PPP項(xiàng)目應(yīng)用研究
——以江蘇W污水處理廠為例

文/賈志凡（南京信息工程大學(xué)）

PPP (Public -Private-Partnership)指的是公共私營(yíng)合作制，也被稱為“公私伙伴關(guān)系”。作為一種公私合作的有效方式，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP 模式鼓勵(lì)了社會(huì)資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)領(lǐng)域，一定程度上解決了公共基礎(chǔ)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足、效率低下等問(wèn)題。但是，PPP 模式在我國(guó)的應(yīng)用時(shí)間較短，發(fā)展不夠完善，針對(duì)本文所探討的污水處理行業(yè)中的應(yīng)用也存在收益分配的不協(xié)調(diào)、法律法規(guī)不完善等問(wèn)題。

一、江蘇W 污水處理廠PPP項(xiàng)目應(yīng)用情況介紹

（一）江蘇W 污水處理廠項(xiàng)目運(yùn)作方式

本項(xiàng)目為存量項(xiàng)目，擬采用經(jīng)營(yíng)權(quán)TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交）的運(yùn)作方式。

TOT 的意思是轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—移交，是英文Transfer-Operate-Transfer 的縮寫，主要指政府部門如市財(cái)政局、建設(shè)委等經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)研、財(cái)務(wù)測(cè)算等，制定采購(gòu)方案，通過(guò)招標(biāo)的方式，在社會(huì)資本中標(biāo)后，將建設(shè)項(xiàng)目的使用權(quán)或者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)讓給中標(biāo)企業(yè)，由組成的項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，投資者通過(guò)一定的政府補(bǔ)貼或者收取一定費(fèi)用等方式滿足利益需求，在合約期滿時(shí)再將項(xiàng)目移交給政府部門。

（二）江蘇W 污水處理廠項(xiàng)目實(shí)施要點(diǎn)分析

1.交易主體

PPP 項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中涉及多個(gè)交易主體，按照法律要求明確交易主體，才能夠確保PPP 項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性，而明確交易主體主要需要明確交易資產(chǎn)的所屬。在江蘇W 污水處理項(xiàng)目中，根據(jù)113 號(hào)文件的要求，市城鄉(xiāng)建設(shè)委作為一個(gè)主體，代表政府部門簽署《PPP項(xiàng)目合同》，出資方南京水務(wù)集團(tuán)作為一個(gè)主體，簽署《合資協(xié)議》并參股與中標(biāo)公司組建的項(xiàng)目公司。

2.交易結(jié)構(gòu)

交易結(jié)構(gòu)為PPP 項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程構(gòu)建了平穩(wěn)的框架，是項(xiàng)目的成功重要核心。在江蘇W 污水處理項(xiàng)目中，通過(guò)公開招標(biāo)的方式，在社會(huì)資本中標(biāo)后，將建設(shè)項(xiàng)目的使用權(quán)或者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)讓給中標(biāo)企業(yè)即北京碧水源科技股份有限公司，即再將政府指定的南京水務(wù)集團(tuán)與北京碧水源科技股份有限公司成立W 污水處理項(xiàng)目公司，注冊(cè)資本金不低于本項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款的30%，其中北京碧水源科技股份有限公司以現(xiàn)金出資持股75%，南京水務(wù)集團(tuán)以現(xiàn)金出資持股25%。

3.融資成本

PPP 項(xiàng)目的中標(biāo)企業(yè)需要自行解決融資問(wèn)題，因而眾多金融機(jī)構(gòu)提交了PPP 融資方案，由相關(guān)政府機(jī)構(gòu)加以分析討論。在江蘇W 污水處理項(xiàng)目中，政府評(píng)審確定了南京銀行、中國(guó)銀行、工商銀行和江蘇銀行可作為合作銀行，并且限制了融資成本上限不得高于同期人民銀行貸款基準(zhǔn)利率下浮10%～12%，期限大于等于15 年。這樣的方式既不用擔(dān)心北京碧水源科技股份有限公司日后面臨融資貸款問(wèn)題，也可以防止投標(biāo)公司報(bào)價(jià)過(guò)高，因?yàn)榭扇谫Y資金有限。

二、江蘇W 污水處理廠PPP項(xiàng)目應(yīng)用分析

（一）社會(huì)資本財(cái)務(wù)狀況

北京碧水源科技股份有限公司是專業(yè)從事環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的高科技環(huán)保企業(yè)。公司主要采用先進(jìn)的膜技術(shù)提供污水處理廠及城市生態(tài)系統(tǒng)的整體技術(shù)解決方案，包括技術(shù)方案設(shè)計(jì)、工程設(shè)計(jì)、技術(shù)實(shí)施與系統(tǒng)集成等，并制造提供核心的膜組器系統(tǒng)和核心部件膜材料，提供城市生態(tài)環(huán)境治理、市政與給排水的工程建設(shè)服務(wù)。該公司是我國(guó)開展PPP 模式最早的公司之一，目前已擁有40 多家PPP 模式合資公司，近三年凈利潤(rùn)變動(dòng)趨勢(shì)見(jiàn)圖1。

（二）江蘇W 污水處理廠PPP項(xiàng)目運(yùn)行財(cái)務(wù)狀況

為該P(yáng)PP 項(xiàng)目組成的江蘇W污水處理有限公司，屬于對(duì)北京碧水源科技股份有限公司凈利潤(rùn)影響達(dá)10%以上的參股子公司。通過(guò)查閱北京碧水源科技股份有限公司2016-2018 年度年報(bào)，得到財(cái)務(wù)信息分析見(jiàn)表1 所示。

表1 財(cái)務(wù)信息表單位：萬(wàn)元

1.長(zhǎng)期償債能力分析

長(zhǎng)期償債能力主要指的是企業(yè)償還長(zhǎng)期債務(wù)的能力，通常通過(guò)計(jì)算資產(chǎn)負(fù)債率、股權(quán)比率、產(chǎn)權(quán)比率、權(quán)益乘數(shù)等指標(biāo)進(jìn)行分析。

（1）資產(chǎn)負(fù)債率

資產(chǎn)負(fù)債率計(jì)算公式見(jiàn)(1)。

資產(chǎn)負(fù)債率又稱負(fù)債比率，如果一個(gè)公司的資產(chǎn)負(fù)債率越高，那么該公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)越重，而江蘇W 污水處理項(xiàng)目公司2016-2018年的資產(chǎn)負(fù)債率分別為64.9%、54.3%、51.4%，逐年降低，且低于行業(yè)平均值70%，說(shuō)明該P(yáng)PP 項(xiàng)目?jī)攤芰υ絹?lái)越強(qiáng)，貸款風(fēng)險(xiǎn)較小，公司未來(lái)償債有所保障，見(jiàn)表2。

（2）權(quán)益乘數(shù)

資產(chǎn)負(fù)債率計(jì)算公式見(jiàn)(2)。

一個(gè)公司權(quán)益乘數(shù)越高，則所有者投入的資本在總資產(chǎn)中占比越小，企業(yè)的償債能力越弱。對(duì)于江蘇W 污水處理項(xiàng)目公司2016-2018年的權(quán)益乘數(shù)逐年降低，從2.85 降低到2.06，并且維持在標(biāo)準(zhǔn)值2～3范圍內(nèi)，表明該P(yáng)PP 項(xiàng)目的負(fù)債利用率較高，債務(wù)得到了較為充分的經(jīng)營(yíng)利用，因此項(xiàng)目的長(zhǎng)期償債能力較強(qiáng)，見(jiàn)表2。

2.營(yíng)運(yùn)能力分析

企業(yè)營(yíng)運(yùn)能力分析，主要是對(duì)各項(xiàng)資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)使用情況進(jìn)行分析，包括應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)率、存貨周轉(zhuǎn)率、總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率等，本項(xiàng)目主要計(jì)算總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率。

總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率：

總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率計(jì)算公式見(jiàn)(3)。

一個(gè)公司的總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率越低，該公司總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)速度越慢，資產(chǎn)沒(méi)有得到充分利用，江蘇W 污水處理項(xiàng)目公司2016-2018 年三年的資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率分別為0.67、0.44、0.95，圍繞著行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值0.8 上下波動(dòng)，說(shuō)明該項(xiàng)目的資產(chǎn)周轉(zhuǎn)速度良好，資產(chǎn)使用效率較高，運(yùn)營(yíng)管理效果較好，見(jiàn)表2。

3.盈利能力分析

企業(yè)的盈利能力主要指企業(yè)在一段時(shí)間內(nèi)賺取利潤(rùn)的能力，一般通過(guò)銷售凈利率、總資產(chǎn)報(bào)酬率、凈資產(chǎn)收益率等指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算分析。

（1）銷售凈利率

銷售凈利率計(jì)算公式見(jiàn)(4)。

一個(gè)公司的銷售凈利率越高，則該公司獲利能力越高，通過(guò)擴(kuò)大銷售獲取利潤(rùn)的能力越強(qiáng)，而江蘇W 污水處理項(xiàng)目公司2016-2018 年三年的銷售凈利率雖然高于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值10%，但是在2018 年度有一個(gè)大幅的下降，從45.1%降低到13.4%。說(shuō)明該項(xiàng)目的盈利能力有所下降，見(jiàn)表2。

（2）凈資產(chǎn)收益率

凈資產(chǎn)收益率計(jì)算公式見(jiàn)(2-5)。

凈資產(chǎn)收益率又稱股東權(quán)益報(bào)酬率，該指標(biāo)是企業(yè)盈利能力指標(biāo)的核心，一個(gè)公司的凈資產(chǎn)收益率越高，則該公司的盈利能力越強(qiáng)，而江蘇W 污水處理項(xiàng)目公司2016-2018 年凈資產(chǎn)收益率分別為8.4%、6.8%、2.6%，逐年下降，且2018年的水平2.6%遠(yuǎn)低于行業(yè)平均水平8%，說(shuō)明該P(yáng)PP 項(xiàng)目的盈利能力有所降低，見(jiàn)表2。

4.杜邦分析法

根據(jù)杜邦分析法，可以看出江蘇W 污水處理項(xiàng)目公司2016-2018年的凈資產(chǎn)收益率從8.4%下降到2.6%，主要由于銷售凈利率的下降，尤其在2018 年大幅下降到13.4%，而銷售凈利率的變動(dòng)主要受凈利潤(rùn)和銷售收入的影響，在營(yíng)業(yè)收入穩(wěn)步提升的情況下，凈利潤(rùn)卻從1166.7655萬(wàn)元減少到501.0161 萬(wàn)元，見(jiàn)表2。

表2 項(xiàng)目公司2016-2018 財(cái)務(wù)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)表

進(jìn)一步分析，凈利潤(rùn)的主要影響因素包括收入因素和成本因素。針對(duì)W 污水處理項(xiàng)目，收入主要通過(guò)向使用者收取污水處理費(fèi)用，包括電費(fèi)、水費(fèi)、藥劑費(fèi)、污泥處理處置費(fèi)、維修費(fèi)、管理費(fèi)等設(shè)置一個(gè)收入定價(jià)，而由于項(xiàng)目期較長(zhǎng)，各項(xiàng)成本因素可能受到外界影響而變動(dòng)，定價(jià)沒(méi)變，則會(huì)造成凈利潤(rùn)的下降，進(jìn)而導(dǎo)致銷售凈利率的下降，因此經(jīng)營(yíng)者需要進(jìn)一步收集數(shù)據(jù)分析，并制定一個(gè)合理的動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制，以提高盈利能力。

通過(guò)分析得出，江蘇W 污水處理項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)狀況良好，償債能力和營(yíng)運(yùn)能力較強(qiáng)，但是由于定價(jià)機(jī)制的不完善，項(xiàng)目盈利能力有所下降，整體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)效率不高，管理者需要提高管理效率。

（三）PPP 項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)

1.金融風(fēng)險(xiǎn)

金融風(fēng)險(xiǎn)主要指由于匯率、利率變化或通貨膨脹引起的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。在江蘇W 污水處理PPP項(xiàng)目中，由于北京碧水源科技股份有限公司中標(biāo)后，需要向中標(biāo)項(xiàng)目在建工程投入大量資本，因此需要向政府相關(guān)機(jī)構(gòu)指定的貸款銀行進(jìn)行貸款融資。銀行貸款利率的變動(dòng)，可能會(huì)增加企業(yè)的負(fù)債，因此項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步提高。

對(duì)于W 污水處理項(xiàng)目中的金融風(fēng)險(xiǎn)，主要是由于利率變動(dòng)引起的，屬于不可控風(fēng)險(xiǎn)，為了減少金融風(fēng)險(xiǎn)造成的損失，政府部門指定了貸款銀行，并且設(shè)置了貸款上限，融資成本不高于同期人民銀行貸款基準(zhǔn)利率下浮10%～12%，在一定程度上起到限制作用。

2.信用風(fēng)險(xiǎn)

信用風(fēng)險(xiǎn)，也稱合約風(fēng)險(xiǎn)，主要指簽署合約的雙方違背契約，不按照合同的約定履行合同上的要求，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。以江蘇W 污水處理PPP 項(xiàng)目為例，如果南京水務(wù)集團(tuán)不履行約定不轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，而如果北京碧水源科技股份有限公司違反條約拒絕出資或者不對(duì)項(xiàng)目加以運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，也會(huì)導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目的失敗，雙方都會(huì)產(chǎn)生巨大損失，這就是信用風(fēng)險(xiǎn)。

信用風(fēng)險(xiǎn)屬于可控風(fēng)險(xiǎn)，為了規(guī)避信用風(fēng)險(xiǎn)，合同雙方可以額外簽訂一個(gè)協(xié)議，作為履約保函，一旦有一方違反合同，沒(méi)有履行約定，則需要向另一方支付高額的違約金，這樣可以有效地制約雙方的行為，確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

3.運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要是指項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于設(shè)備故障等影響因素的發(fā)生，使得成本增加，無(wú)法達(dá)到目標(biāo)利潤(rùn)，甚至最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。以江蘇W 污水處理PPP 項(xiàng)目為例，社會(huì)資本在與南京水務(wù)集團(tuán)組成W 項(xiàng)目公司后，需要負(fù)責(zé)PPP 實(shí)施過(guò)程中的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，但是由于PPP 項(xiàng)目項(xiàng)目持續(xù)期為30年，時(shí)間較長(zhǎng)，期間很可能會(huì)發(fā)生達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的變化，會(huì)在一定程度上增加項(xiàng)目的投入成本，而定價(jià)沒(méi)有改變，進(jìn)而造成銷售凈利率2016-2018 年從43.6%下降到13.4%，甚至?xí)罱K導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

為了有效規(guī)避運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可以制定一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制，使價(jià)格隨著成本的變動(dòng)而變動(dòng)，以避免由于成本上升造成的利潤(rùn)下降，此外，W 公司還可以在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行一些必要的設(shè)備性能測(cè)試，并且定期進(jìn)行設(shè)備維護(hù)，以減少設(shè)備問(wèn)題的影響。

三、PPP 融資模式在我國(guó)污水處理行業(yè)應(yīng)用的啟示

（一）建立健全法律法規(guī)

由于PPP 項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)中，需要簽訂很多合同來(lái)對(duì)政府部門和私人公司雙方行為作出一定的限制。然而我國(guó)因?yàn)镻PP 模式引入較晚，PPP 相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善，因此我國(guó)必須加快速度健全PPP 相關(guān)法律，包括明確列出PPP 項(xiàng)目運(yùn)行的整體流程和環(huán)節(jié)，劃分項(xiàng)目范圍，詳細(xì)說(shuō)明公共部門和私營(yíng)部門各自在PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中享有的權(quán)利和義務(wù)，以及加強(qiáng)各方對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督條款等，使公私雙方的合法權(quán)益都得到保障，同時(shí)也能降低一定的違約風(fēng)險(xiǎn)。

（二）制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP 融資項(xiàng)目成功運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。根據(jù)PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特征，政府部門和私營(yíng)企業(yè)需要根據(jù)雙方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力以及各階段風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任對(duì)象，對(duì)PPP 項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的劃分和分?jǐn)偂Ｒ话闱闆r下，政府部門傾向于承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等由于外界政策變動(dòng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，而企業(yè)部門由于負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，傾向于承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等，為了不打擊社會(huì)資本的投資積極性，政府會(huì)在能力范圍內(nèi)承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）強(qiáng)化人才培養(yǎng)

PPP 項(xiàng)目在整個(gè)實(shí)施過(guò)程中會(huì)遇到很多問(wèn)題，涉及很多領(lǐng)域，如稅務(wù)、法律、工程、融資等，要確保PPP 項(xiàng)目的成功實(shí)施，必須要有掌握各個(gè)領(lǐng)域知識(shí)的專業(yè)性復(fù)合人才，以方便解決項(xiàng)目中各種風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，而我國(guó)PPP 融資模式引入較晚，目前缺乏大量的可以幫助PPP項(xiàng)目的專業(yè)性復(fù)合人才。為了培養(yǎng)更多的專業(yè)性復(fù)合人才，國(guó)家需要對(duì)相應(yīng)崗位上的員工進(jìn)行定期的技能培訓(xùn)，并邀請(qǐng)國(guó)外PPP 項(xiàng)目專家來(lái)我國(guó)開展講座等交流會(huì)，甚至直接聘請(qǐng)國(guó)外專家為我國(guó)PPP 項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)。

（四）均衡各方利益

利益共享也是PPP 模式的一個(gè)重要特征，在整個(gè)PPP 項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府和企業(yè)雙方不僅要合理地分擔(dān)項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)，還要科學(xué)地制定調(diào)價(jià)機(jī)制，合理分配項(xiàng)目中獲取的利益。企業(yè)與政府部門追求的利益不同，政府部門追求的是公共利益，而企業(yè)追求的是自身的盈利，如果PPP 項(xiàng)目的盈利能力較弱，那么企業(yè)可能會(huì)減少投資，因此，政府部門需要在盈利較低時(shí)給予項(xiàng)目公司一定的財(cái)政補(bǔ)貼或者提高向公眾收取的污水處理費(fèi)，來(lái)彌補(bǔ)企業(yè)的損失以確保項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。如果PPP 項(xiàng)目的盈利能力較強(qiáng)，那么企業(yè)可能會(huì)獲取高額利潤(rùn)，此時(shí)就需要政府部門對(duì)企業(yè)的利潤(rùn)獲取設(shè)置一個(gè)上限，適當(dāng)調(diào)低污水處理費(fèi)，包括前文提到的政府機(jī)構(gòu)與銀行約定企業(yè)貸款的限額，以避免損害社會(huì)公眾的利益。此外，針對(duì)污水處理費(fèi)的單價(jià)，項(xiàng)目公司需要制定一個(gè)科學(xué)的調(diào)價(jià)機(jī)制，否則過(guò)高時(shí)會(huì)損害公眾利益遭到民眾抗議，過(guò)低時(shí)會(huì)損害企業(yè)利益逼得企業(yè)不得不以次充好填補(bǔ)虧損。只有均衡公私雙方的利益，不損害任何一方的權(quán)益，才能夠使PPP 項(xiàng)目順利發(fā)展。