探討新時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

劉 茂

新疆維吾爾自治區(qū)灌溉排水發(fā)展中心

1 前言

我國(guó)屬于農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中會(huì)大量消耗水資源，而在技術(shù)、工程、管理、節(jié)水意識(shí)以及水價(jià)等多方面均存在不同程度的缺陷，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)用水量大，用水效益低，節(jié)水潛力巨大。因此為了建立健全的農(nóng)業(yè)水價(jià)機(jī)制，達(dá)到農(nóng)業(yè)節(jié)水目的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。本文就新時(shí)期下農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的有效方式進(jìn)行論述，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革進(jìn)程，使水資源利用率大幅提升，更好提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策

《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》（2016版）簡(jiǎn)稱《意見》，對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革目標(biāo)進(jìn)行明確，是利用10年時(shí)間基本建立合理且健全的供水成本與節(jié)水管理的農(nóng)田水利管理機(jī)制，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，與新時(shí)代發(fā)展過(guò)程中的投融資體制相結(jié)合，建立更適合未來(lái)發(fā)展的農(nóng)業(yè)水價(jià)價(jià)值；將農(nóng)業(yè)用水價(jià)格達(dá)到與運(yùn)行維護(hù)成本持平，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水總量控制，開展用水定額管理，通過(guò)持續(xù)性精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的有效建立，鼓勵(lì)農(nóng)民養(yǎng)成節(jié)水意識(shí)[1]；推動(dòng)適合農(nóng)業(yè)節(jié)水目標(biāo)的技術(shù)措施，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，將農(nóng)業(yè)用水管理從原有的粗放式管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化管理?！兑庖姟分胁粌H對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革目標(biāo)加以明確，也明確了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革對(duì)于節(jié)水目的達(dá)成的作用效果。不同年份降水量差異，會(huì)使農(nóng)業(yè)灌溉用水出現(xiàn)一定差異，而根據(jù)重慶、新疆、黑龍江等地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的經(jīng)典案例分析證實(shí)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革對(duì)于農(nóng)業(yè)節(jié)水具有重要意義。

3 改革進(jìn)程中的區(qū)域性差異

由于水資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、用水總量控制、水資源管理嚴(yán)格程度等方面差異的影響，各地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的落實(shí)情況存在明顯差異，節(jié)水效果也存在不同，這也使得全國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革成現(xiàn)區(qū)域性差異，改革進(jìn)度不平衡[2]。在水價(jià)改革過(guò)程中根據(jù)《意見》中的相關(guān)規(guī)定開展相關(guān)水價(jià)管理措施，盡管未能將全部措施實(shí)施，但是建立合理水價(jià)形成機(jī)制，達(dá)到節(jié)水目的，即可視為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)達(dá)成。雖然此種評(píng)價(jià)指標(biāo)并不科學(xué)，但是并無(wú)更好且直觀性的指標(biāo)做好衡量標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)對(duì)南北方、東西中部及七大行政區(qū)域的水價(jià)綜合改革進(jìn)程進(jìn)行評(píng)估衡量，對(duì)三個(gè)區(qū)域內(nèi)改革進(jìn)程差異進(jìn)行探討，了解差異形成的主要原因。

3.1 南北方改革進(jìn)程差異

南方地區(qū)主要是指江蘇、湖北、安徽、四川、云南、西藏、湖南、上海、海南等地區(qū)，不包括港澳臺(tái)；北方地區(qū)主要包括山東、河南、甘肅、黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、遼寧、寧夏等地區(qū)。以2018年農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)展情況為例，改革累及面積為1.723094×107hm2，完成面積占有效灌溉面積的17.08%，其中南方地區(qū)在2018年累及實(shí)施改革面積為0.649812×107hm2，改革面積占有效灌溉面積的14.62%，相比于全國(guó)水平而言低2.46%；北方地區(qū)在2018年累及實(shí)施改革面積為1.073282×107hm2，改革面積占有效灌溉面積的19.00%，相比于全國(guó)水平而言高1.92%；根據(jù)數(shù)據(jù)可知，南北方地區(qū)的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)程存在一定差距。對(duì)南北方改革效果差異進(jìn)行分析，主要是與水資源分布情況有關(guān)，南方地區(qū)的水資源豐富，農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)相對(duì)較低，而北方地區(qū)的水資源相對(duì)短缺，農(nóng)民更重視節(jié)水，且節(jié)水措施落實(shí)后，可產(chǎn)生直接效益，與節(jié)水措施的投入相比狹義更高，因此，北方地區(qū)更愿意落實(shí)水價(jià)綜合改革措施的推進(jìn)[2]。

3.2 東西中部改革進(jìn)程差異

東部地區(qū)是指北京、天津、遼寧、河北、浙江、江蘇、福建、山東、海南、廣東等地區(qū)；西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、山西、甘肅、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古等地區(qū)；中部地區(qū)是指吉林、黑龍江、山西、江西、河南、湖北等地區(qū)。2018年，改革面積占灌溉面積的27.48%，相比于全國(guó)水平高出10.40%；西部地區(qū)改革面積占灌溉面積的23.37%，與全國(guó)水平相比高出6.29%，中部地區(qū)改革占比為4.57%，相比于全國(guó)水平低12.51%。上述數(shù)據(jù)比較可知，東部地區(qū)的改革進(jìn)程最快，而中部地區(qū)的改革進(jìn)程則相對(duì)較為緩慢。對(duì)三個(gè)地區(qū)改革進(jìn)程發(fā)展原因分析可知，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過(guò)程中投入的資金較大；雖然西部地區(qū)沒(méi)有中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但是西部地區(qū)由于缺水嚴(yán)重，相比于中部地區(qū)而言節(jié)水的積極性與主動(dòng)性更高，在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中的資金投入也就更多[3]；中部地區(qū)的水資源相對(duì)較為豐富，經(jīng)濟(jì)水平較為平均，使得節(jié)水積極性較差，而資金投入也相對(duì)較少。

3.3 六大區(qū)域改革進(jìn)程差異

華北地區(qū)主要包括北京、河北、天津、內(nèi)蒙古；東北地區(qū)包括遼寧、吉林及黑龍江；華東地區(qū)包括上海、江蘇、山東、安徽、浙江；華中地區(qū)包括湖南、湖北、河南、江西；華南地區(qū)包括廣西、廣東、福建、海南；西北地區(qū)包括陜西、甘肅、新疆、寧夏、青海等。我國(guó)六大區(qū)域農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)展并不均衡。六大區(qū)可分為四個(gè)組團(tuán)，第一團(tuán)為華中組團(tuán)；第二團(tuán)為東北及華南組團(tuán)，第三團(tuán)為西南、華東與西北組團(tuán)；第四團(tuán)為華北組團(tuán)；四個(gè)團(tuán)中第四團(tuán)的改革面積占比最高，接近于30%，而第一團(tuán)的占比最低在3.88%，而第二、三團(tuán)的占比分別在10%與20%左右。分析可知，華中地區(qū)是由于水資源豐富，缺乏節(jié)水的緊迫性所致，同時(shí)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，無(wú)更多資金投入到節(jié)水建設(shè)之中，導(dǎo)致改革速度較為緩慢[4]。華北地區(qū)由于水資源缺乏、節(jié)水積極性高，且經(jīng)濟(jì)相對(duì)較為發(fā)達(dá)，在節(jié)水措施建設(shè)中的投入最大，使得華北地區(qū)的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)程速度進(jìn)一步加快。

通過(guò)對(duì)上述三種不同區(qū)域進(jìn)行分析可知，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)展呈現(xiàn)區(qū)域化的原因多樣，主要與水資源稟賦差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有關(guān)。水資源稀缺程度越高，改革積極性越大，進(jìn)度越快，完成度越高，相反水資源稟賦充足，節(jié)水意識(shí)就會(huì)相對(duì)淡薄，改革進(jìn)度也會(huì)隨之減慢；地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力越佳，在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中的投入資金越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的資金投入相比于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言更多，有更多的經(jīng)濟(jì)支撐水價(jià)改革[5]。水資源管理制度嚴(yán)格與否對(duì)于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的落實(shí)情況也存在一定影響，實(shí)施水資源總量控制，對(duì)水資源進(jìn)行嚴(yán)格把控，形成剛性約束，可使農(nóng)業(yè)用水效率提升，將有效地使水資源發(fā)揮出最大效益，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)程。

4 進(jìn)一步推動(dòng)改革全面落實(shí)的有效建議

4.1 加大改革投入力度

在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革之初，我國(guó)為了推進(jìn)改革的順利進(jìn)行，在試點(diǎn)時(shí)期投入了大量資金，并派遣監(jiān)察組人員到各地實(shí)地進(jìn)行督查，將農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革落實(shí)情況納入年度專項(xiàng)考核之中，此時(shí)改革力度大，改革落實(shí)情況也較為理想。但是，隨著試點(diǎn)結(jié)束，國(guó)家資金投入減少，未能設(shè)立專項(xiàng)考核小組，只是納入最嚴(yán)格的水資源管理考核之中。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面積擴(kuò)大，地方投入資金越來(lái)越多，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資金約束，在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中投入的資金有限，改革勁頭也明顯減弱[6]。因此，國(guó)家應(yīng)大力推進(jìn)綜合改革落實(shí)，針對(duì)進(jìn)步較快的地區(qū)，可適當(dāng)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于因?yàn)橘Y金缺口較大導(dǎo)致改革進(jìn)度較慢的地區(qū)也可適當(dāng)給予專項(xiàng)補(bǔ)貼。國(guó)家及地方政府應(yīng)重視農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作，推進(jìn)力度只能不斷加大，不可縮減，以免導(dǎo)致改革工作無(wú)法全面落實(shí)。

4.2 采取特殊推進(jìn)措施

針對(duì)水資源豐富、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素影響，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革無(wú)法落實(shí)的地區(qū)而言，針對(duì)改革進(jìn)度超慢地區(qū)應(yīng)采取特殊的推進(jìn)措施，以華中等地區(qū)為代表，此區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的改革進(jìn)程推進(jìn)遠(yuǎn)落后于預(yù)期目標(biāo)。需要根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，分析改革進(jìn)程推進(jìn)緩慢的原因，采取特殊的改革政策，進(jìn)一步推進(jìn)改革進(jìn)程。華中地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平偏低，降水量相對(duì)豐富，在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過(guò)程中地方財(cái)政無(wú)法在改革中投入過(guò)多資金，也是導(dǎo)致發(fā)展較慢的主要原因[7]。因此，針對(duì)華中地區(qū)的特殊性，不僅需要加大中央財(cái)政補(bǔ)貼力度，也需加大考核督導(dǎo)力度，提升農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)程加快，盡快達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

4.3 高度重視改革成果的鞏固與提升

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過(guò)程中獲取成果不易，不可止步不前，在繼續(xù)推進(jìn)改革進(jìn)程過(guò)程中，應(yīng)對(duì)已經(jīng)獲取的改革成果進(jìn)行維護(hù)，使其持續(xù)發(fā)揮作用。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過(guò)程中修建水利工程要做好維護(hù)保養(yǎng)工作，精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金要持續(xù)供給，建立相應(yīng)的管理制度與機(jī)制并有效落實(shí)[8]。我國(guó)水利工程建設(shè)過(guò)程中管理較為嚴(yán)格，但是一旦建設(shè)落實(shí)后，后期的養(yǎng)護(hù)維修管理則無(wú)法有效落實(shí)，很多地區(qū)不愿意在已經(jīng)建成的水利工程之中投入過(guò)多資金，導(dǎo)致水利工程后期中存在諸多問(wèn)題，影響水利工程項(xiàng)目的長(zhǎng)期使用。因此，在改革推進(jìn)過(guò)程中，也需重視改革成果的維護(hù)工作，將二者放在同等地位，大部分完成任務(wù)的省份，應(yīng)將工作重點(diǎn)從改革推進(jìn)，轉(zhuǎn)移到鞏固改革成果之中，使農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革成果可持續(xù)發(fā)揮作用，達(dá)到節(jié)水的有效目的。

4.4 強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)管理

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的最終目的，是建立完善、健全的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。改革過(guò)程中要建立完善改革機(jī)制、對(duì)農(nóng)業(yè)用水總量進(jìn)行控制，利用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技設(shè)備，對(duì)現(xiàn)有的種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)上述措施的合理應(yīng)用，可使農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)程有效推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)節(jié)水目的[9]。改革過(guò)程中要建立多部門協(xié)調(diào)管理，重視多部門之間的溝通交流，充分利用各方資源，加強(qiáng)管理力度，從而提升農(nóng)業(yè)水戶的節(jié)水意識(shí)，更好促進(jìn)改革的落實(shí)。

5 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的有效落實(shí)，不僅可達(dá)到節(jié)水，保護(hù)水資源的目的，對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展均具有積極促進(jìn)作用。因此，針對(duì)改革進(jìn)程超慢地區(qū)采取特殊推進(jìn)措施，重視對(duì)已經(jīng)獲取的成果進(jìn)行鞏固與提升，強(qiáng)化協(xié)調(diào)管理，重視多渠道資源整合，從而進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)程。