我國(guó)農(nóng)村土地制度的百年變遷及其未來(lái)改革趨勢(shì)

楊秀琴

（廣東省社會(huì)科學(xué)院，廣東廣州 510610）

在封建半封建的社會(huì)，我國(guó)農(nóng)村土地所有制是封建半封建的土地所有制。在這種土地所有制下，農(nóng)民沒(méi)有土地，只能靠當(dāng)?shù)刂鞯牡柁r(nóng)、雇農(nóng)來(lái)維持生存，生產(chǎn)生活條件極其惡劣。我國(guó)農(nóng)業(yè)總體生產(chǎn)力也非常低，荒地面積不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1914～1918年5年間，我國(guó)荒地面積增加了3 266.67萬(wàn)hm2，農(nóng)田單位面積產(chǎn)量陷于停滯、萎縮；廣大農(nóng)民不僅不能進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)，甚至連簡(jiǎn)單再生產(chǎn)也難以維持[1]。基于這一國(guó)情，20世紀(jì)20年代，我國(guó)開(kāi)啟了消滅封建和半封建土地所有制的土地革命，農(nóng)村土地制度開(kāi)始走上制度內(nèi)容大變遷的歷程。

1 我國(guó)農(nóng)村土地制度的百年變遷歷程

在新中國(guó)建立征程中，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持根據(jù)廣大農(nóng)民的需求、革命的需要及國(guó)內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)的形勢(shì)，通過(guò)努力探索和認(rèn)真實(shí)踐逐步推進(jìn)了土地制度改革，在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和積極的動(dòng)態(tài)調(diào)整中制訂和完善了各個(gè)時(shí)期的農(nóng)村土地制度。

1.1 土地革命時(shí)期

中共圍繞沒(méi)收地主土地分配給農(nóng)民的目標(biāo)制訂了《土地問(wèn)題議決案》、《井岡山土地法》、《興國(guó)縣土地法》、《土地問(wèn)題決議案》等制度文件，形成了三項(xiàng)指導(dǎo)意義非常強(qiáng)的核心內(nèi)容。第一，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上正確地規(guī)定地主的土地是沒(méi)收的對(duì)象，并針對(duì)自耕農(nóng)、富農(nóng)、農(nóng)村小地主等不同群體制訂和實(shí)施了不同的土地政策。第二，在充分開(kāi)展調(diào)查的前提下制定了土地的分配標(biāo)準(zhǔn)、分配單位、區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)、土地稅收等政策。第三，從制度上明確了土地的歸屬問(wèn)題，規(guī)定分配給農(nóng)民的土地歸農(nóng)民所有，農(nóng)民對(duì)土地具有出租、買賣、利用和收益等權(quán)利。

1.2 抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期

中共基于抗戰(zhàn)需要，兼顧農(nóng)民擁有土地的愿望，主要制訂和實(shí)施了三個(gè)方面的土地制度。第一，繼續(xù)實(shí)施土地革命時(shí)期形成的沒(méi)收地主土地分給農(nóng)民的政策，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。第二，實(shí)施積極的土地利用政策，大力開(kāi)展軍民聯(lián)合生產(chǎn)，解決抗戰(zhàn)時(shí)期根據(jù)地的基本生活物資供應(yīng)難題。第三，對(duì)中小地主實(shí)施減租減息的政策，激勵(lì)這些中間階層參與抗日，壯大抗日力量。

1.3 解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期

中共圍繞推進(jìn)全國(guó)和平民主進(jìn)程和實(shí)現(xiàn)耕者有其田的目標(biāo)制訂了《中國(guó)土地法大綱》、《老區(qū)半老區(qū)的土地改革與整黨工作》、《新解放區(qū)土地改革要點(diǎn)》等制度文件，實(shí)施了三項(xiàng)主要土地政策。第一，制訂和實(shí)施向地主收購(gòu)?fù)恋?、向富農(nóng)征收多余的土地和財(cái)產(chǎn)的政策。第二，有步驟、有分別地消滅封建半封建的土地制度，實(shí)行耕者有其田的制度。第三，在保護(hù)生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上，圍繞生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，有條件、有選擇性地開(kāi)展土地制度改革，分不同解放區(qū)有序?qū)嵤┩恋胤峙渲贫龋龑?dǎo)農(nóng)民積極利用土地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

1.4 新中國(guó)建立初期

中共以全面推進(jìn)土地制度改革為目標(biāo)，制訂了《中華人民共和國(guó)土地改革法》、《憲法》等相關(guān)制度，形成了五項(xiàng)核心制度。第一，繼續(xù)沒(méi)收地主土地，并征收富農(nóng)出租的土地及房屋，分配給無(wú)地、少地、無(wú)房的農(nóng)民使用。第二，明晰土地產(chǎn)權(quán)，發(fā)土地所有權(quán)證到戶，農(nóng)民是土地產(chǎn)權(quán)主體，擁有土地所有權(quán)，具有自由經(jīng)營(yíng)、買賣、出租土地等權(quán)利。第三，徹底廢除封建半封建土地所有制，建立土地農(nóng)民所有制。第四，以立憲的方式來(lái)保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利不受侵犯。第五，國(guó)家因公共利益需要可征農(nóng)民的土地歸國(guó)有。

1.5 推進(jìn)社會(huì)主義改造和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期

我國(guó)圍繞組織大生產(chǎn)、提高土地集中利用水平、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、防止貧富差距等目標(biāo)制訂和實(shí)施了以下三項(xiàng)土地制度。第一，規(guī)定土地歸“人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)”三級(jí)所有，將土地農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋丶w三級(jí)所有制。第二，明確規(guī)定三級(jí)所有土地一律不準(zhǔn)出租和買賣。第三，通過(guò)讓農(nóng)民參加集體生產(chǎn)的方式在操作層面上實(shí)現(xiàn)了土地集體三級(jí)所有、集體統(tǒng)一使用的農(nóng)村土地制度。

1.6 改革開(kāi)放以來(lái)

我國(guó)圍繞提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力、規(guī)范土地利用管理、提高農(nóng)村土地利用率、建設(shè)土地市場(chǎng)、優(yōu)化土地資源配置等目標(biāo)開(kāi)展了六個(gè)方面的改革。

第一，實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革。改變農(nóng)村土地集體三級(jí)所有制，通過(guò)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將我國(guó)農(nóng)村土地集體三級(jí)所有、集體統(tǒng)一使用的制度轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厮袡?quán)歸集體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶兩權(quán)分離的制度，并將其作為農(nóng)地的一項(xiàng)基本土地制度長(zhǎng)期固定下來(lái)。

第二，開(kāi)展農(nóng)用地流轉(zhuǎn)改革。著重在農(nóng)用地利用管理環(huán)節(jié)上進(jìn)行了制度改革，實(shí)行了允許農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的制度，從制度上明確農(nóng)戶可以出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)承包地，農(nóng)戶也可將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押貸款，甚至建設(shè)土地銀行，實(shí)現(xiàn)土地資本化。同時(shí)，我國(guó)制訂了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范管理。

第三，推動(dòng)農(nóng)地和宅基地“三權(quán)”分置改革。2008年、2010年我國(guó)分別開(kāi)始開(kāi)展了農(nóng)地和宅基地三權(quán)分置改革，對(duì)這兩類土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重構(gòu)。它是活躍農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)主體、增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)村土地資源利用率的重大制度創(chuàng)新，是有利于盤(pán)活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的重要制度安排。

第四，推進(jìn)了農(nóng)村土地征收制度改革。我國(guó)2020年開(kāi)始實(shí)行的新的《土地管理法》明確界定了征地的公共利益范圍，規(guī)定以區(qū)片綜合地價(jià)替代產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)，增加了被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，將征地程序增加為“六個(gè)環(huán)節(jié)”，并前置了征地批后協(xié)議。

第五，推進(jìn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革。中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，并要求努力加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。2020年1月1日新的《土地管理法》開(kāi)始正式規(guī)定全國(guó)范圍內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以出讓、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)，并規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)、同價(jià)。2021年7月2日國(guó)務(wù)院公布的《土地管理法實(shí)施條例》則進(jìn)一步明確規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易細(xì)則，規(guī)范了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)，推進(jìn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)制度的建設(shè)。

第六，推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。基于“三權(quán)”分置，以試點(diǎn)的形式在宅基地的盤(pán)活利用模式、宅基地的分配和取得方式、宅基地的退出機(jī)制等方面展開(kāi)了制度改革與創(chuàng)新，允許縣級(jí)人民政府按標(biāo)準(zhǔn)靈活采取措施落實(shí)村民的居住權(quán)，允許村民自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員盤(pán)活宅基地特別是閑置宅基地，并以工作通知的文件形式對(duì)宅基地的盤(pán)活利用作了相關(guān)規(guī)定。

2 我國(guó)未來(lái)農(nóng)村土地制度改革的動(dòng)力分析

2021年我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入了新發(fā)展階段，這是我國(guó)全面建成小康社會(huì)，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的階段。對(duì)于農(nóng)村發(fā)展而言，這個(gè)新發(fā)展階段是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的階段，是農(nóng)村新的全面加快發(fā)展的階段。在這個(gè)新起點(diǎn)和新發(fā)展階段，深化農(nóng)村未來(lái)土地制度改革有六個(gè)主要?jiǎng)恿Α?/p>

第一，相關(guān)主體對(duì)更大份額的農(nóng)村土地增值利潤(rùn)和利用收益的追逐是未來(lái)農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)生動(dòng)力。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平提高，城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展水平也不斷提高，農(nóng)村地區(qū)的交通、醫(yī)療、金融、互聯(lián)網(wǎng)、電信等基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，農(nóng)村總體發(fā)展水平和速度也得到了提高，許多農(nóng)村土地的價(jià)值因此得到了提升，出現(xiàn)了增值利潤(rùn)。在現(xiàn)行的農(nóng)村土制度框架下，這些利潤(rùn)的分配缺乏合理的規(guī)范，相關(guān)主體對(duì)更大份額的增值利潤(rùn)的追逐成為了未來(lái)農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期快速發(fā)展的條件下，農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件也得到了較大的改善，農(nóng)村土地利用的綜合效益也得到了提高，對(duì)更高的農(nóng)村土地利用收益的分配也需要相應(yīng)的分配制度來(lái)規(guī)范。土地收益分配制度的新需求就成為了未來(lái)農(nóng)村土地制度改革的另一個(gè)內(nèi)生動(dòng)力。

第二，鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略的實(shí)施創(chuàng)造了新的制度需求，是農(nóng)村土地制度改革的新內(nèi)生動(dòng)力。我國(guó)目前正在大力實(shí)施的一系列發(fā)展戰(zhàn)略必將引起農(nóng)村更多的用地需求，農(nóng)村的土地利用管理任務(wù)將更為繁重，這就要求加快推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，建設(shè)制度內(nèi)容和制度功能更全面的、更適合農(nóng)村新發(fā)展階段的農(nóng)村土地制度體系。新的制度建設(shè)為新發(fā)展階段深化農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)造了新的契機(jī)，是農(nóng)村土地制度改革新的內(nèi)生動(dòng)力。

第三，弱化我國(guó)社會(huì)主要矛盾的需要是農(nóng)村土地制度改革的新動(dòng)力。在新發(fā)展階段，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是其中最主要的不平衡，農(nóng)村發(fā)展不充分是其中最突出的不充分。2021年中央1號(hào)文件指出：“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村。解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，重點(diǎn)難點(diǎn)在‘三農(nóng)’，迫切需要補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板弱項(xiàng)”。鄉(xiāng)村振興、解決“三農(nóng)”問(wèn)題和補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板等都離不開(kāi)農(nóng)村土地的利用與管理。農(nóng)村土地是農(nóng)村發(fā)展的基本載體和不可替代的基本要素，是農(nóng)民生存、生產(chǎn)和生活的基本資料，更是新發(fā)展階段農(nóng)村加快發(fā)展的重要引擎。如何改革和完善農(nóng)村土地制度，讓農(nóng)村土地制度產(chǎn)生更好的作用，確保農(nóng)村土地在農(nóng)村新發(fā)展階段中能更有效、更綜合地發(fā)揮其所具有的載體、要素、資源、資產(chǎn)和引擎等功能，是新階段農(nóng)村土地制度改革的新動(dòng)力。

第四，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)和要求是農(nóng)村土地制度改革的又一動(dòng)力。我國(guó)城鄉(xiāng)差距仍較大，農(nóng)村發(fā)展仍落后，城鄉(xiāng)居民收入差距仍明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入分別為42 358.8元、16 020.7元[2]，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.64，2020年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入分別為43834元、17131元[3]，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入相對(duì)差距雖比2019年有所下降但仍達(dá)2.56，而且城鄉(xiāng)居民人均可支配收入絕對(duì)差距仍高達(dá)26 703元。城鄉(xiāng)高低收入家庭的收入水平更凸現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。2019年20%城鎮(zhèn)和農(nóng)村高收入組家庭人均可支配收入分別為91 682.6元、36 049.4元[2]，兩者的絕對(duì)差距達(dá)55 633.2元，前者是后者的2.54倍，20%城鎮(zhèn)和農(nóng)村低收入組家庭人均可支配收入分別為15 549.4元、4 262.6元[2]，兩者的絕對(duì)差距達(dá)55 633.2元，前者是后者的3.65倍。持續(xù)縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國(guó)當(dāng)前和未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)需要貫徹落實(shí)的發(fā)展要求和目標(biāo)。這一發(fā)展要求和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)合理的制度引導(dǎo)和規(guī)范，而且新的正確的制度改革會(huì)給縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)新的制度正效應(yīng)。農(nóng)村土地制度是一項(xiàng)社會(huì)基本制度，農(nóng)村土地制度合理與否以及制度效能的高低直接影響著農(nóng)村的發(fā)展速度，影響著城鄉(xiāng)資源配置的效率和要素流動(dòng)的方向，進(jìn)而影響著城鄉(xiāng)發(fā)展差距和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平。為了縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)需要構(gòu)建更合理、更完善的農(nóng)村土地制度?？s小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求和目標(biāo)因此成為了我國(guó)未來(lái)農(nóng)村土地制度改革的另一個(gè)動(dòng)力。

第五，土地要素市場(chǎng)建設(shè)的新要求是我國(guó)未來(lái)農(nóng)村土地制度改革的新動(dòng)力。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向高級(jí)化方向發(fā)展，要素市場(chǎng)建設(shè)的要求越來(lái)越高。土地是最重要的要素之一，也是我國(guó)市場(chǎng)建設(shè)較為緩慢的領(lǐng)域。從城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)來(lái)看，農(nóng)村土地市場(chǎng)的建設(shè)遠(yuǎn)落后于國(guó)有土地市場(chǎng)的建設(shè)，關(guān)于農(nóng)村土地市場(chǎng)的制度建設(shè)也嚴(yán)重滯后于實(shí)踐需要。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高級(jí)化發(fā)展階段，我國(guó)對(duì)要素市場(chǎng)建設(shè)特別是對(duì)土地要素市場(chǎng)建設(shè)提出的新要求，這將推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革。制度完善特別是農(nóng)村土地市場(chǎng)制度完善，是建設(shè)好農(nóng)村土地市場(chǎng)、規(guī)范農(nóng)村土地市場(chǎng)運(yùn)作、建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的基礎(chǔ)條件。因此，更發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和我國(guó)更高的土地要素市場(chǎng)建設(shè)要求是我國(guó)未來(lái)農(nóng)村土地制度改革的新動(dòng)力。

第六，鄉(xiāng)村治理有效的要求是農(nóng)村土地制度改革的動(dòng)力之一。我國(guó)近年來(lái)在社會(huì)治理方面反復(fù)強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治社會(huì)，對(duì)于鄉(xiāng)村治理則明確提出包括“法治”、“德治”和“自治”三個(gè)方面的鄉(xiāng)村治理思路，其中“法治”和“自治”都要求構(gòu)建健全的制度體系。在農(nóng)村的制度體系建設(shè)中，土地制度建設(shè)無(wú)疑是重中之重。農(nóng)村征地矛盾、土地權(quán)益糾紛、土地違法違規(guī)行為、土地收益分配矛盾等與土地相關(guān)的矛盾正是我國(guó)農(nóng)村頻發(fā)的矛盾。因此，解決好這些矛盾、建設(shè)好鄉(xiāng)村治理體系，落實(shí)鄉(xiāng)村治理有效的要求是我國(guó)未來(lái)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的動(dòng)力之一。

3 我國(guó)未來(lái)農(nóng)村土地制度改革的總體趨勢(shì)與主要內(nèi)容

未來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的總體趨勢(shì)是在土地集體所有制的框架下，繼續(xù)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，堅(jiān)持在“三權(quán)”分置改革的基礎(chǔ)上，以“補(bǔ)制度短板、強(qiáng)制度弱項(xiàng)”為總導(dǎo)向改革、創(chuàng)新、建設(shè)與完善農(nóng)村土地制度，形成具有農(nóng)村新發(fā)展階段特色的農(nóng)村土地制度。在宏觀層面上，具有新階段特色的農(nóng)村土地制度能更好地體現(xiàn)公平與效率，具有更好的制度功能和制度效應(yīng)，能從制度上保障土地可在農(nóng)村新發(fā)展階段中更好地發(fā)揮其基本載體、要素資源、重要引擎、核心資產(chǎn)等功能。在微觀層面上，具有新階段特色的農(nóng)村土地制度能對(duì)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)細(xì)則化、規(guī)范化和精準(zhǔn)化的管理，使農(nóng)村土地能在進(jìn)一步解放和提高農(nóng)村生產(chǎn)力、助推鄉(xiāng)村振興、維護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益、提高農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、增加農(nóng)民生產(chǎn)性與財(cái)產(chǎn)性收入、提高城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平、增強(qiáng)全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力等方面發(fā)揮更大的作用。從具體的改革內(nèi)容而言，在新發(fā)展階段，在各種改革動(dòng)力的推動(dòng)下，未來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革將主要圍繞以下六項(xiàng)內(nèi)容展開(kāi)。

第一，細(xì)則化、精準(zhǔn)化和專項(xiàng)化的農(nóng)村土地利用管理制度將是未來(lái)農(nóng)村土地制度改革建設(shè)的主要內(nèi)容。在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略的影響下，我國(guó)農(nóng)村土地的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度明顯加大，土地利用空間狀態(tài)呈多樣化，相關(guān)主體的利益分配格局也更復(fù)雜，因此，關(guān)于農(nóng)村土地利用管理細(xì)則化和精準(zhǔn)化的制度特別是關(guān)于農(nóng)村土地供給、土地指標(biāo)分配，用地審批、土地征轉(zhuǎn)及土地收益分配等方面的制度將是未來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革和建設(shè)的主要內(nèi)容。而且，在扶貧攻堅(jiān)后續(xù)工程和大量鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的拉動(dòng)下，鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)、交通、村莊建設(shè)、農(nóng)村基本公共服務(wù)等專項(xiàng)用地規(guī)劃明顯有所增加，專項(xiàng)規(guī)劃管理的制度需求將更大，故專項(xiàng)化的土地利用管理制度也是未來(lái)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新和建設(shè)的重點(diǎn)。

第二，促進(jìn)農(nóng)村土地高效利用和合法利用的土地制度改革建設(shè)將倍受重視。在新發(fā)展階段，農(nóng)村土地利用與保護(hù)的矛盾仍然存在，珍惜有限的土地資源仍然是農(nóng)村土地利用的基本要求。促進(jìn)農(nóng)村土地高效利用和合法利用的制度供需都會(huì)增加。一方面，關(guān)于有效盤(pán)活和利用宅基地、廢棄宅基地、舊村莊、舊廠房、空心村、擱荒耕地等低效用地和閑置土地的制度改革與創(chuàng)新步伐將會(huì)加快。另一方面，在鄉(xiāng)村治理有效的要求帶動(dòng)下，農(nóng)村對(duì)能減少土地矛盾、能妥善解決土地糾紛的土地制度需求會(huì)增加，關(guān)于增強(qiáng)農(nóng)村土地利用規(guī)范性與合法性的制度特別是涉及農(nóng)村土地違法征收、宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地違規(guī)違法流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地收益分配糾紛、農(nóng)地違法利用、宅基地違規(guī)違法建設(shè)、農(nóng)村土地污染等制度的改革與建設(shè)將更受重視。

第三，農(nóng)村宅基地改革步伐將加快。農(nóng)村宅基地制度是我國(guó)農(nóng)村土地制度建設(shè)較為薄弱、制度改革速度較慢的制度。但是在新發(fā)展階段，宅基地是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要引擎，是農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的主要資源、資產(chǎn)，而且隨著城市化水平提高和城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程加快，進(jìn)城定居的農(nóng)民會(huì)增加，退出或閑置的宅基地也會(huì)增加，因此，宅基地利用管理亟待更合時(shí)宜、更全面、更精準(zhǔn)的制度規(guī)范?；趯?shí)踐的制度需求，關(guān)于宅基地取得與分配、宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地市場(chǎng)建設(shè)與管理、宅基地退出、宅基地盤(pán)活利用及其收益分配等制度必將得到更快的創(chuàng)新與建設(shè)，相關(guān)的制度內(nèi)容也將更細(xì)則化、更精準(zhǔn)化和更具可操作性。

第四，未來(lái)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地制度會(huì)有較大的改革。從產(chǎn)業(yè)用地管理環(huán)節(jié)來(lái)看，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的目標(biāo)導(dǎo)向下，涉及鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃、供給、利用、管理、評(píng)估等環(huán)節(jié)的土地利用管理制度將得到較快的改革與完善。從產(chǎn)業(yè)用地模式來(lái)看，關(guān)于提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地利用綜合效益、防止農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地粗放利用、提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用水平的制度將是未來(lái)農(nóng)村土地制度改革的主要內(nèi)容。比如，農(nóng)村工業(yè)集中開(kāi)發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)園區(qū)、對(duì)口幫扶工業(yè)園區(qū)、綜合工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)的土地開(kāi)發(fā)利用模式將明顯增加，關(guān)于這些用地模式的農(nóng)村土地制度內(nèi)容將得到創(chuàng)新、建設(shè)與完善。從地類來(lái)看，具有土地利用高效益、能助推農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、能助增農(nóng)民就業(yè)和收入的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的用地制度將得到更快的建設(shè)與完善。

第五，未來(lái)涉及農(nóng)村土地市場(chǎng)的制度創(chuàng)新、建設(shè)與完善的速度將加快。2020年3月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》明確提出了“健全要素市場(chǎng)體系，推進(jìn)要素市場(chǎng)制度建設(shè)”的要求，農(nóng)村土地是農(nóng)村發(fā)展的基本要素，建設(shè)完善農(nóng)村土地市場(chǎng)制度是未來(lái)農(nóng)村土地制度改革與建設(shè)的重要內(nèi)容。而能暢通農(nóng)村土地要素流動(dòng)、保障不同市場(chǎng)主體能平等獲取土地要素、推動(dòng)土地資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化的農(nóng)村土地制度建設(shè)，是未來(lái)農(nóng)村土地制度改革建設(shè)的主要內(nèi)容與方向之一。

第六，未來(lái)農(nóng)村土地制度改革將引起相關(guān)配套制度的改革與創(chuàng)新。未來(lái)農(nóng)村土地制度改革是涉及各相關(guān)主體利益重構(gòu)的改革，為了讓改革兼顧公平和效率，不損害農(nóng)民的根本利益，保障和便利農(nóng)民生產(chǎn)生活、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、增加農(nóng)民收入的配套制度將得到改革與創(chuàng)新。其中確保農(nóng)民基本生存安全和生產(chǎn)生活的基本保障制度、增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)能力的新型職業(yè)培訓(xùn)和教育制度、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的制度、促進(jìn)小農(nóng)戶與大市場(chǎng)順利對(duì)接的制度等，是未來(lái)農(nóng)村進(jìn)一步改革與完善的主要配套制度。