李小龍
(新疆阿瓦提縣委黨校,新疆 阿克蘇 843200)
當(dāng)前,農(nóng)村改革進(jìn)程不斷深入,使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì),2014-2018年間,我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積從386萬(wàn)公頃增長(zhǎng)到3633萬(wàn)公頃。而流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大促進(jìn)了農(nóng)村規(guī)?;?jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是盤活農(nóng)村土地資源的主要形式,目前主要以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),采取統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制??茖W(xué)推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì),有效激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力,這也是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興和全面脫貧戰(zhàn)略銜接的一大難題。自十八大以來,新一輪土地確權(quán)工作展開。對(duì)于新疆地區(qū)來說,由于區(qū)域差異較大,加之土地流轉(zhuǎn)處于起步階段,導(dǎo)致在實(shí)踐中缺乏指導(dǎo)細(xì)則,存在流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、市場(chǎng)機(jī)制不完善、規(guī)?;尚Р幻黠@等問題。解決以上問題,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),推動(dòng)新疆農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在重要意義,具體如下:
其一,鄉(xiāng)村振興離不開土地流轉(zhuǎn)。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的過程中,需要將土地作為主要的生產(chǎn)要素,也就是說在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中要對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置,開展土地流轉(zhuǎn)工作可以達(dá)到以上目標(biāo),促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化發(fā)展,成為振興鄉(xiāng)村的關(guān)鍵舉措。借助土地流轉(zhuǎn)可以解放農(nóng)村的生產(chǎn)力,讓部分農(nóng)民從事農(nóng)村規(guī)?;a(chǎn)環(huán)節(jié),部分農(nóng)村勞動(dòng)力可以來到城市發(fā)展,讓勞動(dòng)力的素質(zhì)顯著提升,可以為鄉(xiāng)村振興提供人才儲(chǔ)備。對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來說,實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)?;?jīng)營(yíng),讓農(nóng)產(chǎn)品的附加值提升,進(jìn)一步助力農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
其二,土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程。對(duì)于鄉(xiāng)村振興來說,這項(xiàng)偉大的工程涉及到諸多方面,包括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展,所以鄉(xiāng)村振興屬于上層建筑的內(nèi)容。土地流轉(zhuǎn)主要是借助生產(chǎn)要素的內(nèi)部調(diào)整實(shí)現(xiàn),由此提升生產(chǎn)力,這部分內(nèi)容屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)范疇,而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)將決定上層建筑,所以說,生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系受到土地流轉(zhuǎn)的影響之后也將對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施產(chǎn)生影響。在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改善的背景下,土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)延伸家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的效果,有利于解放勞動(dòng)力,改善生產(chǎn)關(guān)系,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。
隨著新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)的印發(fā)和實(shí)施,各級(jí)人民政府積極開展農(nóng)村土地清理,推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn),助力貧困人口脫貧。截止2020年末,全區(qū)已有180.61萬(wàn)戶農(nóng)民獲頒農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證,農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)家庭承包耕地252.68萬(wàn)畝,占全區(qū)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積的23.7%。此外,截至2021年5月,自治區(qū)已下達(dá)財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金共計(jì)174.44億元,有效保障了土地流轉(zhuǎn)資金發(fā)放。盡管如此,目前,依然存在以下問題:
實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的過程中,以家庭為單位的土地承包責(zé)任人是受讓方,而承包方主要為農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng),在流轉(zhuǎn)的過程中缺乏中間方參與,使得流轉(zhuǎn)主體之間的關(guān)系地位不平等,也就是受讓方處于不利地位,并且單個(gè)用戶的土地較為分散,使得承包方把管理對(duì)象放在有土地所有權(quán)的村集體上,由此導(dǎo)致了主體錯(cuò)位。該背景下導(dǎo)致了以下2個(gè)方面的問題:其一是土地流轉(zhuǎn)簽訂正式性不足,尤其是在家庭農(nóng)場(chǎng)這種小規(guī)模的承包方,一般都是采用口頭約定的方法,即使簽訂了合同,也存在著手續(xù)不規(guī)范以及合同條款不明確的問題,使得流轉(zhuǎn)之后存在管理難度加大的問題。其二是新疆政府和相關(guān)部門已經(jīng)出臺(tái)了土地流轉(zhuǎn)操作程序,其中對(duì)期限都有明確的規(guī)定,但是程序過于空洞簡(jiǎn)單,對(duì)于細(xì)節(jié)問題沒有明確,實(shí)際效果和意義不明顯,而且,在合同簽訂后的經(jīng)營(yíng)監(jiān)管問題存在無(wú)人問津現(xiàn)象。
當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要包括以下兩個(gè)方面的矛盾:其一是農(nóng)戶、企業(yè)與政府三個(gè)方面的矛盾,主要是由于各方都在爭(zhēng)取自身的利益,企業(yè)和農(nóng)戶的利益和土地流轉(zhuǎn)直接有關(guān),其中農(nóng)戶讓出土地使用權(quán)得到了土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償,對(duì)于承包者來說,獲取土地經(jīng)濟(jì)權(quán)之后也享有補(bǔ)償,企業(yè)和農(nóng)戶都是理性的市場(chǎng)主體,但卻存在利益協(xié)調(diào)之間的矛盾。在打造服務(wù)型政府的過程中,政府參與到了土地流轉(zhuǎn)過程,通過打造受讓方和承包方搭建合作平臺(tái)進(jìn)行調(diào)節(jié),然而受到政績(jī)驅(qū)動(dòng)和農(nóng)地價(jià)值評(píng)估制度不健全的影響,政府為了招商引資可能妥協(xié)操作,進(jìn)而侵占了農(nóng)戶的利益。其二是村民個(gè)體利益與農(nóng)村整體利益之間的協(xié)調(diào),受到土地要素之間差異性的影響,區(qū)域內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)也會(huì)存差異。集體合同簽訂后,承租方會(huì)對(duì)土地進(jìn)行重新平整,而農(nóng)民主要擔(dān)心承包期到期后該怎么辦的情況,可能加劇土地流轉(zhuǎn)的沖突。
商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域主要是看重地區(qū)資源,土地是一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料,在土地流轉(zhuǎn)過程中需要商業(yè)資本注入,然而一些資本與承包商憑借自身雄厚的資金承租后對(duì)流轉(zhuǎn)結(jié)果重視不足,主要為了逐利,使得在自發(fā)性與盲目性下出現(xiàn)了商業(yè)資本的違規(guī)運(yùn)作。具體說來:在自發(fā)性上,當(dāng)?shù)卣谕恋亓鬓D(zhuǎn)上沒有做出明確規(guī)劃,導(dǎo)致商業(yè)資本進(jìn)入市場(chǎng)之后,大量資本涌入可開發(fā)性強(qiáng)的土地,對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利影響。同時(shí),在市場(chǎng)中以土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)存在的商業(yè)資本服務(wù)體系沒有形成系統(tǒng)化的交易規(guī)則,導(dǎo)致商業(yè)資本入駐后難以體現(xiàn)市場(chǎng)的權(quán)威性。在盲目性上,越早進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)的資本活力越加明顯,而后期進(jìn)入的資本盲目跟風(fēng),如果運(yùn)營(yíng)不善會(huì)導(dǎo)致資本撤資。還有部分政府追求績(jī)效工程,受利益的驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致商業(yè)資本存在盲目性,導(dǎo)致出現(xiàn)“非農(nóng)化”“商業(yè)化”問題出現(xiàn),擾亂農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序。
在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中,需要開展多方面的工作,其中土地流轉(zhuǎn)問題的解決將會(huì)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平,增加農(nóng)民的收入,推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為了解決土地流轉(zhuǎn)程序缺乏規(guī)范性、土地流轉(zhuǎn)存在沖突問題和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)水平偏低情況,需要采取如下措施:
第一,理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系,完善規(guī)范程序。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中,主體錯(cuò)位主要原因在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)戶享有土地使用權(quán),而村集體享有土地所有權(quán),所以土地流轉(zhuǎn)為使用權(quán)的流轉(zhuǎn),這就說明承包方不經(jīng)過農(nóng)戶,直接和村集體商討,土地流轉(zhuǎn)成為主體錯(cuò)位下產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂的因素。因此,要明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)依據(jù),完善農(nóng)村土地管理制度,進(jìn)而建立流轉(zhuǎn)土地預(yù)期預(yù)警監(jiān)管制度,讓政府在土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中發(fā)揮更大作用,推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)工作開展,具體措施如下:一方面,通過政策制定、法律普及、召開會(huì)議等形式讓土地流轉(zhuǎn)合同簽訂更加正規(guī),結(jié)合土地流轉(zhuǎn)流程申請(qǐng)合同簽訂、證件發(fā)放、存檔管理,制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化體系,禁止口頭約定等非正規(guī)土地流轉(zhuǎn)程序;另一方面,要以市場(chǎng)為導(dǎo)向,明確土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格和流轉(zhuǎn)期限,并且對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為加以規(guī)范,維護(hù)承包方和受讓方的權(quán)益,由此避免土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。此外,要求政府發(fā)揮監(jiān)督管理作用,遵守土地流轉(zhuǎn)備案登記管理相關(guān)規(guī)定,明確土地流轉(zhuǎn)性質(zhì),加強(qiáng)證件審批管理。
第二,控制資本進(jìn)入,依法實(shí)施流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)商業(yè)化過程中的資本進(jìn)入存在必然性,不過需要避免商業(yè)資本盲目入侵,為此要采取以下措施:其一,根據(jù)資源稟賦理論,基于土地要素優(yōu)劣配置資金要素,由此避免不合理的粗放式投入,要求對(duì)部分開發(fā)性強(qiáng)的土地優(yōu)先流轉(zhuǎn)之后,帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,然后對(duì)流轉(zhuǎn)開發(fā)水平較弱的土地進(jìn)行處理。其二,制定商業(yè)資本進(jìn)入準(zhǔn)則,要基于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,重點(diǎn)解決土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息不對(duì)稱問題,確保土地流轉(zhuǎn)提供資金規(guī)模合理,對(duì)進(jìn)駐的資本進(jìn)行控制,主要是考慮避免市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)性導(dǎo)致的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持先入為主,完結(jié)流轉(zhuǎn)程序之后不得再次進(jìn)入其它資本。其三,加強(qiáng)政府引導(dǎo),杜絕商業(yè)資本盲目進(jìn)入。要求確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃以及定價(jià)范圍,避免由于績(jī)效工程引入劣幣資本造成后續(xù)撤資問題。其四,需要對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的土地性質(zhì)加強(qiáng)管理,全面提升土地流轉(zhuǎn)交易公正、公平和公開性,并完善法律法規(guī),不得對(duì)流轉(zhuǎn)土地性質(zhì)、用途和使用類型進(jìn)行變更,嚴(yán)厲打擊農(nóng)村違規(guī)占地、圈地炒地等行為,以此打造正常的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序。
第一,尊重內(nèi)生秩序。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)流通度偏低,所以在長(zhǎng)期生產(chǎn)和活動(dòng)中形成內(nèi)生秩序。土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中的利益分配和矛盾解決都必須基于內(nèi)生秩序,對(duì)于企業(yè)、農(nóng)戶和政府間的利益沖突,一方面需要處理農(nóng)戶和企業(yè)之間的利益關(guān)系,利用市場(chǎng)體系并從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律出發(fā),制定土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而讓雙方獲得利益。另一方面,為了解決政府盲目追求績(jī)效,導(dǎo)致利益分配失衡,需要采用公開透明的土地流轉(zhuǎn)程序和服務(wù)型強(qiáng)化政府,減少利益沖突,讓土地流轉(zhuǎn)有序開展。此外,如果村民個(gè)人利益和集體利益發(fā)生沖突,需要正視土地要素利益分配差異,或者采用集體補(bǔ)償?shù)姆椒?,讓全體農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償中具有一致性標(biāo)準(zhǔn),以此打造和諧的社會(huì)環(huán)境,提升土地流轉(zhuǎn)水平。
第二,保障農(nóng)民利益。對(duì)于鄉(xiāng)村振興來講需要提升農(nóng)村市場(chǎng)活力,所以,為了解決土地流轉(zhuǎn)活力不足問題,需要基于保障農(nóng)民利益的前提下,推動(dòng)體制改革,讓農(nóng)村存量土地資源得到盤活。具體說來:就是完善土地管理辦法,讓農(nóng)民和土地要素脫離的過程中享受土地改革紅利,并且完善維護(hù)農(nóng)民利益的法律渠道,通過提升農(nóng)戶積極性增強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活力。對(duì)于制度改革,一方面需要增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)主體參與熱情,由此提升流轉(zhuǎn)的集約性和規(guī)?;?,通過擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)?;M(jìn)行,以此形成產(chǎn)業(yè)集群,推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)集約性;另一方面需要對(duì)市場(chǎng)服務(wù)體系加以完善,有效提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)質(zhì)量,并簡(jiǎn)化程序,降低費(fèi)用,增強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易比例。此外,需要打造多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系,進(jìn)而解決土地流轉(zhuǎn)功能覆蓋面積小的問題,要求根據(jù)區(qū)域土地類型促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以此增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)覆蓋面。
第一,建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制,規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。農(nóng)村土地適度規(guī)?;?jīng)營(yíng)需要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新發(fā)展,而土地是農(nóng)村生產(chǎn)的根本要素,通過土地流轉(zhuǎn)能夠讓分散的土地資源相對(duì)集中,實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)?;?jīng)營(yíng),有利于資源優(yōu)化配置,增加農(nóng)民收入。其一,在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中需要健全法律規(guī)范,以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為前提,積極探索適合新疆地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際形式,賦予廣大農(nóng)民土地使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。其二,在流轉(zhuǎn)模式和方式上積極創(chuàng)新,逐步打造新疆土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。其三,要發(fā)揮新疆農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理中心的作用,建立農(nóng)村土地承包糾紛處理機(jī)構(gòu),推動(dòng)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)制的建設(shè),要求加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)投入,完善人員編制,由此解決土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)不規(guī)范和流轉(zhuǎn)糾紛多的問題。其四,要對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序加以規(guī)范,逐漸完善登記、合同備案等制度,全面提升流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范性。當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門需要監(jiān)管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容,采取全面審查以及簽證指導(dǎo)的方式,確保合同具有法律效力,之后要對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同文本印發(fā),安排專人保管,由此讓流轉(zhuǎn)合同立卷、歸檔規(guī)范化開展。
第二,加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè),完善市場(chǎng)管理制度。為了對(duì)新疆農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)加以規(guī)范,需要打造信息發(fā)布、合同管理以及產(chǎn)權(quán)變更登記的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)的聯(lián)動(dòng)打造管理網(wǎng)絡(luò),并且需要搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易和信息服務(wù)平臺(tái),推動(dòng)農(nóng)村土地向著農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭化企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變,在節(jié)約流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用的同時(shí),避免農(nóng)民對(duì)土地非農(nóng)化處理。具體說來:一方面為了解決土地流轉(zhuǎn)信息不暢通問題,新疆地區(qū)各職能部門需要打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)的流轉(zhuǎn)平臺(tái),以此便于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn),提升土地流轉(zhuǎn)效率;另一方面,打造集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和市場(chǎng)體系,將市場(chǎng)作為資源配置的主要方法,政府發(fā)揮中介作用,以此推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化。
綜上所述,在鄉(xiāng)村振興的大背景下,如何繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展是黨和國(guó)家高度重視的問題。土地是發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不可或缺的資源,必須對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在的問題解決,其中需要國(guó)家在法律層面作出規(guī)定,規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序。也需要地方政府發(fā)揮作用,解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益沖突,通過多項(xiàng)舉措提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)水平,最終促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
農(nóng)村科學(xué)實(shí)驗(yàn)2021年29期