《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》：開啟農(nóng)民環(huán)境權(quán)法治保障新篇章

王兆鑫

（天津師范大學(xué)法學(xué)院，天津市 300387）

0 引言

農(nóng)民環(huán)境權(quán)益是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的核心與關(guān)鍵，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法應(yīng)以農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保障為核心展開。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分之一，反生態(tài)貧困是當(dāng)今鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義和必然要求。但農(nóng)民長期以來一直是我國環(huán)境權(quán)保障的弱勢群體，與之相對應(yīng)，農(nóng)村環(huán)境治理處于我國生態(tài)環(huán)境治理的薄弱環(huán)節(jié)之中。面對日益惡化的生態(tài)環(huán)境，我們理應(yīng)高度重視農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理及農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的保障?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》）已于2021年4月29日通過，并于2021年6月1日起正式施行。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺標(biāo)志著在生態(tài)文明時代，我國在農(nóng)民環(huán)境權(quán)的法治保障方面開啟了新的篇章。

1 貫徹憲法生態(tài)主義，完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法治保障體系

促進(jìn)法律的生態(tài)化發(fā)展是生態(tài)文明時代的重要立法命題之一，憲法的生態(tài)化尤為重要，處于法律生態(tài)化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。單純依靠傳統(tǒng)憲政框架下的權(quán)利配置和制度安排已無法應(yīng)對生態(tài)革命的挑戰(zhàn)，面對生態(tài)危機(jī)，“憲政生態(tài)主義作為制度化、規(guī)則化的權(quán)利配置方式”，以人與自然和諧相處和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為價值取向或目標(biāo)。[1]憲法生態(tài)主義作為一種生態(tài)法律理念，在社會發(fā)展尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益凸顯，是平衡經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會三要素的最高指示。憲法生態(tài)主義在一個國家或地區(qū)的確立首先要求頒布一部生態(tài)憲法文本。近年來我國的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程不斷加快，尤其是2018年“生態(tài)文明”的正式入憲，使生態(tài)文明建設(shè)作為我國的基本國策上升到根本法律的層次，至此形成了一個比較全面的憲法環(huán)境保護(hù)體系，這對我國的生態(tài)環(huán)境治理尤其是農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理具有高屋建瓴式的根本保障與引導(dǎo)作用。貫徹憲法生態(tài)主義基本理念或指導(dǎo)精神，核心就是要遵循生態(tài)憲法文本。生態(tài)憲法文本是指導(dǎo)生態(tài)社會發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧相處，促使人們生活在美好的宜居的環(huán)境之中的根本大法，其核心是保障公民環(huán)境權(quán)益，敦促政府履行生態(tài)義務(wù)?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）序言規(guī)定，“……推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展 ……”第二章總綱部分的第九條規(guī)定，“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡诙鶙l規(guī)定，“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》貫徹了憲法生態(tài)主義或稱遵循了生態(tài)憲法文本，集中體現(xiàn)在第一章的總則部分?？倓t部分的第二條規(guī)定，將生態(tài)振興視為鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，并且在對鄉(xiāng)村這一概念的界定中，明示了鄉(xiāng)村的生態(tài)功能；第三條規(guī)定，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的總要求之一是生態(tài)宜居，貫徹生態(tài)文明建設(shè)，而且還要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的特有功能；第四條規(guī)定，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，而且提出了四條基本原則，其中第三條基本原則直接提出要堅(jiān)持人與自然和諧共生，推動綠色發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

針對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，我國目前已經(jīng)形成了以《憲法》中相關(guān)環(huán)境規(guī)范條款為統(tǒng)帥，以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等基本法為核心，以散見于其它法律法規(guī)、法律文件中的規(guī)定為補(bǔ)充的法律規(guī)范體系，但目前為止還沒有一部真正以農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)為調(diào)整對象或以農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保障為中心的專門性法律出臺?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》雖然并不是以農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)為調(diào)整對象或以農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保障為中心的專門性法律，但是此法的出臺是我國現(xiàn)有農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法治保障體系向以農(nóng)民環(huán)境權(quán)為保障對象或以農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理為調(diào)整對象的專門法的出臺為立法目標(biāo)的一次過渡性回應(yīng)或立法進(jìn)步。

2 明確地方政府的生態(tài)義務(wù)，農(nóng)民環(huán)境權(quán)與地方政府生態(tài)義務(wù)和諧共處

憲法生態(tài)主義的經(jīng)典要義之一便是生態(tài)權(quán)利義務(wù)的合理配置，意即公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)離不開相應(yīng)的環(huán)境義務(wù)，這有兩層含義：一是從權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的角度出發(fā)，公民環(huán)境權(quán)本身就意味著環(huán)境權(quán)利與義務(wù)的共生，即公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要公民自身環(huán)境義務(wù)的努力；二是從政府的公共職能的角度出發(fā)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是政府基本的公共職能之一，故而公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要政府履行相應(yīng)的生態(tài)義務(wù)。取其后者而言，在憲法生態(tài)主義指導(dǎo)下，農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)需要地方政府生態(tài)義務(wù)的履行，故而農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理立法的核心與關(guān)鍵就是要平衡地方政府生態(tài)義務(wù)與農(nóng)民環(huán)境權(quán)的關(guān)系。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定明確了地方政府的生態(tài)義務(wù)，構(gòu)建起農(nóng)民環(huán)境權(quán)制約地方政府生態(tài)義務(wù)，而地方政府生態(tài)義務(wù)促進(jìn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的和諧狀態(tài)。這集中體現(xiàn)在第五章“生態(tài)保護(hù)”和其他章節(jié)的部分規(guī)定?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第三十四條規(guī)定了國家要健全重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等，其目的就是為了要加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，從而綠化美化鄉(xiāng)村環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村；第三十五條到第四十條則分別規(guī)定了各級人民政府在鼓勵開發(fā)農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖技術(shù)、防治農(nóng)業(yè)面源污染、治理農(nóng)村水系、建設(shè)農(nóng)村生態(tài)宜居住房、嚴(yán)格管理農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品、國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)等方面的義務(wù)；此外，在第一章總則的第九到十一條規(guī)定了國家和各級人民政府鄉(xiāng)村振興工作的職責(zé)分工、考核評價制度、年度工作報告制度和組織促進(jìn)相關(guān)活動等方面的義務(wù)，對地方政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的生態(tài)義務(wù)方面的開展具有指導(dǎo)意義。關(guān)于農(nóng)民環(huán)境權(quán)方面，在第一章總則的第四條規(guī)定，應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體地位，保障農(nóng)民的民主權(quán)利和其他合法權(quán)利，從而維護(hù)農(nóng)民的根本權(quán)益。此條規(guī)定雖然沒有明示農(nóng)民環(huán)境權(quán)，但是通過對《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面的積極立法理念和精神以及相關(guān)綠色規(guī)范要素的透視，我們可以由此推導(dǎo)出此條規(guī)定是對農(nóng)民環(huán)境權(quán)的默示規(guī)定，是農(nóng)民環(huán)境權(quán)最重要的權(quán)利來源條款之一。

3 建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理

受“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”或“城市中心主義”的影響，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理立法存在嚴(yán)重的缺陷：城市被認(rèn)為是環(huán)境治理的重點(diǎn)對象，環(huán)境立法“天然”地向城市傾斜，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法不被重視[2]；自上世紀(jì)七、八十年代以來，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和工業(yè)化建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，廣大的農(nóng)村地區(qū)成為工業(yè)廢棄物和城市生活垃圾的堆積地，加之農(nóng)村自身的生產(chǎn)生活垃圾的不斷產(chǎn)生，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀日益惡化、令人堪憂，現(xiàn)有的立法以無法完全解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的所有問題，面對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理出現(xiàn)的新狀況，更無法照搬昔日“城市化”模式的環(huán)境立法[3]；此外，相較于城市，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理配套的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境管理體制和環(huán)境保護(hù)宣傳等還很不完善。

為此，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》總則第一條就開篇明義地指出此法的立法目的，即促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步和農(nóng)民全面發(fā)展；總則第六條明確規(guī)定，國家要建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，推動城鄉(xiāng)要素的有序流動和公共資源的均衡配置，建設(shè)新型的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。就《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的通篇布局或立法構(gòu)造來看，為了迎合總則中關(guān)于城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展的精神規(guī)定，專門設(shè)立了第七章“城鄉(xiāng)融合”。其中第五十條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)整體規(guī)劃和統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)的生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)等功能空間，來促進(jìn)鄉(xiāng)村的宜居宜居；第五十二條規(guī)定，縣級以上的地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管護(hù)城鄉(xiāng)道路以及來及污水處理、供水供電供氣等基礎(chǔ)設(shè)施，保障鄉(xiāng)村的發(fā)展能源需求，保障農(nóng)村的飲用水安全等；第五十五條規(guī)定，在國家鼓勵社會資本和城鄉(xiāng)居民“下鄉(xiāng)”的同時，不得破壞鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境，不得損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。而且在其他章節(jié)，關(guān)于城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展的精神也有所體現(xiàn)：在第二章“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的第十九條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮鄉(xiāng)村資源和生態(tài)優(yōu)勢來發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，但是應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境保護(hù)的要求；在第五章“生態(tài)保護(hù)”中的第四十條明令禁止將污染環(huán)境和破壞生態(tài)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，禁止將城鎮(zhèn)垃圾、工業(yè)廢棄物、不達(dá)標(biāo)的污水等向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等。