淺談社區(qū)治理改革與創(chuàng)新
——以浙江省為例

姚漢鑫

（中共浙江省委黨校，浙江杭州 311121）

0 引言

城市在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中占據(jù)的重要地位，決定了城市治理已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家治理的重點(diǎn)所在，城市治理水平則成為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)治理水平的集中體現(xiàn)。浙江省作為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，近年來(lái)圍繞著四大都市區(qū)建設(shè)和國(guó)家戰(zhàn)略“長(zhǎng)三角一體化”的深入推進(jìn)，已經(jīng)進(jìn)入城市化的中后期。伴隨著浙江省城市化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，城市規(guī)模急劇膨脹，伴生的城市問(wèn)題與城市風(fēng)險(xiǎn)日益突出，昭示著城市化進(jìn)程迫切面臨著從量的擴(kuò)張向質(zhì)的提升的轉(zhuǎn)變，城市的有效治理已經(jīng)成為城市化進(jìn)程中的戰(zhàn)略定點(diǎn)。而城市基層社區(qū)，作為與家庭、單位等緊密鑲嵌，和人民生產(chǎn)、生活休戚相關(guān)的微型組織和行動(dòng)空間，承載著城市基層群眾對(duì)美好生活的追求與向往，亦是基層治理現(xiàn)代化的重要載體和重點(diǎn)領(lǐng)域。

1 浙江省城市社區(qū)發(fā)展概況

2018年，浙江省城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀闯擎?zhèn)化率）為68.9%，與2017年相比，上升0.9個(gè)百分點(diǎn)。其中，杭州、寧波、溫州城鎮(zhèn)化率越過(guò)70%，超全省平均水平（數(shù)據(jù)來(lái)源：2018年浙江省人口數(shù)據(jù)公報(bào)）。浙江全省的政府組織和相應(yīng)的行政資源，分布于11個(gè)地級(jí)市，89個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，1 378個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。而基層的27 458個(gè)村民委員會(huì)、3 581個(gè)社區(qū)居委會(huì)在黨委政府指導(dǎo)下依法自治（《透過(guò)浙江看中國(guó)的社會(huì)治理》，第7頁(yè)）。浙江的各個(gè)社區(qū)居委會(huì)將提升管理與優(yōu)化服務(wù)融為一體，始終圍繞民生的保障與改善，建立健全城市治理的民主參與、民主協(xié)商機(jī)制，堅(jiān)持以民主促民主，不斷完善開(kāi)放式?jīng)Q策體系，逐漸走出了一條以黨建為引領(lǐng)，數(shù)字技術(shù)為工具，廣泛的民主參與和有效的協(xié)同治理為手段，共同提高社區(qū)自治水平和提升社區(qū)人民生活水平的路徑。

2 浙江城市社區(qū)治理的主要做法

2.1 黨建引領(lǐng)的治理體系創(chuàng)新

一是“基層社區(qū)共治共享共同體建構(gòu)”實(shí)踐。寧波市鄞州區(qū)十分注重基層黨組織建設(shè)，近年來(lái)鄞州區(qū)主動(dòng)適應(yīng)“共同體”不斷形成的需要，以中心社區(qū)（村）為單位設(shè)立黨組織，不僅強(qiáng)調(diào)將區(qū)域內(nèi)不同類型、不同系統(tǒng)、不同屬性的組織和個(gè)人統(tǒng)一納入大黨建范疇，同時(shí)以中心社區(qū)（村）整體覆蓋的方式實(shí)現(xiàn)黨組織對(duì)基層群眾和各種利益、興趣、空間等“共同體”的有效覆蓋，實(shí)現(xiàn)黨組織對(duì)基層社會(huì)的無(wú)縫連接。臨海市鹿城社區(qū)從黨員管理入手，著力提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。從黨員出發(fā)，從強(qiáng)調(diào)服從的組織本位向回應(yīng)需求的黨員本位轉(zhuǎn)變，從自上而下的命令式、灌輸式向傾聽(tīng)、溝通的管理模式轉(zhuǎn)變，尊重黨員主體地位，繼而凝聚基層黨員群眾，改善社區(qū)服務(wù)。

二是“服務(wù)型黨組織整合基層社會(huì)治理服務(wù)資源”實(shí)踐。溫州的五馬街道聚力加強(qiáng)基層黨建和優(yōu)化社區(qū)服務(wù)，形成了一套獨(dú)具特色的黨建引領(lǐng)的治理體系。為使黨建資源配置最優(yōu)化、組織效能發(fā)揮最大化，街道打破傳統(tǒng)轄區(qū)歸屬，將區(qū)域相近的八仙樓、百里坊、城西街、朔門、墨池等5個(gè)社區(qū)各類資源進(jìn)行整合，打造一個(gè)集中宣傳古坊新顏、聯(lián)合開(kāi)展黨員教育、聯(lián)動(dòng)處置民生問(wèn)題的街坊黨建聯(lián)盟。

近年來(lái)，浙江省聚焦基層黨建突出問(wèn)題，大力推進(jìn)黨的基層組織建設(shè)，解決基層服務(wù)“最后一公里”問(wèn)題，切實(shí)增強(qiáng)群眾幸福感。

2.2 社會(huì)協(xié)同的社區(qū)治理體制

紹興市越城區(qū)以“互聯(lián)、互助、共建、共享”為宗旨，通過(guò)發(fā)展社區(qū)公益組織，發(fā)揮社會(huì)工作者專業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)多元主體參與社區(qū)治理與服務(wù)，破解鄰里關(guān)系日趨淡漠、社區(qū)負(fù)擔(dān)日趨沉重、自治功能日趨弱化等社區(qū)治理與服務(wù)難題，實(shí)現(xiàn)政府減負(fù)、社區(qū)增能、服務(wù)提效。

金華開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新社區(qū)管理模式，引進(jìn)第三方測(cè)評(píng)單位，對(duì)轄區(qū)小區(qū)物管公司物業(yè)服務(wù)情況進(jìn)行打分公示。金華開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)有小區(qū)（包括獨(dú)立的宿舍樓）四百余個(gè)，其中有物業(yè)公司提供物業(yè)服務(wù)的小區(qū)近百個(gè)。第三方單位每周隨機(jī)抽取一定數(shù)量的小區(qū)進(jìn)行測(cè)評(píng)，每?jī)芍芑靖采w所有小區(qū)一次。通過(guò)評(píng)分公示，促使民營(yíng)企業(yè)主動(dòng)作為，改變物業(yè)公司服務(wù)工作失管狀態(tài)。開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)一步將完善測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)體系，并推出“紅黑榜”，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)管理升級(jí)。

城市社區(qū)探索社會(huì)協(xié)同的治理體制不外乎兩個(gè)原因。一是城市社區(qū)傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式存在紕漏，或遭遇到了瓶頸，亟需營(yíng)造跨界合作的有效載體，從而增強(qiáng)多元治理主體間廣泛的面對(duì)面地溝通對(duì)話，進(jìn)而彌補(bǔ)城市治理單純政府主導(dǎo)的缺陷。二是人民群眾對(duì)美好生活的向往對(duì)于區(qū)域間、人群間的協(xié)調(diào)發(fā)展的提出了更高要求。當(dāng)今社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生深刻變化，基層社會(huì)的小矛盾和鄰里糾紛問(wèn)題已經(jīng)逐漸演變?yōu)橛绊懼伟埠椭C、環(huán)境衛(wèi)生的復(fù)雜問(wèn)題，需要發(fā)揮社會(huì)組織、第三方企業(yè)發(fā)揮民間性、自治性的特點(diǎn)，進(jìn)而彌補(bǔ)市場(chǎng)與政府在公共服務(wù)提供和公共事務(wù)處置中的不足。

2.3 居民參與的社區(qū)自治機(jī)制

社區(qū)自治最重要的主體就是居民，沒(méi)有居民參與就沒(méi)有社區(qū)自治。為進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)居民在社區(qū)公共事務(wù)中的主體作用，社區(qū)創(chuàng)建更加注重社區(qū)自治載體和公共空間的建設(shè)，引導(dǎo)社區(qū)居民自我管理與自我服務(wù)，構(gòu)建共建共治共享的社區(qū)治理格局。

杭州市江干區(qū)以社區(qū)公約為切入點(diǎn)，推進(jìn)協(xié)商民主。利用社區(qū)公約，發(fā)現(xiàn)并收集存在社區(qū)中的顯著問(wèn)題，及時(shí)地修訂、執(zhí)行、宣傳社區(qū)公約，發(fā)揮公約的監(jiān)督功能，使居民充分投入到社區(qū)事宜中，激發(fā)自治活力，推進(jìn)社區(qū)有序發(fā)展。

寧波寧?？h自2017年起，出臺(tái)社區(qū)“寧事您商”五步工作法試辦法，在躍龍街道、桃源街道24個(gè)城市社區(qū)中試點(diǎn)，在設(shè)立“社區(qū)議事廳”的基礎(chǔ)上，結(jié)合“老何說(shuō)和”、業(yè)委會(huì)之家等議事平臺(tái)，探索形成多元共商共治模式，建立收集協(xié)商議題、制定協(xié)商方案、開(kāi)展民主協(xié)商、確定協(xié)商成果、評(píng)價(jià)協(xié)商成果的“寧事您商”五步工作法，全力打造自治、法治、德治“三治”融合的寧海樣本（數(shù)據(jù)引自政府內(nèi)部材料）。

長(zhǎng)期以來(lái)，社區(qū)建設(shè)大量依靠外部資源的持續(xù)注入，卻沒(méi)有挖掘出社區(qū)內(nèi)部的資源，就導(dǎo)致了社區(qū)內(nèi)部發(fā)展并沒(méi)有長(zhǎng)效性機(jī)制[1]。在定位好資源問(wèn)題、實(shí)質(zhì)利益問(wèn)題的基礎(chǔ)上，通過(guò)以核心價(jià)值和觀念的引領(lǐng)，創(chuàng)新居民參與的方式方法，激發(fā)居民的主體性意識(shí)，從而促進(jìn)其社區(qū)參與行為，共同解決基層治理難題，逐步由政府治理向“居民自治”轉(zhuǎn)變。

2.4 數(shù)字集成的社區(qū)智治平臺(tái)

數(shù)字治理是現(xiàn)代城市治理的新形態(tài)。浙江省利用高效物聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)社區(qū)數(shù)據(jù)化、運(yùn)營(yíng)管理智能化，并接入全省統(tǒng)一搭建的智慧化運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)，聯(lián)動(dòng)云端城市大腦、社區(qū)平臺(tái)中腦和居民終端小腦，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理、社區(qū)公共服務(wù)和居民生活服務(wù)的無(wú)縫對(duì)接。

以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的服務(wù)大平臺(tái)的搭建。近年來(lái)，衢州市加快了政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)了數(shù)據(jù)大腦2.0，正為建設(shè)“掌上辦事，無(wú)證明辦事”的城市給予智慧社區(qū)力量。在總結(jié)“龍游通+基層網(wǎng)格”基層治理模式的基礎(chǔ)上，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)勢(shì)，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”治理機(jī)制。湖州德清建設(shè)工業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，助力政府規(guī)劃引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配置。

以數(shù)字技術(shù)服務(wù)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，滿足群眾需要。在杭州蕭山，針對(duì)“城市交通治堵”問(wèn)題，蕭山區(qū)政府開(kāi)創(chuàng)城市數(shù)據(jù)大腦之“交通小腦”，以大數(shù)據(jù)、大計(jì)算、人工智能等前沿技術(shù)為支撐，構(gòu)建出安全可靠、開(kāi)放共享、實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)的城市交通治理生態(tài)系統(tǒng)，為解決城市交通資源配置和使用問(wèn)題提供了方案與路徑。

在嘉興港區(qū)，將“智安”小區(qū)項(xiàng)目列入十大民生工程，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理”新模式，現(xiàn)有的安置小區(qū)和商品房小區(qū)已經(jīng)全部完成智慧工程建設(shè)，并接入綜治平臺(tái)和公安一體化應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)控全覆蓋、智慧全聯(lián)網(wǎng)、成果全共享，港區(qū)人民群眾安全感、滿意度和幸福指數(shù)明顯提升。

3 浙江城市社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)：以服務(wù)為中心的基層治理創(chuàng)新

浙江省城市社區(qū)的治理創(chuàng)新實(shí)踐，始終貫穿著服務(wù)為先的指導(dǎo)思想，寓管理于服務(wù)之中，最大限度地滿足居民多樣化的服務(wù)需求，提升居民生活在城市中的幸福感。通過(guò)上述四條做法，有效地解決了城市基層治理難題。

一是透過(guò)黨組織向基層的不斷延伸、社區(qū)智慧化、“最多跑一次”改革等，采集民情民意，第一時(shí)間了解群眾訴求，基層管理理念從政府重管理輕服務(wù)向注重服務(wù)轉(zhuǎn)變。二是把各種社會(huì)組織引入到基層治理中來(lái)，支持、引導(dǎo)非政府組織，改善政府對(duì)社區(qū)治理資源的分配，理順了基層政府與其他治理主體之間的關(guān)系，形成集約、高效的協(xié)同治理體系。三是城市居民通過(guò)社區(qū)組織和民間組織，參與到自身利益密切相關(guān)的民生問(wèn)題和其他的公共事務(wù)中來(lái)，并逐漸形成風(fēng)氣；居民通過(guò)各種民間組織參與到城市治理創(chuàng)新的具體項(xiàng)目之中，新型居民參政議政形式的出現(xiàn)，逐步解決了居民參政方式單一、受眾群體單一等問(wèn)題，居民參與的社區(qū)自治機(jī)制日益完善。最后，“機(jī)制+技術(shù)”融合，“網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)格”融合，打破傳統(tǒng)落后的治理方式，以治理機(jī)制的信息化、網(wǎng)絡(luò)化，重塑城市治理的流程，全面提升政府回應(yīng)公共事務(wù)的迅捷性，全面增強(qiáng)政府處理公共事務(wù)的能力。