農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)?；揽卣邫C(jī)制研究關(guān)鍵要點(diǎn)

劉紅霞

（內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)中心，內(nèi)蒙古呼和浩特 010010）

1 農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)?；揽仉y點(diǎn)分析

大量的資料匯總數(shù)據(jù)來(lái)看，農(nóng)業(yè)面源污染的治理要比點(diǎn)面污染的治理難度大很多。面源污染的規(guī)?；揽兀婕懊鎻V、涉及人多。所以說(shuō)，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)面源污染的防控難度要大很多。這主要體現(xiàn)在：

1.1 農(nóng)業(yè)面污染防控意識(shí)低

當(dāng)前農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)輸出，離不開(kāi)農(nóng)藥、化肥的高投入。所以說(shuō)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在追求高產(chǎn)的路上，完全做到零污染難度非常大。更何況，我們參與勞作的農(nóng)民，多數(shù)文化水平不高，生態(tài)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)。很多從事農(nóng)作生產(chǎn)僅滿足于溫飽，只顧眼前利益，不顧長(zhǎng)期發(fā)展，對(duì)環(huán)境污染對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展危害的影響認(rèn)識(shí)不清。而即使個(gè)別能認(rèn)識(shí)到環(huán)境污染的危害，但是受生產(chǎn)成本投入、大環(huán)境氛圍差等因素的影響，不少采取得過(guò)且過(guò)的態(tài)度。由此，提高民眾農(nóng)業(yè)面污染防控意識(shí)還任重而道遠(yuǎn)。

1.2 農(nóng)業(yè)面污染主體鑒定難

很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，土地分散化經(jīng)營(yíng)還呈常態(tài)化，一家一戶的耕作方式、種類繁多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，仍然為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體形態(tài)。這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化經(jīng)營(yíng)的態(tài)勢(shì)，將直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面污染時(shí)間、地點(diǎn)的隨機(jī)性，污染途徑方式的不確定性，污染檢測(cè)、控制的不易性。任其發(fā)展不加控制，同樣會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染治理的責(zé)權(quán)難界定，使著當(dāng)環(huán)境受到污染時(shí)難有主體去承擔(dān)，只有由政府埋單造成公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

1.3 農(nóng)事生產(chǎn)多、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)壓力大

農(nóng)業(yè)面污染形成在農(nóng)事生產(chǎn)過(guò)程中，很多發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)退耕還林、還草來(lái)控制養(yǎng)分流失。而中國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，人均耕地資源少，想要以大面積的退耕還林、還草來(lái)獲得農(nóng)事生產(chǎn)環(huán)境安全不現(xiàn)實(shí)。而且，在追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高產(chǎn)出、高效益大背景下，大量的增施化肥、噴施化學(xué)藥劑等不可避免。

2 政策在農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)?；揽氐淖饔?/h2>

常言道：“無(wú)規(guī)矩，不成方圓”，規(guī)矩即政策、規(guī)章制度，它是促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)成功發(fā)展的重要保障。

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)面源污染危害加重，對(duì)生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等諸多方面都造成不同程度的影響。生態(tài)危害造成水體、土壤、大氣等污染加劇，經(jīng)濟(jì)危害因生態(tài)污染而造成的對(duì)種植業(yè)、漁業(yè)和畜牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失，體現(xiàn)在質(zhì)量下降、數(shù)量減少等諸多方面。社會(huì)危害復(fù)雜，包括因水體污染而造成飲水水質(zhì)惡化、水產(chǎn)品質(zhì)量安全，以及土壤污染造成的食品安全問(wèn)題威脅到人類健康。

針對(duì)這些問(wèn)題的出現(xiàn)，需要發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，以政府引導(dǎo)、市場(chǎng)規(guī)范、社會(huì)行動(dòng)，推動(dòng)各項(xiàng)減排與污染治理工作開(kāi)展。發(fā)揮好流域各部門(mén)、各主體的能動(dòng)性及其聯(lián)動(dòng)，全面推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督方案的落地實(shí)施，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。就此，政策在農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)模化防控的作用，就體現(xiàn)在：

第一，約束和指導(dǎo)作用。對(duì)治污工作如何開(kāi)展、怎么開(kāi)展以提示和指導(dǎo)。同時(shí)，明確涉及農(nóng)業(yè)治污部門(mén)不得做什么，違背了要接受哪些懲罰。

第二，鞭策和激勵(lì)作用。圍繞著政策落實(shí)具體的制度，張貼或懸掛在工作現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)治污工作程序的規(guī)范化，崗位責(zé)任的法規(guī)化，管理方法的科學(xué)化，起著重大作用。政策本身還具有程序性，為農(nóng)業(yè)面污染治理管理工作和活動(dòng)提供可供遵循的依據(jù)。

3 完善農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)?；揽毓芾碚叩乃伎?/h2>

參照世界各國(guó)農(nóng)業(yè)面污染規(guī)?；揽爻晒Φ慕?jīng)驗(yàn)，想要治理好農(nóng)業(yè)面污染除了先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用之外，更離不開(kāi)健全完善的管理政策框架及配套制度。當(dāng)前，在各方面利好政策的帶動(dòng)下，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)得到突飛猛進(jìn)發(fā)展。但是，考慮到農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的強(qiáng)依賴性，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的大背景下，還要通過(guò)政策調(diào)控管理盡可能減少對(duì)生存環(huán)境的負(fù)面影響。要充分發(fā)揮政府的政策調(diào)控職能，在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保立法、技術(shù)研發(fā)推廣等方面成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定氮磷鉀養(yǎng)分管理法規(guī)，控制農(nóng)田養(yǎng)分的限量投入，加快調(diào)控農(nóng)田養(yǎng)分良性循環(huán)，構(gòu)建立體綠色生態(tài)的農(nóng)業(yè)體系。

3.1 健全完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理政策機(jī)制

在農(nóng)業(yè)面污染管控方面，制訂區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)面環(huán)境管控政策，尤其注意完善區(qū)域內(nèi)農(nóng)藥化肥、各廢棄物排放管理的政策法規(guī)，重點(diǎn)把控禽畜規(guī)模化生產(chǎn)排泄物對(duì)養(yǎng)殖環(huán)境的污染控制。完善農(nóng)業(yè)環(huán)境管理政策立法，引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活廢棄物的資源化利用，完善各項(xiàng)資源循環(huán)化利用的優(yōu)化方案，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面污染控制目標(biāo)。以立法明確農(nóng)業(yè)面污染控制各主管部門(mén)職責(zé)，建立農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水土等部門(mén)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，以提升農(nóng)業(yè)面污染治理的管理效率。

在污染源管控成本方面，考慮到推進(jìn)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，明顯存在生產(chǎn)成本高、前期競(jìng)爭(zhēng)力低的問(wèn)題，政府應(yīng)在相關(guān)問(wèn)題上務(wù)必要加強(qiáng)政策引導(dǎo)。比如：規(guī)模化禽畜養(yǎng)殖治污成本高，政府除貼息部分養(yǎng)殖成本外，還可以通過(guò)調(diào)整銀行政策，嘗試以無(wú)息或低息措施減輕農(nóng)業(yè)面治污壓力。針對(duì)禽畜養(yǎng)殖污染區(qū)，可以生態(tài)補(bǔ)償政策為引導(dǎo)，鼓勵(lì)老百姓在適栽區(qū)種植強(qiáng)養(yǎng)分吸收的植物，以增加單位面積內(nèi)農(nóng)業(yè)面污染的容量。針對(duì)適栽區(qū)調(diào)整而受經(jīng)濟(jì)折損的老百姓，應(yīng)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。相關(guān)的政策法規(guī)中，要明確補(bǔ)償主體、對(duì)象和依據(jù)，嚴(yán)格資金管理辦法程序和機(jī)制。治污社會(huì)氛圍濃重的地區(qū)，建議小范圍內(nèi)成立農(nóng)業(yè)面污染團(tuán)體，通過(guò)政府性獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)老百姓主動(dòng)參與農(nóng)業(yè)面污染治理。

在重點(diǎn)管控對(duì)象上，政策調(diào)控對(duì)象應(yīng)以化肥、農(nóng)藥等的污染調(diào)控以及禽畜養(yǎng)殖污染源的控制上?？紤]到兩大污染效應(yīng)鑒別難度大，政策調(diào)控務(wù)必要把控在源頭控制。前些年，有提議以征收農(nóng)藥、化學(xué)稅為調(diào)控手段。但是作為收入薄弱群體，增加稅賦顯然與為農(nóng)民增收相駁。在此，可轉(zhuǎn)化另一思路，對(duì)施用農(nóng)家有機(jī)肥、綠色生態(tài)農(nóng)藥的戶主進(jìn)行惠民補(bǔ)貼，而對(duì)依然施用化肥、高毒農(nóng)藥的農(nóng)民進(jìn)行象征性征稅，以反差助推發(fā)展生態(tài)綠色農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。而針對(duì)禽畜養(yǎng)殖污染的控制，則重點(diǎn)放在末端，以交易排污權(quán)、行政許可排污等措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)禽畜養(yǎng)殖污染源的控制。

3.2 完善農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)?；揽卣咧С煮w系

就農(nóng)業(yè)面污染規(guī)?；揽毓ぷ鞫?，本身具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、綜合性等特點(diǎn)。但是，我們不可否認(rèn)，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)面污染防控基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問(wèn)題現(xiàn)狀。所以說(shuō)，在調(diào)整政策配建硬件建設(shè)的基礎(chǔ)上，還需要健全相應(yīng)的政策體系，完善管理機(jī)制政策保障，督促各項(xiàng)政策的執(zhí)行與落實(shí)。實(shí)際上，自國(guó)外農(nóng)業(yè)面污染治理工作來(lái)看，工作開(kāi)展好壞離不開(kāi)軟環(huán)境的支撐。而國(guó)內(nèi)政策軟環(huán)境包括政府、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)督、農(nóng)民等四個(gè)大的方面，不同層面的政策配合執(zhí)行能力不同，只有配合密切，相互協(xié)作，才能將作用發(fā)揮到最大。而農(nóng)業(yè)面污染的治理，根本上，不能略過(guò)增加老百姓收入、減少貧困的核心問(wèn)題，只有老百姓收益有保障，農(nóng)業(yè)面污染治理的積極性才不會(huì)消減。在此，要重點(diǎn)強(qiáng)化各級(jí)層在農(nóng)業(yè)面污染治理中的環(huán)境管理職能，重點(diǎn)做好農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)面污染狀況的測(cè)報(bào)工作，建立健全農(nóng)業(yè)環(huán)保融資建設(shè)的綜合性融資機(jī)制，以配套完善農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)?；揽卣咧С煮w系，為做好農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)模化防控工作保駕護(hù)航。

3.3 體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)面污染規(guī)劃化控制政策執(zhí)行宗旨

體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的治污理念，是農(nóng)業(yè)面污染控制政策執(zhí)行的根本宗旨。由此，在宏觀政策制定上，各級(jí)政府部門(mén)要體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思路。要以配套產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展政策、政府性各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃為行動(dòng)宗旨，逐漸督促執(zhí)行到具體的行動(dòng)措施上。要以可持續(xù)發(fā)展作為涉農(nóng)部門(mén)管理行為、決策執(zhí)行的價(jià)值基礎(chǔ)，重點(diǎn)督促地方政府形成農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值觀。要以可持續(xù)發(fā)展為行動(dòng)路線，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)潔凈生產(chǎn)，構(gòu)建環(huán)境優(yōu)化生態(tài)型農(nóng)業(yè)。要以農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)為基準(zhǔn)，加大優(yōu)良耕作技術(shù)的研發(fā)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的影響面。要以科技創(chuàng)新為政策導(dǎo)引主線，支持農(nóng)業(yè)部門(mén)研發(fā)低毒、低殘留、安全高效的農(nóng)藥、獸藥、肥料等等，加快研制安全、無(wú)污染的新飼料添加劑，推進(jìn)測(cè)土配方精準(zhǔn)施肥技術(shù)。要以土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)為戰(zhàn)略出發(fā)，本著“自愿、有償、依法”的原則，加快土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，健全完善土地股份合作制，以便于發(fā)展各種適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，同時(shí)也便于推進(jìn)集中治污、發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，進(jìn)而大大提升農(nóng)業(yè)面污染治理的效益。

4 結(jié)語(yǔ)

針對(duì)日趨嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀，做好農(nóng)業(yè)面源污染治理工作迫在當(dāng)前?？偨Y(jié)過(guò)往農(nóng)業(yè)面源污染防控經(jīng)驗(yàn)，想要治理好農(nóng)業(yè)面污染除了先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用之外，更離不開(kāi)健全完善的管理政策框架及配套制度。今后在健全完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理政策機(jī)制，務(wù)必要在宏觀政策制定上體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思路。同時(shí)，政策惠民的覆蓋面，要進(jìn)一步囊括到農(nóng)業(yè)面污染管控、污染源管控成本、重點(diǎn)管控對(duì)象等幾方面。并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)?；揽卣咧С煮w系，為做好農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)?；揽毓ぷ鞅ｑ{護(hù)航。