基于PPP模式工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理的思考

周楊卓

青海黃河能源工程咨詢有限公司 青海 西寧 810008

引言

PPP模式是在平等互利的基礎(chǔ)上，基于某項(xiàng)特殊的服務(wù)要求，由政府部門與私人進(jìn)行互補(bǔ)的合作模式，并且由于雙方承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)域不相同（政府部門工作一般對(duì)項(xiàng)目早期進(jìn)行分析，私人及其組織主要側(cè)重項(xiàng)目后期工作），所以PPP模式的融資也會(huì)不同。該模式使政府部門和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，并且通過彼此之間的合作，能夠保證雙方利益得到實(shí)現(xiàn)，而且這種模式的合理運(yùn)用，其效果大大超越任何一方的單獨(dú)行為。但是PPP模式在實(shí)際的運(yùn)用過程中，由于這類項(xiàng)目的特殊性（建設(shè)周期長(zhǎng)、資金多等方面），使得其運(yùn)行存在很多風(fēng)險(xiǎn)，因此為了保證項(xiàng)目工程的順利實(shí)施，必須加強(qiáng)PPP模式工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理，從而保證項(xiàng)目工程投資的有效性。

1 PPP模式的概述

PPP也被稱為公私合營(yíng)，是英語Public-Private Partnership的縮寫形式，其主要是在公平、公正等環(huán)境下的政府與社會(huì)資本合作形式。目前該模式已經(jīng)在許多城市中得到開展運(yùn)用，其在具體實(shí)施過程中，必須遵循合同的有關(guān)要求以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，使社會(huì)資本能夠有效為公共服務(wù)提供支持，同時(shí)也使公共利益得到有效保證。并且PPP模式的合理開展，不僅能夠加大公共工程建設(shè)的投入，還能夠有效減少政府的債務(wù)與財(cái)政責(zé)任，對(duì)于改善城市公共設(shè)施以及促進(jìn)城市健康發(fā)展具有重要意義。

為了保證PPP模式工程項(xiàng)目融資的有效性，必須健全相關(guān)的法律法規(guī)、加大政策的幫扶以及做好人才培養(yǎng)工作。具體而言，①PPP模式工程項(xiàng)目融資要求在相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行開展，在保證彼此合理利益的前提下，確定政府與社會(huì)資本方的權(quán)責(zé)。健全的法律法規(guī)體系在PPP模式融資階段，能夠規(guī)范合作雙方的行為，使該模式的優(yōu)勢(shì)得到最大化發(fā)揮。②加大政策的幫扶。由于PPP模式下的工程項(xiàng)目建設(shè)具有周期比較長(zhǎng)的特征，合作雙方關(guān)系由于項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)，也會(huì)發(fā)生改變。比如政府部門的功能價(jià)值始終服務(wù)于為公共利益，因此PPP模式不能取代政府部門的決策，所以政府部門需要結(jié)合實(shí)際，科學(xué)制定相關(guān)政策，在遵循市場(chǎng)規(guī)則的前提下，給PPP模式下的工程項(xiàng)目進(jìn)行幫扶，從而保證工程項(xiàng)目融資的順利開展。

2 PPP模式工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)類型與融資風(fēng)險(xiǎn)特征

2.1 PPP模式工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)類型

結(jié)合筆者的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為PPP模式工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)類型主要包括以下幾個(gè)方面：①投資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式工程項(xiàng)目存在很多利益有關(guān)方，并且由于其建設(shè)周期比較長(zhǎng)，使得其經(jīng)常會(huì)受到許多不可預(yù)估因素的影響，導(dǎo)致工程項(xiàng)目在實(shí)際的建設(shè)過程中有超支問題的出現(xiàn)，使得資本方存在投資風(fēng)險(xiǎn)，所以通常PPP模式工程項(xiàng)目融資的投資方，都會(huì)注重把控投資風(fēng)險(xiǎn)[1]。②經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式下的工程項(xiàng)目建設(shè)完成后，其主要是為了提供公共服務(wù)，在其實(shí)際的經(jīng)營(yíng)過程中，在得到收益的同時(shí)，增加相關(guān)的維護(hù)費(fèi)用。所以PPP模式下的工程項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，由于受到很多客觀原因的影響（比如：項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的相關(guān)制度不健全原因、管理人員的專業(yè)能力原因與道德原因、相關(guān)的維護(hù)設(shè)施等），都會(huì)導(dǎo)致其在經(jīng)營(yíng)過程中存在風(fēng)險(xiǎn)。③融資風(fēng)險(xiǎn)。通常PPP模式工程項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模都比較大、周期長(zhǎng)以及需求的資金量大，所以在其具體的建設(shè)過程中，通常會(huì)采取不同形式的手段進(jìn)行融資（比如通過抵押在銀行貸款等）。如果PPP模式工程項(xiàng)目依附于貸款，當(dāng)發(fā)生停止放貸的現(xiàn)象時(shí)，不僅會(huì)影響籌資，還可能會(huì)導(dǎo)致工程項(xiàng)目的資金鏈斷裂。而且由于匯率、材料價(jià)格等變化，會(huì)提高PPP模式工程項(xiàng)目的融資成本。上述因素的影響，使得PPP模式工程項(xiàng)目存在融資風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 PPP模式工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的主要特征

相對(duì)于傳統(tǒng)模式的工程項(xiàng)目融資而言，PPP模式工程項(xiàng)目融資主要具有以下風(fēng)險(xiǎn)特征：①風(fēng)險(xiǎn)時(shí)間長(zhǎng)特征。PPP模式工程項(xiàng)目一般為公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并且這類工程項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模大、周期長(zhǎng)、獲利能力不明顯以及回報(bào)時(shí)間長(zhǎng)（有些項(xiàng)目的回報(bào)時(shí)間甚至達(dá)到三十年），使得PPP模式工程項(xiàng)目融資具有風(fēng)險(xiǎn)時(shí)間長(zhǎng)的特征。②浮動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)特征。由于PPP模式工程項(xiàng)目的融資與收益都具有不確定性特點(diǎn)，并且這類項(xiàng)目還會(huì)由于市場(chǎng)以及金融環(huán)境的變化，并且市場(chǎng)環(huán)境變化與金融環(huán)境變化都是無法預(yù)測(cè)，使得其風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率比較大，所以這類項(xiàng)目具有浮動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)特征。③風(fēng)險(xiǎn)疊加特征。PPP模式工程項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)不是獨(dú)立的，而是由多種因素和多種條件一起作用導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)疊加是由不同隱性風(fēng)險(xiǎn)條件的整合，其風(fēng)險(xiǎn)是否比較大，主要是看隱性風(fēng)險(xiǎn)疊加的大小，同時(shí)還會(huì)受到相關(guān)因素的變化影響，疊加的風(fēng)險(xiǎn)越大，發(fā)生的問題也將增加，其危害性也會(huì)越大。

3 基于PPP模式工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理措施

3.1 做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與把控工作

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是熟悉與工程項(xiàng)目相關(guān)的所有信息資料，掌握其在融資過程中的隱性風(fēng)險(xiǎn)條件，并判定其風(fēng)險(xiǎn)類別、了解這類風(fēng)險(xiǎn)特征以及掌握其發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于PPP模式工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)而言，必須針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別概念，邀請(qǐng)專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)組織，對(duì)工程項(xiàng)目的各種情況開展全面評(píng)估，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題需要采取有效的策略進(jìn)行解決。風(fēng)險(xiǎn)把控就是控制風(fēng)險(xiǎn)，一般體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分擔(dān)的過程中，比如PPP模式工程項(xiàng)目由于建設(shè)和付款等周期較長(zhǎng)，所以為了控制風(fēng)險(xiǎn)，必須建設(shè)有效的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，從而降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

3.2 增強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制能力的認(rèn)識(shí)

PPP模式在我國(guó)推行還處于初級(jí)階段，其實(shí)際操作相對(duì)于其他項(xiàng)目也不相同，并且這類工程項(xiàng)目參與者眾多，利益關(guān)系者也非常多且繁雜，增加了這類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。此外目前雖然有部分適用法律法規(guī)，但是其在具體操作時(shí)，還是會(huì)受到很多制約，所以需要有健全的法律體系為PPP模式工程項(xiàng)目融資進(jìn)行服務(wù)，從而提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力。上述的這些原因都會(huì)影響到工程項(xiàng)目的順利實(shí)施，因此從業(yè)人員需要依據(jù)企業(yè)的實(shí)際，正確樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，強(qiáng)化企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控，同時(shí)提升企業(yè)內(nèi)部控制能力，所以為了加強(qiáng)PPP模式工程項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管理，必須增強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制能力的認(rèn)識(shí)[2]。

3.3 加強(qiáng)金融源頭的控制

受到中央政府的多面監(jiān)督管理，這兩種模式（ABO與F-EPC）需要將投資于該工程的資金滲透到自有資金中，不再通過金融產(chǎn)品和其他方法籌集資金，資本方也已經(jīng)從相關(guān)銀行機(jī)構(gòu)籌集向PPP模式轉(zhuǎn)化（企業(yè)自有資金與金融機(jī)構(gòu)資金的結(jié)合），不管PPP模式工程項(xiàng)目規(guī)則是怎樣操作，都必須保證資金安全?，F(xiàn)階段市場(chǎng)有ABO模式與F-EPC模式，ABO模式核心是要注意評(píng)級(jí)與聯(lián)合擔(dān)保問題，其主要表現(xiàn)為:授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)。F-EPC模式主要及中央企業(yè)的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移以彌補(bǔ)差異的問題，設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工-總承包項(xiàng)目融資模式。此外，也可以考慮將上述兩種模式進(jìn)行整合[3]。

3.4 投資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

為了合理控制PPP模式工程項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，需要結(jié)合實(shí)際，嚴(yán)格工程項(xiàng)目的選擇。投資方必須正確樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，結(jié)合公司的實(shí)際，通過科學(xué)的計(jì)算分析，選擇具有投資價(jià)值的PPP模式工程項(xiàng)目。資本實(shí)力強(qiáng)勁的投資方也能夠通過組合形式在收益與風(fēng)險(xiǎn)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行投資，比如依據(jù)不同的地域、行業(yè)不同等，為了降低投資風(fēng)險(xiǎn)，可以采取有效策略開展多元化的投資。因此資本方為了有效降低投資風(fēng)險(xiǎn)，可以通過選擇合適的投資方向與投資組合形式。在簽署PPP工程項(xiàng)目投資計(jì)劃時(shí)，需要依據(jù)研究結(jié)果，明確回報(bào)率預(yù)期，同時(shí)需要了解合同內(nèi)容中的通貨膨脹、政策變更以及其他費(fèi)用與責(zé)任的履行狀況，還可以通過購(gòu)買保險(xiǎn)的方式保證投資效益。

3.5 優(yōu)化資金安排，拓寬融資渠道

3.5.1 項(xiàng)目出資人應(yīng)對(duì)資本金分類管理，這樣有利于金融機(jī)構(gòu)對(duì)債務(wù)性資金進(jìn)行穿透審查；出資人應(yīng)結(jié)合自由資金狀況、項(xiàng)目進(jìn)展情況，融資計(jì)劃等科學(xué)合理地編制資本金出資計(jì)劃；建立有效的信用評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)與約束機(jī)制，遵守契約，協(xié)調(diào)一致，如果在PPP項(xiàng)目融資中出現(xiàn)了任何一方違約現(xiàn)象，都應(yīng)該納入信用體系，并且作為后續(xù)是否能夠參與項(xiàng)目的評(píng)價(jià)依據(jù)。

3.5.2 針對(duì)資金規(guī)模較大的項(xiàng)目，宜采用銀團(tuán)貸款的模式，有利于分散風(fēng)險(xiǎn)；多渠道引入保險(xiǎn)資金、政企合作投資基金、通過資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，優(yōu)化融資方式；結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)度，設(shè)計(jì)前期貸款與項(xiàng)目固定資產(chǎn)貸款相結(jié)合的方式，根據(jù)資金市場(chǎng)規(guī)模、利率變動(dòng)，合理安排融資期限及提款時(shí)機(jī)，降低融資成本。

3.6 加強(qiáng)契約精神培養(yǎng)，樹立公平、互利、合作、共贏理念

從企業(yè)層面，加強(qiáng)投資項(xiàng)目合同履約，建立與政府的日常溝通機(jī)制，維護(hù)政企良好合作關(guān)系，做責(zé)任分擔(dān)者和政府購(gòu)買服務(wù)的優(yōu)質(zhì)提供者。從法律層面，進(jìn)一步健全PPP項(xiàng)目相關(guān)法治法規(guī)，明確PPP項(xiàng)目核心問題，基本原則，確保社會(huì)資本的公平地位，合法權(quán)益，爭(zhēng)端解決機(jī)制，退出機(jī)制。從政府層面，提高政府履約能力及契約精神，將政府的履約與誠(chéng)信納入政績(jī)考核，建立責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)懲失信與違約行為。

3.7 優(yōu)化建庫(kù)系統(tǒng)，規(guī)范不當(dāng)行為

站在地方政府和投資單位的角度進(jìn)行分析，出于對(duì)不同形式利益的綜合考量，項(xiàng)目建設(shè)過程中往往會(huì)存在諸多違反規(guī)定的情況，投融資行為缺乏規(guī)范化，這種情況屬于一種不當(dāng)投融資方式，所以在PPP模式下，需提前對(duì)各種相關(guān)應(yīng)用條件做出明確標(biāo)注，同時(shí)對(duì)具體要求加以明確解讀。項(xiàng)目融資過程中，投資方需根據(jù)規(guī)定完成相應(yīng)申報(bào)工作，還需對(duì)企業(yè)資金實(shí)力和企業(yè)運(yùn)營(yíng)能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，將所有工作內(nèi)容劃入最終考核標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)。借助這種投資處理方式，可以更加有效的緩解政府資金壓力，爭(zhēng)取到更加可觀的資金支持而放寬的政策限制。在PPP模式推廣使用過程中，需要讓投入的各方面資金充分發(fā)揮出自身價(jià)值。因此，在具體使用階段，需根據(jù)行政級(jí)別組建與之相對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，通過這種方式規(guī)避資金回收需要面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)束語

綜上所述，PPP項(xiàng)目作為撬動(dòng)社會(huì)資本參與投資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要方式之一，越來越受到中央和當(dāng)?shù)卣那嗖A。PPP融資模式可以有效地解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在的資金短缺的問題，在很多國(guó)家和城市的實(shí)踐都取得了不錯(cuò)的成績(jī)。值得注意的是，由于PPP模式工程項(xiàng)目融資比較復(fù)雜，使得PPP項(xiàng)目存在諸多的融資風(fēng)險(xiǎn)，因此必須要基于我國(guó)的實(shí)際發(fā)展情況，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制方面進(jìn)行分析和研究。