引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑探討
——以福建省明溪縣為例

李傳祀

（明溪縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，福建明溪 365200）

0 引言

在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新階段，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證的全面完成，承包地“三權(quán)分置”和規(guī)模流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了不少新情況、新趨勢。本文結(jié)合明溪縣農(nóng)村實(shí)際，對(duì)引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展進(jìn)行初步探討。

1 基本現(xiàn)狀

1.1 完成承包地確權(quán)登記頒證

明溪縣地處閩西北山區(qū)，為全國商品糧基地縣，耕地總面積1.28萬 hm2，其中家庭承包面積1.21萬 hm2。2018年全縣全面完成承包地確權(quán)登記頒證，共完成確權(quán)登記1.94萬戶，登記地塊13.26萬塊，面積1.20萬 hm2，占家庭承包面積的99.4%；建立了集影像圖形、四至、權(quán)屬為一體的農(nóng)村土地承包管理信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，先后通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部質(zhì)檢和省、市驗(yàn)收，各類檔案資料已移交進(jìn)入檔案館。

1.2 搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)

已建立縣鄉(xiāng)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，開展信息采集入庫、網(wǎng)上發(fā)布、供需對(duì)接、合同簽訂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鑒證、建立臺(tái)賬等工作。2020年全縣耕地流轉(zhuǎn)總面積0.46萬 hm2，占全縣家庭承包面積的38.3%。其中，流入家庭農(nóng)場及專業(yè)大戶2 826.67 hm2、農(nóng)民合作社880 hm2、涉農(nóng)企業(yè)326.67 hm2、其他主體566.67 hm2。從流轉(zhuǎn)趨勢上看，家庭農(nóng)場、合作社和公司參與的規(guī)模流轉(zhuǎn)占比逐年提高，糧食、果蔬等優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

1.3 形成土地流轉(zhuǎn)有效路徑

一是統(tǒng)一委托促流轉(zhuǎn)。如沙溪鄉(xiāng)沙溪村由于青壯年勞力大都已出國務(wù)工經(jīng)商，留守人員無力耕種，在鄉(xiāng)村兩級(jí)的組織引導(dǎo)下，農(nóng)戶自發(fā)地將全村109.27 hm2承包地經(jīng)營權(quán)委托給村集體，由村集體統(tǒng)一管理、統(tǒng)一發(fā)包、統(tǒng)一受益分配，形成土地流轉(zhuǎn)的“統(tǒng)收統(tǒng)包”新模式；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展促流轉(zhuǎn)。圍繞“綠色+特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略目標(biāo)，明溪縣充分發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)戶承包地向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和規(guī)?；丶?，持續(xù)培育發(fā)展淮山、貢米、獼猴桃、百香果、藍(lán)莓、野茶等綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，進(jìn)一步推進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。目前，特色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地面積達(dá)4 793.33 hm2，占全縣耕地總面積的39.88%；三是培育龍頭促流轉(zhuǎn)。依托傳田綠色食品、歸化紅硒鋅食品、中城百斯特食品、豐沃現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園等農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，構(gòu)建“公司+合作社+農(nóng)戶”“公司（合作社）+基地+農(nóng)戶”等規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式；四是扶持組織促流轉(zhuǎn)。積極鼓勵(lì)和扶持姜坊溪禾香大米、溫莊飄香硒米、富人山果蔬、天喜農(nóng)機(jī)、農(nóng)興植保等合作社、家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，有效擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)需求主體。

1.4 建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

為推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的開展，2016年縣財(cái)政安排60萬元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償試點(diǎn)，由縣財(cái)政對(duì)放貸的銀行金融機(jī)構(gòu)按其對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（擔(dān)保）貸款總額的1.5%進(jìn)行補(bǔ)償，以緩解種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等經(jīng)營主體貸款難、擔(dān)保難問題。五年來，銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)放擔(dān)保貸款22筆2 501萬元，扶持農(nóng)戶196戶、企業(yè)6家，支持水果、食用菌、油茶、蔬菜、淮山、金線蓮等基地建設(shè)。

2 存在問題

2.1 法律政策宣傳引導(dǎo)不力

一是基層履行職責(zé)不到位。部分基層干部存在怕亂求穩(wěn)的心態(tài)，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律政策的學(xué)習(xí)研究不夠，宣傳流于形式，政策引導(dǎo)不力，認(rèn)為農(nóng)村土地已承包確權(quán)給農(nóng)戶，并保持長期不變，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自己的權(quán)利，對(duì)土地流轉(zhuǎn)疏于監(jiān)管、放任自流。二是農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)。本世紀(jì)以來，國家扶農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策的陸續(xù)推出，農(nóng)民基于土地的各種負(fù)擔(dān)全面取消，農(nóng)民種地不僅沒有稅賦，還有種糧（地力）補(bǔ)貼。隨著城鎮(zhèn)化、國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等征地越來越多、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，導(dǎo)致部分農(nóng)民更加期待承包地征用而獲得補(bǔ)償費(fèi)。還有一些農(nóng)民對(duì)政策的穩(wěn)定性有顧慮，擔(dān)心第二輪土地承包到期后打亂重包或收回承包地，造成失地失業(yè)。因此，一些農(nóng)民即使外出務(wù)工經(jīng)商、無力耕種，也寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜土地拋荒，而不愿長期流轉(zhuǎn)土地。三是經(jīng)營主體缺乏穩(wěn)定預(yù)期。中央早已明確，農(nóng)村土地第二輪承包到期后再延長30年不變。隨著第二輪承包期限越來越近，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體擔(dān)心政策風(fēng)險(xiǎn)，土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)投資意愿明顯下降。

2.2 流轉(zhuǎn)程序有待規(guī)范

鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能發(fā)揮不夠，土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范，流轉(zhuǎn)的形式主要是租賃，而轉(zhuǎn)讓、入股不多；有的只是一種“君子協(xié)定”，沒有履行簽約、鑒證和備案手續(xù)，租賃時(shí)間短，不確定因素多；縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)覆蓋面窄，需求主體有限，價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)功能不足，其實(shí)際作用與預(yù)期有較大差距；農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)偏大，因經(jīng)營不善和外部因素導(dǎo)致的毀約棄租時(shí)有發(fā)生，而政府所給予的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和釋放機(jī)制還有待強(qiáng)化。

2.3 拋荒處理亟需健全

由于外出務(wù)工經(jīng)商比較效益高，青壯勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，各地均出現(xiàn)不同程度的土地拋荒現(xiàn)象，目前對(duì)于拋荒土地尚無有效的處理辦法，亟需建立健全遏制土地拋荒的有效機(jī)制，切實(shí)有效治理土地拋荒，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。

2.4 抵押貸款難以開展

目前尚未建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款、農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營權(quán)后保障等配套政策缺位，銀行金融機(jī)構(gòu)不愿意主動(dòng)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢，農(nóng)村土地價(jià)值無法充分體現(xiàn)。

3 對(duì)策建議

3.1 進(jìn)一步加大宣傳引導(dǎo)力度

縣鄉(xiāng)村干部要深入學(xué)習(xí)、熟練掌握農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律政策，深入基層調(diào)查研究，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”、實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育提升工程、“千人帶千社”等工作，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)和政策措施，以及土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民增收的實(shí)際效果，消除農(nóng)民思想顧慮，提高土地流轉(zhuǎn)意識(shí)。

3.2 進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

一要堅(jiān)持流轉(zhuǎn)原則。堅(jiān)持“平等協(xié)商、自愿、有償”原則，規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，不得侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，不得強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得損害農(nóng)民利益；二要嚴(yán)格流轉(zhuǎn)期限。土地流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期限。隨著第二輪承包逐步到期，應(yīng)盡快落實(shí)土地承包期“再延長30年不變”政策，穩(wěn)定農(nóng)戶和經(jīng)營主體預(yù)期；三要規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，農(nóng)民自發(fā)以入股、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)有當(dāng)事人雙方簽訂、由村集體經(jīng)濟(jì)組織簽字蓋章和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流服務(wù)中心鑒證的流轉(zhuǎn)合同書，合同文本參照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家市場監(jiān)督管理《農(nóng)村土地經(jīng)營管理權(quán)出租合同（示范文本）》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股合同（示范文本）》，并報(bào)發(fā)包方備案。

3.3 進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)機(jī)制

一要完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。要在縣級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，逐步建立市級(jí)、省級(jí)線上交易平臺(tái)，在更大的范圍內(nèi)促進(jìn)供需對(duì)接，擴(kuò)大交易規(guī)模，提高交易效率。完善交易服務(wù)體系和工作機(jī)制，為土地流轉(zhuǎn)提供法律法規(guī)、信息咨詢、合同網(wǎng)簽、土地經(jīng)營權(quán)抵押登記、風(fēng)險(xiǎn)防范等項(xiàng)目服務(wù)。引導(dǎo)成立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮社會(huì)資源要素在土地流轉(zhuǎn)中的作用，通過宣傳和引導(dǎo)，幫助農(nóng)民用活土地經(jīng)營權(quán)，提高土地經(jīng)營效益，逐步實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)營；二要建立健全糾紛調(diào)處機(jī)制。建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處機(jī)制，加強(qiáng)調(diào)解仲裁隊(duì)伍建設(shè)，加大宣傳培訓(xùn)和案件調(diào)處力度，切實(shí)保障工作經(jīng)費(fèi)，因地制宜創(chuàng)新糾紛調(diào)解仲裁方式。繼續(xù)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁示范縣建設(shè)，提升調(diào)解仲裁能力和水平。加強(qiáng)與法院、司法等部門溝通，建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，確保生效的調(diào)解書和裁決書得到履行或執(zhí)行；三要規(guī)范工商資本進(jìn)入制度。規(guī)范工商資本有序進(jìn)入農(nóng)村發(fā)展適度規(guī)?；?jīng)營種養(yǎng)業(yè)，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。要對(duì)工商資本租賃農(nóng)地的期限、面積實(shí)行上限控制，建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，執(zhí)行縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)分級(jí)備案制，避免發(fā)生耕地拋荒、“非糧化”“非農(nóng)化”和侵害農(nóng)民利益問題，以保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

3.4 進(jìn)一步落實(shí)扶持政策

一要財(cái)政扶持促流轉(zhuǎn)。著力改善耕作條件，提高農(nóng)民種田積極性。充分用好蘇區(qū)老區(qū)、國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、縣級(jí)基本財(cái)力保障縣等牌子，深入研究運(yùn)用政策，積極向上爭取資金支持，結(jié)合全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興契機(jī)，整合現(xiàn)有生態(tài)恢復(fù)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、煙基工程、小農(nóng)水工程等項(xiàng)目資金，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)田水利、中低產(chǎn)田改造，特別是“四荒”等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)一批高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；二要金融扶持促流轉(zhuǎn)。認(rèn)真研究銀行金融政策，加強(qiáng)與銀行金融部門的溝通和協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法，在積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的前提下，銀行金融機(jī)構(gòu)按照“辦理自愿、風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)、收益自理”的原則，自主決定土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)放，努力打開農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的閘門，為切實(shí)放活土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化注入生機(jī)和活力；三要保險(xiǎn)扶持促流轉(zhuǎn)。探索建立適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營主體需求的保險(xiǎn)政策，支持發(fā)展適度規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營，以鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵抓手產(chǎn)業(yè)興旺為依托，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興，以點(diǎn)帶面，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。圍繞提高保險(xiǎn)保障和賠付標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)在主要產(chǎn)業(yè)、主要品種全覆蓋，開展成本、產(chǎn)量、價(jià)格、收入保險(xiǎn)等新型保險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)，降低新型經(jīng)營主體的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營。