搬遷與集聚促進城鄉(xiāng)經濟發(fā)展

葉 霖

（麗水市蓮都區(qū)雅溪農業(yè)技術服務站，浙江麗水 323000）

0 引言

對于九山半水半分田的蓮都區(qū)來說，重點扶貧對象多在高山遠山交通不發(fā)達，生產生活條件落后的地方。把農戶從這些地方搬出來，聚集到生產生活條件好的地方，是消除這類貧困的根本性措施。

1 搬遷的重要意義

通過“大搬快聚”，有計劃地把高山遠山、水庫庫區(qū)、地質災害隱患點等生產生活條件落后、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域的散居農民搬遷到市區(qū)或者中心鎮(zhèn)、中心村等基礎設施較完善、經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)對于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展都具有重要意義。

1.1 推進農村人口向城鎮(zhèn)集聚，使低收入農戶擺脫惡劣的生存環(huán)境

中共浙江省委、浙江省人民政府《關于推進欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的若干意見》（浙委〔2011〕29號）中指出欠發(fā)達地區(qū)需加快推進城鄉(xiāng)建設，促進產業(yè)和人口集聚。推進農民異地搬遷和轉移是加快推進城鄉(xiāng)建設，促進產業(yè)和人口集聚的必要條件。蓮都區(qū)九山半水半分田，不少農戶分散的居住在自然環(huán)境惡劣、資源稟賦匱乏、基礎設施落后的高山、遠山、深山地區(qū)，這些地區(qū)往往也是低收入農戶的聚集區(qū)。只有通過異地轉移，把偏遠山區(qū)農戶搬遷到基礎條件較好、信息較發(fā)達的區(qū)域，并通過組織培訓等方式提高搬遷農戶自身素質和就業(yè)能力，才能徹底的使低收入農戶擺脫惡劣的生存環(huán)境，擺脫貧困，最后逐步富裕起來。

1.2 完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、推進綠色城鎮(zhèn)建設的需要

科學規(guī)劃城鄉(xiāng)一體，加快推進城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村協(xié)調發(fā)展的格局，促進欠發(fā)達地區(qū)集聚發(fā)展、集約發(fā)展。把城區(qū)和中心鎮(zhèn)作為發(fā)展的重要平臺，把建設城鄉(xiāng)、發(fā)展產業(yè)、集聚人口、保護生態(tài)和節(jié)約土地有機結合起來，科學確定城市中各城鎮(zhèn)的功能定位、產業(yè)布局。對搬遷農戶進行集中安置，高起點規(guī)劃和建設安置小區(qū)（點），使搬遷農戶居住條件和生活水平有明顯的改善和提高。

1.3 以公寓式安置為主，大大提高土地利用率，是推進“大搬快聚”安置方式的一大改革

國務院頒布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》貫徹了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策。從我國國情出發(fā)，針對當前土地管理中存在的問題，提出了土地管理的一系列措施。蓮都區(qū)范圍內分布著大量的農村宅基地，毫無規(guī)劃，房屋低矮、破舊，土地使用率低、利用粗放、布局零亂、效率極低?！按蟀峥炀邸眻詻Q貫徹執(zhí)行國家及浙江省的有關文件，城區(qū)和中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)域小區(qū)，原則上以公寓式安置為主，挖掘蓮都區(qū)范圍內原有建設用地存在的潛力，盤活現有存量土地，嚴格控制建設用地總量，為蓮都區(qū)未來發(fā)展提供寶貴的用地指標保障。

2 主要成績

2.1 農戶生產生活條件明顯提高

實施異地搬遷后，農戶的生產生活狀況得到徹底的改善，完全解決了原高山、遠山和水庫庫區(qū)農戶的生產、生活條件落后的問題，也保障了地質災害隱患點農戶的生命和財產安全。

2.2 農戶經濟收入顯著增加

實施異地搬遷后，農戶生活在基礎條件更好的地區(qū)，不僅開闊了視野，更新了觀念，也大大的增加了就業(yè)機會。農戶通過搬遷，進入城鎮(zhèn)，通過更好的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)條件，積極參與到社會生產當中，人均收入水平比搬遷前有了較大提高。

2.3 城鄉(xiāng)一體化進程持續(xù)加快

實施異地搬遷后，散居的農戶向城區(qū)、工業(yè)區(qū)、中心鎮(zhèn)等地集聚，人口效應使得遷入地的水、電、道路等基礎設施建設進一步加快，促進了城鎮(zhèn)的經濟和社會進一步發(fā)展，不僅使農戶共享改革發(fā)展帶來的獲得感和幸福感也推進了城鄉(xiāng)一體化進程。

2.4 生態(tài)環(huán)境進一步優(yōu)化

實施異地搬遷后，農戶從生態(tài)脆弱地帶搬遷出來，騰出空間。我們實施了退耕還林、退宅復墾，山區(qū)植被、野生動物等資源也得到了更加有效的保護。農戶搬遷后，有效減少了生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的人類活動強度，也減輕了資源環(huán)境的巨大壓力。

3 主要成功經驗

3.1 政府主導

區(qū)政府主導，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）把農民異地搬遷工作作為重點工作來抓，黨政主要領導負責制，相關部門高度參與。配備專職工作人員，成立“大搬快聚富民安居”工程指揮部。專門研究、制定各項優(yōu)惠政策，持續(xù)加大政府資金、建設用地等扶持力度，確保搬遷任務順利實施，有效完成。

3.2 科學規(guī)劃

以加快人口集聚和推進城鄉(xiāng)一體化為目標，結合城市、土地利用、產業(yè)布局等總體規(guī)劃，在謀劃異地搬遷小區(qū)和遷建點時，將地址選在人口密度較大、有產業(yè)支撐的城區(qū)、工業(yè)區(qū)和中心鎮(zhèn)，為搬遷農戶創(chuàng)造良好的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，使搬遷后的農戶，不僅能安居更能樂業(yè)。

3.3 梯度推進

根據實際情況，充分考慮農戶自身意愿，引導散居的農戶向城區(qū)轉移，同時也鼓勵農戶向中心鎮(zhèn)和中心村轉移；既允許本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍內部的搬遷，也允許跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨區(qū)域的搬遷。

3.4 促農增收

為使異地搬遷農民“穩(wěn)得住、富得起”，蓮都區(qū)政府以及區(qū)屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）積極采取有效措施，幫助農民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。一是組織職業(yè)技能培訓，提高搬遷農民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力。合理利用當地的職業(yè)技術學校、勞動力市場培訓中心等專業(yè)的培訓機構，開展農民素質提升培訓。二是發(fā)展來料加工、推薦周邊工業(yè)企業(yè)就業(yè)，拓寬異地搬遷農民就業(yè)渠道和就業(yè)方式。三是扶持家庭農場和農業(yè)合作社，鼓勵發(fā)展適合本地的優(yōu)勢農業(yè)產業(yè)，促進搬遷農民增產增收。

3.5 保護權益

一方面，搬遷農戶原來承包的耕地、山林的使用權、經營權仍保持不變。另一方面，鼓勵耕地、山林等流轉承包經營權；鼓勵耕地、山林、荒地等有償轉讓使用權。此外，把異地搬遷農戶納入到本行政區(qū)域管理和人民群眾自治的范圍，實行屬地管理制度，使異地搬遷農民在戶籍管理、社會保障、子女就學、勞動就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老保險等等方面，擁有與當地居民的同等待遇。

在摩擦系數不變（μ=0.3）的條件下，泊松比從0.2到0.4；長徑比從6到12；計算得到相對壓強隨泊松比和長徑比的變化曲面如圖6所示。

4 存在的問題

在城市化、工業(yè)化、信息化同步發(fā)展今天，農民異地搬遷條件也發(fā)生了巨大的變化，在實施過程當中存在著新的挑戰(zhàn)和新的制約：

4.1 搬遷成本不斷增加

一是資金補助，省、市、區(qū)對異地搬遷農戶的資金補助，已經不能滿足實際搬遷農戶搬遷過程中對補助資金的需求；二是土地，工業(yè)化、城市化進程的不斷加速，導致土地成本大大的上升；三是物價，近年來建材、勞動力工資等價格持續(xù)上漲，導致建房成本不斷增加，由于物價上漲，農戶所得到的補助資金實際貶值，農戶搬遷成本不斷在增加。

4.2 整村搬遷難度不斷加大

異地搬遷歷史數據和實施情況說明，首先實現搬遷的大多是相對富裕的群體，貧困戶和低收入農戶要搬遷還是比較困難。而且經過多年實施的異地搬遷工程，相對富裕且整體搬遷條件較好的自然村基本已經搬遷完畢，剩下的搬遷難度都較大。

4.3 轉移就業(yè)條件支撐不足

由于搬遷農戶固有的思想觀念和自身文化素質水平的制約，搬遷到城鎮(zhèn)后一時難以適應城鎮(zhèn)就業(yè)的要求。另外，我們還未建立、健全對搬遷農戶就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的管理服務體系，目前的勞動力市場和就業(yè)、創(chuàng)業(yè)服務網絡還不夠完善。

4.4 后續(xù)發(fā)展機制有待完善

目前，絕大多數搬遷農戶的戶籍仍在原遷出地，對搬遷后的農戶就學、就業(yè)、就醫(yī)、社保等社會保障的權益實現帶來許多障礙。此外，農戶搬遷后，一時難以對原本承包的田、地、山林等進行有效的管理、開發(fā)和利用。

5 應對措施

5.1 堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，規(guī)劃引領

5.2 堅持政府引導，群眾自愿

“大搬快聚富民安居”工程是一次人口集聚、產業(yè)布局、資源要素的大調整、大整合、大提升，系統(tǒng)性、政策性、程序性強。既要發(fā)揮政府的引導作用和村級組織的協(xié)調作用，有序組織引導農戶搬遷，又要充分尊重農戶的意愿，保障農戶的自由和選擇權，充分體現人民群眾的自愿原則。

5.3 堅持分類施策，靈活安置

進一步優(yōu)化安置模式，設置多點多方式的安置模式，供搬遷對象自行選擇。積極探索市場化安置小區(qū)建設新路徑。根據不同的搬遷類型、搬遷群體以及不同的安置方式實行差異化補助。嚴格執(zhí)行“一戶一宅”規(guī)定。

5.4 堅持產城融合，促農增收

通過人口搬遷實現人口集聚，加快生產要素在區(qū)域內的優(yōu)化配置，促進城市化發(fā)展和產業(yè)布局的更加合理化，科學化。通過就近就業(yè)、加強培訓促進轉產轉業(yè)、在安置小區(qū)建設富民產業(yè)項目用房等方式，促進搬遷對象就業(yè)增收。

5.5 堅持政策銜接，確保穩(wěn)定

加強相關政策銜接，充分考慮各方面的利益關系，促進新老政策平穩(wěn)過渡。做實做細搬遷對象的政策解釋、政策處理等工作，確保搬遷對象對相關政策充分了解、真心接受。