公共服務(wù)績效評價的指標(biāo)體系研究與提升路徑

徐淑萌

摘 要：在我國大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的關(guān)鍵時期，基本公共服務(wù)均等化績效評估承擔(dān)著實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的歷史使命。公共服務(wù)是指由政府部門、國家企事業(yè)單位和相關(guān)中介機(jī)構(gòu)履行法定職責(zé)，根據(jù)公民、法人或者其他組織的要求，為其提供幫助或者辦理有關(guān)事務(wù)的行為。而績效評價主要包括三個方面：經(jīng)濟(jì)績效、社會績效和政治績效。研究公共服務(wù)的績效評價的指標(biāo)體系，有利于加強(qiáng)政府公共服務(wù)供給能力，建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的要義所在，也是社會主義和諧社會建設(shè)的一個基本目標(biāo)。服務(wù)型政府的建設(shè)不僅需要政府職能轉(zhuǎn)變，而且需要構(gòu)建一套通用的、能夠經(jīng)得起時間考驗的公共服務(wù)績效評價體系， 對其進(jìn)行應(yīng)用、檢驗，以確保政府公共服務(wù)的有效供給。本文將運(yùn)用德爾菲法充分挖掘已有公開數(shù)據(jù)、公開文獻(xiàn)來綜合各類專家的觀點，最后研究提升公共服務(wù)績效評價的提升路徑有助于深化我國政府體制改革與政府績效評估理論的研究。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù);績效評估;政府

一、引言

公共管理的績效概念包含三方面內(nèi)容：公共管理的成本或目標(biāo)、公共部門的產(chǎn)出與效益和公共管理成本（或目標(biāo)）與收益（或后果）的比較。隨著改革開放40年的進(jìn)程，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變已從一種趨勢變成了實實在在的存在。我國出臺了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，力圖從保障人民基本權(quán)利、基本自由均等的角度來根治不均衡問題，使得不同階層群眾均能夠享受到基本均等的公共服務(wù)機(jī)會、公共服務(wù)效果。就本質(zhì)而言，本研究是在既有文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上試圖發(fā)現(xiàn)新知識、探尋新出路的綜述性研究，綜合中文文獻(xiàn)和外文文獻(xiàn)中的公共服務(wù)評價體系，借助于已有國內(nèi)外研究探索規(guī)律，挖掘適合我國政府的公共服務(wù)績效評價體系。找出可能被忽視的領(lǐng)域，查閱多方資料路來探索公共服務(wù)績效評估的提升路徑。

二、文獻(xiàn)回顧與體系設(shè)計

過去幾十年，績效評估和績效管理已然成為行政改革的重要內(nèi)容（Moynihan，Pandey，2010），特別是在以基本公共服務(wù)為首要責(zé)任的地方政府層面，公共服務(wù)績效為核心的研究發(fā)展迅速（Van Ryz，2015）。國內(nèi)學(xué)者通過對基層警察服務(wù)的研究證實公共服務(wù)感知績效與實際質(zhì)量的相關(guān)關(guān)系，同時指出非服務(wù)性因素影響公眾評價并不能力證公眾評價無效，研究者不應(yīng)誤入“非此即彼”的邏輯替代（曾莉等，2015）?？冃гu估本身只是一種工作狀況的綜合反映，但是，評估與原先設(shè)定的管理目標(biāo)是直接聯(lián)系的，這樣一種縱向?qū)Ρ?，可以看出其間的差距。而且，某個部門的績效信息是可以經(jīng)常拿來與其他部門的績效信息進(jìn)行比較分析的，這樣一種橫向?qū)Ρ?，同樣可以發(fā)現(xiàn)許多問題（張再欣等，2005）。

本文運(yùn)用德爾菲法總結(jié)出適合我國的一套公共服務(wù)績效評價：

（1）堅持公共導(dǎo)向的價值原則

（2）以公民為核心的多元評估主體

（3）以結(jié)果為導(dǎo)向

（4）公眾評議與多指標(biāo)評估有機(jī)結(jié)合，完善績效獎懲機(jī)制

三、評價體系的路徑選擇及存在問題

1、體系所存在的問題

（1）指標(biāo)的準(zhǔn)確性和代表性有待進(jìn)一步提高

德爾菲法作為一種專家咨詢法對以往研究結(jié)論的匯總，由于時間、經(jīng)費(fèi)的限制以及隨著經(jīng)濟(jì)、社會的變遷公眾所關(guān)注的公共服務(wù)問題也會隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，所以指標(biāo)的準(zhǔn)確性和代表性有待于進(jìn)一步提高。

（2）多元評估主體下，評估意見被中和，重要問題難以被突出體現(xiàn)

以公民為核心評估主體，各政府責(zé)任部門參與評估的多元評估方法，集中體現(xiàn)了多種評估特色，這既確保了評估的準(zhǔn)確性，也有利于減少評估的誤差。政府部門作為公共服務(wù)政策的制定者和執(zhí)行者，對于所轄服務(wù)領(lǐng)域有著更加豐富的信息資源，但是在自我評估過程中很難擺脫部門利益的約束。于是，公眾意見和政府各部門評估意見被中和，被評估單位分?jǐn)?shù)差距難以體現(xiàn)。

本文對公共服務(wù)績效評價體系的構(gòu)建主要的使用方法為德爾菲法，將在兩方面提升績評價體系。一方面是學(xué)術(shù)研究改進(jìn)路徑，另一方面是實踐改進(jìn)路徑。

1、學(xué)術(shù)研究改進(jìn)路徑

重點展開對“基本公共服務(wù)非均等績效評估”的探索。從國內(nèi)外研究來看， 國外將基本公共服務(wù)的非均等化作為重要的突破點，力圖從科學(xué)研究上找到解決非均等化的原因， 并循因而動， 找到解決基本公共服務(wù)供給非均等化的誘因。我國可以借鑒這種做法， 進(jìn)一步完善之前已經(jīng)廣泛開展的非均等化誘因研究， 推動對我國基本公共服務(wù)非均等化程度的評估工作。

2、實踐研究改進(jìn)路徑

合理界定目標(biāo)群體， 努力提高評價準(zhǔn)確性公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系 ，最終要通過目標(biāo)群體的評估才能得以應(yīng)用 ， 其價值才能體現(xiàn)出來。目標(biāo)群體的選擇直接關(guān)系到績效評價的結(jié)果及其可信度 。因此，在實施公共服務(wù)績效評估之前， 對于目標(biāo)群體進(jìn)行合理界定是十分重要的。本文在指標(biāo)體系構(gòu)建和實施過程中始終堅持公眾評估與政府部門自身評估相結(jié)合的多元評估模式， 對保證評估結(jié)果的準(zhǔn)確率及信度起到了很好作用。在今后的研究中應(yīng)繼續(xù)堅持該原則方法，對目標(biāo)人群的職業(yè)、收入、年齡段等進(jìn)行更具體、更合理的設(shè)計， 努力提高評估的準(zhǔn)確性。

完善評價體系、量化評價指標(biāo)， 致力于實際分析應(yīng)用隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展， 人民生活水平不斷提高，人們對于公共服務(wù)的需求水平和偏好也在改變 。這就要求政府能夠及時了解這些最新趨勢。公共服務(wù)指標(biāo)體系就起著這樣一個橋梁作用 ，將政府和公民連接起來。為了更好地發(fā)揮公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系的作用，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會變化，定期對指標(biāo)體系進(jìn)行修正， 完善現(xiàn)有指標(biāo)體系。

結(jié)論

績效評估是依據(jù)獲取的信息對公共服務(wù)部門工作狀況進(jìn)行反饋判斷的過程，績效信息對于有效評估非常重要，有效的評估依賴于真實、全面和及時的信息。 為此，公共部門需要有完整的信息溝通網(wǎng)絡(luò)、專門的信息管理機(jī)構(gòu)和完善的信息處理機(jī)制。公共部門信息管理存在諸多缺陷，有些屬于技術(shù)性的，但亦有相當(dāng)部分是功利性的。公共部門在收集信息方面具有特定優(yōu)勢，信息不對稱不僅反映在公共部門與社會、公民之間，也反映在公共部門內(nèi)部上級與下級、各個部門之間。所以，績效評估與績效信息密切聯(lián)系， 績效信息有公開對外、 真實可靠和及時全面三個基本原則。

總體來看， 公共服務(wù)均等化績效評價目前還是一個新生事物， 對它的探索頗多具有“盲人摸象”的意味，目前還缺少成熟的辦法、公認(rèn)的方法。要科學(xué)、合理地評價出我國當(dāng)前在基本公共服務(wù)均等化事業(yè)上所取得的成效，就需要通過德爾菲法弄清楚國內(nèi)外基本共公共服務(wù)均等化績效評價理論研究的成果，以找尋到可以指導(dǎo)實踐的理論基礎(chǔ)，這就如同在革命實踐中需要尋找先進(jìn)的理論指導(dǎo)一樣。

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