為視角的黨內法規(guī)體系建設研究》，《北京行政學院學報》2018年第3期。

[13]孫才華：《論黨內法規(guī)解釋的規(guī)范化》，《湖湘論壇》2017年第1期。

[14]廖秀健、雷浩偉：《完善中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)解釋體系》，《長白學刊》2019年第4期