林地制度變革與農(nóng)地制度變革異同分析

于博洋，李明川

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，廣東廣州 510642）

20 世紀(jì)80 年代初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的提出使得我國的農(nóng)村土地改革進入了新的轉(zhuǎn)折時期，讓我國億萬農(nóng)民獲得了土地的使用權(quán)，為農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮發(fā)揮了巨大作用。但時至今日，這種土地經(jīng)營模式已不能適用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使土地的所有權(quán)歸集體所有，賦予農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，但卻禁止土地經(jīng)營權(quán)出讓或轉(zhuǎn)租，而隨著大量農(nóng)民工進城，造成大量土地拋荒。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”“扶持發(fā)展規(guī)?；I(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營”。

在我國現(xiàn)有的土地面積中，耕地約有1.2 億公頃，而林地卻有2.87 億公頃，相當(dāng)于耕地面積的2.4 倍，其中屬于農(nóng)村集體所有的林地有1.81 億公頃，占全國林地面積的60.1%［1-2］。新一輪集體林權(quán)制度改革的實行，使得集體林地實現(xiàn)了由村集體管理模式向家庭承包經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變，明晰產(chǎn)權(quán)、確權(quán)發(fā)證等為林業(yè)的配套改革政策的實施提供了基礎(chǔ)，而林業(yè)作為國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，農(nóng)戶林地經(jīng)營規(guī)模的變動情況與林業(yè)的經(jīng)營發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)密切相關(guān)［3］。

由于推行時間先后及背景的不同，在本質(zhì)上，農(nóng)村集體林改是土地承包制度改革在農(nóng)村改革的進一步延伸，兩者具有很強的同質(zhì)性；在進程上，集體林改是農(nóng)村改革繼土地承包制度改革后的又一次重大突破［4］。

1 林地與農(nóng)地制度改革的概況

在20 世紀(jì)50 年代，林地與農(nóng)地的制度有幾乎相同的改革路徑，但在改革開放之后，農(nóng)地制度直接實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，而林地制度采取了“林業(yè)三定”的政策；20 世紀(jì)90 年代，由于國家對于林業(yè)家庭經(jīng)營的問題始終沒有提出最終的決策，當(dāng)時的林地制度表現(xiàn)為集體林權(quán)主體多元化的現(xiàn)象，而中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的提出，對于農(nóng)地和林地的制度進行了相關(guān)的新的改革，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，這對于農(nóng)民的資源有效利用產(chǎn)生了積極作用。

根據(jù)對相關(guān)文獻的總結(jié)，農(nóng)地制度變革自改革開放以來大致分為20 世紀(jì)70 年代末的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行階段與20 世紀(jì)90 年代末至今的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)階段，而林地制度變革則分為20 世紀(jì)80 年代初的“林業(yè)三定”、20 世紀(jì)90 年代的集體林權(quán)主體多元化、2003年至今的新集體林權(quán)改革3 個階段。其改革目標(biāo)也有所不同，農(nóng)地制度改革突出對于農(nóng)民生計問題的解決，林地制度改革除了解決林農(nóng)的經(jīng)濟收入問題，還需要解決整體的生態(tài)要求。從資源利用特性的角度看，林地制度的變革實質(zhì)上是農(nóng)地制度變革的一種延伸，集體林權(quán)制度也是在參考了農(nóng)地制度變革的各項優(yōu)劣勢后所采取的政策。這兩者有許多相似點：1）對于農(nóng)地及林地資源，其所有權(quán)與使用權(quán)相分離，農(nóng)村土地歸集體所有，但是農(nóng)地和林地的資源配置都是按照均分承包的方式，農(nóng)民享有使用權(quán)；2）資源利用主體具有復(fù)雜性、特殊性，在我國，地與地上附著物的權(quán)屬不同，因此資源利用的主體也有所差異。

2 林地與農(nóng)地制度變革的比較

2.1 變革背景的差異

農(nóng)地的變革在經(jīng)歷過初級合作社、高級合作社、人民公社的階段后，在摸索與對比中實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；而林地的改革則多是參考農(nóng)地改革的經(jīng)驗。十一屆三中全會關(guān)注林地改革，但是由于當(dāng)時的市場經(jīng)濟秩序混亂，林農(nóng)對于政策穩(wěn)定性的質(zhì)疑，由于林業(yè)生產(chǎn)的特殊規(guī)律及林業(yè)生產(chǎn)周期過長，林農(nóng)為了維護自己的利益，導(dǎo)致了亂砍濫伐現(xiàn)象的發(fā)生，山林遭到嚴重破壞，在之后的20 世紀(jì)90 年代，到現(xiàn)在的新集體林權(quán)制度改革時期，林地改革經(jīng)歷了不同經(jīng)營模式的復(fù)雜而漫長的階段，在改革背景上與農(nóng)地改革存在很大程度上的不同。

2.2 資源利用特性的差異

農(nóng)作物生產(chǎn)的周期間隔短，農(nóng)民較易獲取收益，而木材的生產(chǎn)周期較長，同時林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所面臨的風(fēng)險較大，且長的生產(chǎn)周期也加大了政策不穩(wěn)定等風(fēng)險，農(nóng)戶若是要做好林業(yè)經(jīng)營的工作則需要長期投資，而農(nóng)戶自身的經(jīng)濟能力十分有限，加大了林地與農(nóng)地在變革中的差異。

2.3 資源產(chǎn)生效益的差異

農(nóng)地除了是能夠產(chǎn)生生產(chǎn)效益的生產(chǎn)要素外，更是一種對農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障，且農(nóng)民對于農(nóng)地生產(chǎn)的依賴程度大于對林地生產(chǎn)的依賴程度。但農(nóng)地的生產(chǎn)對于農(nóng)民來說最重要的是能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值，解決自身溫飽問題，而林地的生產(chǎn)，除了林木生長成熟后能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值外，森林所產(chǎn)生的生態(tài)效益也是不容忽視的，森林能夠維護生態(tài)的平衡、保護生物多樣性、預(yù)防水土流失、防風(fēng)固沙，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)生活等一系列活動都離不開森林系統(tǒng)的保障，因此林業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展極其重要，但是由于林業(yè)的生產(chǎn)周期過長，農(nóng)民對于林業(yè)生產(chǎn)的依賴程度并不高，直接導(dǎo)致了在林地的各項改革中易不受重視［5］。

由于各地區(qū)森林資源特征的差異，在全國范圍內(nèi)形成了多樣化的改革方式，改革成效初步顯現(xiàn)，而同時隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也呈現(xiàn)邊緣化的局面，因此土地的流轉(zhuǎn)及配套措施的跟進是現(xiàn)在面臨的最主要問題。

3 結(jié)論

農(nóng)地與林地的變革存在種種差異，卻也有類似的共同點，因此在林地的改革過程中，可以參考農(nóng)地的改革，但也需要考慮到自身資源利用的一些特殊性，不能單就農(nóng)地改革的路徑按部就班。

1）加大對林業(yè)生產(chǎn)及林農(nóng)的經(jīng)濟支持。由于林業(yè)的生產(chǎn)周期過長，生產(chǎn)的風(fēng)險也較大，為了加大林業(yè)生產(chǎn)，國家對于林農(nóng)應(yīng)該有適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟支持，替林農(nóng)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，新集體林權(quán)制度改革的配套改革措施已經(jīng)在實行相關(guān)的改革方案，但是仍需加大對于林業(yè)生產(chǎn)的重視程度。

2）促進林業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，加大資源利用效率。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營除了有經(jīng)濟效益之外，還具有生態(tài)效益，因此可以通過轉(zhuǎn)包、入股、轉(zhuǎn)讓等多種流轉(zhuǎn)形式，鼓勵小規(guī)模農(nóng)戶將林地流轉(zhuǎn)出去，增加中等規(guī)模農(nóng)戶的比重，使林地經(jīng)營權(quán)向林業(yè)經(jīng)營技術(shù)能手或其他經(jīng)營單位集中［6］，同時這種形式的林業(yè)經(jīng)營能夠加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，促進整體經(jīng)濟發(fā)展。