農(nóng)村閑置宅基地和閑置房屋盤活利用的路徑探索

劉 豐

（陜西省西咸新區(qū)秦漢新城農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，陜西 西咸新區(qū) 712000）

在不斷加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的工作中，農(nóng)村閑置宅基地和閑置房屋盤活利用工作顯得尤為重要，一方面可解決宅基地不足、一方面可解決閑置資源利用著等問(wèn)題。部分地區(qū)在宅基地改革背景下，積極推進(jìn)了農(nóng)村閑置宅基地和閑置房屋盤活利用工作，并取得了顯著的效果，對(duì)農(nóng)村閑置資源合理的分配、優(yōu)化利用、資產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作提供了實(shí)踐依據(jù)。

1.做好這項(xiàng)工作首先要做好現(xiàn)狀調(diào)查，明確宅基地和房屋歸屬

1.1 明確宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)

宅基地是國(guó)家對(duì)農(nóng)民的特殊政策，在過(guò)去，農(nóng)民以土地為生，對(duì)土地有著非常強(qiáng)的依賴感，宅基地在農(nóng)民心中的地位非常高。而在現(xiàn)代，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的增加，在自身的宅基地上建設(shè)住房越來(lái)越多，致使農(nóng)民的宅基地面積超出規(guī)定，以及在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，部分農(nóng)民外出打工，或者是舉家搬遷，形成了宅基地空置現(xiàn)象，所以在產(chǎn)權(quán)改革中，宅基地的確權(quán)具有較大的爭(zhēng)議。

第一，以法律為準(zhǔn)，依據(jù)法律規(guī)定的確定宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)。對(duì)于超出標(biāo)準(zhǔn)的、不符合要求的宅基地，不予確權(quán)，依法開展工作，提高了確權(quán)工作的說(shuō)服力，符合法律要求的同時(shí)，保證宅基地確權(quán)工作的公正、嚴(yán)明。第二，從人性關(guān)懷的角度出發(fā)，尊重宅基地的現(xiàn)實(shí)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行特殊的照顧，也就是農(nóng)民有多少宅基地，就確權(quán)多少宅基地，超出的宅基地也予以承認(rèn)，還需注意一點(diǎn)，需在土地證書上進(jìn)行明確，將多出的宅基地面積描述為空閑宅基地，之所以這樣描述，是從拆遷的角度進(jìn)行考慮，如果農(nóng)民宅基地拆遷，那么多出的宅基地，則不會(huì)給予任何補(bǔ)償。采取這種方式，可以避免宅基地確權(quán)時(shí)發(fā)生矛盾，不利的方面是多出的宅基地本身屬于農(nóng)村集體的而卻被分配給個(gè)人。

以上兩種方法在實(shí)際的應(yīng)用中，各有利弊，第一種過(guò)于生硬，容易引起確權(quán)矛盾，與和諧農(nóng)村社會(huì)不符。第二種方法具有一定的可行性，但是不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，主要基于以下兩點(diǎn)進(jìn)行分析。第一，我國(guó)農(nóng)村集體所有制實(shí)行時(shí)間很長(zhǎng)，集體資產(chǎn)為村民共同擁有，而集體資產(chǎn)應(yīng)服務(wù)于所有村民，將村民多占用的宅基地進(jìn)行確權(quán)后，如果將來(lái)集體經(jīng)濟(jì)想要利用這些土地，則會(huì)難上加難。第二，將多占用的宅基地分配給村民后，可以發(fā)揮出集體資產(chǎn)的價(jià)值，也解決了集體資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置的問(wèn)題，但是集體經(jīng)濟(jì)與個(gè)人經(jīng)濟(jì)相比，其在發(fā)展和收益上更具優(yōu)勢(shì)，集體經(jīng)濟(jì)組織的地位要高于個(gè)人，并且在法律上也強(qiáng)調(diào)了集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展角度來(lái)看，將集體資產(chǎn)集中化，可增加集體組織經(jīng)營(yíng)的砝碼。

1.2 確定房屋產(chǎn)權(quán)歸屬

在我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》與《房屋登記辦法》中，對(duì)農(nóng)民宅基地進(jìn)行了規(guī)定，以及農(nóng)民的身份進(jìn)行了明確，其必須是農(nóng)村集體中的成員，才可擁有和申請(qǐng)宅基地的權(quán)利，非農(nóng)村集體的成員則無(wú)權(quán)取得農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)。在法律層面，其為房屋產(chǎn)權(quán)的確權(quán)提供了支持，但是在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)不公平問(wèn)題，比如，子女共同出資為父母建造住房，后期子女在城鎮(zhèn)定居，并將戶口遷出，落戶到城鎮(zhèn)，使其不再是農(nóng)村集體中的一員，那么其也就無(wú)法享有房屋的所有權(quán)。從當(dāng)事人的角度來(lái)看，其沒(méi)有放棄自身所有權(quán)的意愿，但是其戶口已不在集體之中，在法律界定上，沒(méi)有明確的描述，這對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)不夠公平。所以在房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)時(shí)，應(yīng)以公平客觀的態(tài)度，不可隨意剝奪當(dāng)事人的房屋產(chǎn)權(quán)，保護(hù)實(shí)際產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，可針對(duì)這一現(xiàn)象，創(chuàng)設(shè)例外規(guī)定，在依法依規(guī)房屋產(chǎn)權(quán)歸屬工作中，需承認(rèn)既定的事實(shí)。

2.構(gòu)建完善的配套制度

2.1 完善農(nóng)村宅基地權(quán)益保障和取得方式

2.1.1 完善戶有所居的宅基地取得制度

在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，仍按照“一戶一宅、法定面積”方式分配宅基地；在規(guī)模范圍內(nèi)，進(jìn)一步通過(guò)建設(shè)城市集中安置小新城、農(nóng)村新型社區(qū)和農(nóng)民住房改造等方式，保障農(nóng)民戶有所居。

2.1.2 加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化農(nóng)村土地空間布局

以土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善為契機(jī)，進(jìn)一步擴(kuò)大村莊規(guī)劃和村級(jí)土地利用規(guī)劃編制范圍，優(yōu)化空間布局。

2.2 完善宅基地管理制度

2.2.1 完善宅基地審批程序

以高效、便民、規(guī)范為導(dǎo)向，規(guī)范宅基地審批辦法、審批權(quán)限，對(duì)使用存量農(nóng)村集體建設(shè)用地的，縮短宅基地審批周期，強(qiáng)化基層對(duì)土地管理的主體作用。

2.2.2 充分發(fā)揮村民自治組織對(duì)宅基地的民主管理作用

在堅(jiān)持依法監(jiān)管、規(guī)劃控制的同時(shí)，總結(jié)完善現(xiàn)有的村民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度，完善宅基地配置的成員會(huì)議或成員代表大會(huì)會(huì)議、公示制度，進(jìn)一步完善農(nóng)民集體對(duì)宅基地取得、使用、退出以及抵押、入市等的審核和管理制度。通過(guò)村規(guī)民約、民主協(xié)商等有效形式，強(qiáng)化村民自治，提高宅基地管理的民主化水平。

3.探索盤活利用的路徑

3.1 探索宅基地有償使用和流轉(zhuǎn)制度

3.1.1 進(jìn)一步完善宅基地有償使用制度

按照“收少數(shù)人、少收費(fèi)”原則，以“試制度、試成效”為目標(biāo)，結(jié)合實(shí)際，深入探索和完善由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)、多種不同情形下的宅基地有償使用制度。

3.1.2 開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款

進(jìn)一步完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押貸款審批方式，簡(jiǎn)化工作程序，提高審批效率，擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供資金保障。

3.1.3 探索宅基地使用權(quán)參與農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革

結(jié)合農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，在產(chǎn)權(quán)歸屬明晰的前提下，將宅基地使用權(quán)納入農(nóng)村集體資產(chǎn)范圍內(nèi)折股量化，探索發(fā)展農(nóng)民股份合作，為明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體和收益奠定基礎(chǔ)。

3.2 改革完善宅基地自愿有償退出機(jī)制

3.2.1 統(tǒng)籌運(yùn)用相關(guān)政策，引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出宅基地

進(jìn)一步完善宅基地自愿有償退出制度，綜合運(yùn)用“老村提升規(guī)范、新村建設(shè)轉(zhuǎn)移、整村退出融合”等多種退出方式，充分結(jié)合新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧相關(guān)政策，引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出宅基地，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供更多土地資源。

3.3.2 建立完善退出后閑置宅基地統(tǒng)籌利用機(jī)制

對(duì)農(nóng)民退出依法取得的符合規(guī)劃和用途管制要求的宅基地，其中：區(qū)條件較好的，探索由農(nóng)民自主、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集中實(shí)施等方式開展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，或進(jìn)行出租經(jīng)營(yíng)等，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加財(cái)產(chǎn)性收入；其他零星或小連片退出的宅基地，通過(guò)實(shí)施增減掛鉤、土地整治后，轉(zhuǎn)變用途，調(diào)整區(qū)位，推進(jìn)土地在一定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地順暢退出，提高土地利用效率，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供用地保障。

結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革、盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置房屋有利于農(nóng)村閑置資源的有效利用，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化運(yùn)作，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力。改革、盤活利用事關(guān)農(nóng)民的切身利益，在方式的選擇上，需從農(nóng)民的利益出發(fā)，結(jié)合宅基地、房產(chǎn)的實(shí)際情況，依據(jù)現(xiàn)行法律、政策的規(guī)定，進(jìn)行合理、科學(xué)的引導(dǎo)。