淺談國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理體制的幾點(diǎn)思考

鄭偉超 吳龍娟

（1.黃河三角洲（濱州）國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理委員會，山東 濱州 256600；2.濱州市交通運(yùn)輸事業(yè)服務(wù)中心，山東 濱州 256600）

為充分研究國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理體制，對于園區(qū)建設(shè)發(fā)展的重要引擎起到推動(dòng)作用，整合優(yōu)化各類要素資源，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技園區(qū)在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會建設(shè)發(fā)展中的積極作用，本文分析當(dāng)前全國303家國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理體制存在的問題并提出對策建議，以供園區(qū)建設(shè)者參考。

1.園區(qū)管理體制分析

在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展由傳統(tǒng)粗放式向現(xiàn)代集約式轉(zhuǎn)變過程中，以科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的啟動(dòng)，為我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境，成為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效模式和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。我國的農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展大約經(jīng)過了近20年的時(shí)間，園區(qū)的發(fā)展歷程可分為20世紀(jì)90年代的初創(chuàng)探索階段和21世紀(jì)初的規(guī)模發(fā)展階段?？萍疾孔?001年起已批復(fù)成立9批國家級園區(qū)，通過對303家的分布情況來看，東部135家，中部59家，西部109家。僅就園區(qū)的管理體制來看，大致可分為以下幾類：

1.1 政府主辦型

從運(yùn)行情況來看，這一類型園區(qū)是國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的主要運(yùn)行形式，數(shù)量最多且運(yùn)營機(jī)制相對完善，運(yùn)行效果比較突出，運(yùn)營成功且規(guī)模較大的基本屬這一類型；據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前此類型園區(qū)共有178家，占比59%。此類園區(qū)前期多由政府直接主導(dǎo)并成立園區(qū)管委會，園區(qū)管委會下設(shè)機(jī)構(gòu)比較健全，主要優(yōu)勢在于占有資源較多，園區(qū)啟動(dòng)及壯大較快，能夠較短時(shí)間形成規(guī)模。

1.2 企業(yè)主辦型

此類園區(qū)在國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)中數(shù)量較少，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前此類型園區(qū)共有63家，占比21%。主要優(yōu)勢是通過企業(yè)投資運(yùn)行，可以把企業(yè)文化折射到園區(qū)建設(shè)中，體制靈活、創(chuàng)新能力強(qiáng)、運(yùn)行效率高。

1.3 政府與科研院校合辦型

此類園區(qū)多由依托建設(shè)的高等農(nóng)業(yè)院校主辦，稍成規(guī)模后政府再行加入，由于實(shí)際運(yùn)行中體制難以理順，運(yùn)營效果并不理想。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前此類型園區(qū)共有23家，占比8%。

1.4 混合型

此類園區(qū)是近年來剛剛發(fā)展起來的，頗具發(fā)展活力的一類園區(qū)，采取“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作”的模式建園辦園。這是為打破農(nóng)業(yè)科技園區(qū)長期以來“只好看、不好過”“只投入、不產(chǎn)出”或“大投入、小產(chǎn)出”困局，致力于打造農(nóng)業(yè)“大觀園”和科技“大硅谷”所做的積極探索。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前此類型園區(qū)共有39家，占比13%。

2.園區(qū)管理體制存在問題分析

雖然我國農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)建設(shè)在各級政府部門的重視支持下，取得了一定成效，但在提升園區(qū)建設(shè)檔次，增強(qiáng)科技研發(fā)水平，發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用等方面，仍存在一些突出問題，主要表現(xiàn)在：

一是規(guī)劃布局不夠合理。個(gè)別地方政府對農(nóng)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)缺乏空間分布上的統(tǒng)一規(guī)劃和有效管理，基本以企業(yè)的自主開發(fā)為主，布局結(jié)構(gòu)不夠理想。在編制園區(qū)總體規(guī)劃時(shí)，對園區(qū)的功能定位、運(yùn)作方式、高新技術(shù)項(xiàng)目的選擇等方面缺乏深層次的論證，造成園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目重復(fù)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，缺乏有特色和競爭力的產(chǎn)品，示范輻射效應(yīng)不夠明顯。

二是整體效益不夠理想。從全國園區(qū)的效益分析來看，基本可分三個(gè)層次：第一類是具有一定科技創(chuàng)新能力，能引進(jìn)、開發(fā)新技術(shù)和新品種，發(fā)揮示范輻射作用的；第二類是科研能力弱但具備新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化能力，能發(fā)揮示范帶動(dòng)作用的；第三類是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，靠“廣種薄收”和政策扶持來維持的。絕大多數(shù)屬于第二、三類，從中反映出我國園區(qū)科技創(chuàng)新能力整體不強(qiáng)，尚未真正成為農(nóng)業(yè)高新技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的孵化器，在一定程度上制約了科技園區(qū)示范、輻射、帶動(dòng)作用的發(fā)揮。

三是要素供給支撐乏力。人才、資金、土地等要素的短缺成為園區(qū)發(fā)展的瓶頸問題。園區(qū)在人才吸納工作中遇到“引不進(jìn)、留不住”的困難，技術(shù)人才普遍不足，科技力量薄弱，尤其缺少懂技術(shù)、會管理、善經(jīng)營的復(fù)合型人才。園區(qū)建設(shè)周期長、投入大、周轉(zhuǎn)慢、回報(bào)低，受到建設(shè)資金有限、貸款額度不高，國家扶持不足等影響，資金缺口較大。部分地方土地流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)緩慢，大面積連片土地供給不足，延緩了園區(qū)的發(fā)展。

四是發(fā)展環(huán)境難盡人意。相關(guān)政策制約客觀存在。農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目中畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖用地、管理用房占地、稅收信貸等方面政策都不同程度地制約了農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展。

五是領(lǐng)導(dǎo)體制亟須理順。在我國園區(qū)的建立和發(fā)展過程中，園區(qū)發(fā)展水平一直得不到大的突破。一方面，領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，有個(gè)別國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)早在2002年就被科技部批準(zhǔn)為國家級園區(qū)，但直到2005年才成立園區(qū)管委會，即使成立了管委會，也因職責(zé)不到位，人員不到崗等原因，無法正常開展園區(qū)聯(lián)系、項(xiàng)目整理、綜合管理等工作。另一方面，職能較為分散。部分園區(qū)存在履行管理和實(shí)施職能的部門不相一致的問題，如科技局、財(cái)政局等負(fù)責(zé)相關(guān)園區(qū)的項(xiàng)目、資金管理，而具體操作實(shí)施卻由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，職能分散、溝通不暢，使園區(qū)的工作受到一定程度的影響。

3.園區(qū)發(fā)展對策分析

他山之石，可以攻玉。通過對全國303家國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)情況的分析與思考，開闊了我們的思路，也堅(jiān)定了我們建設(shè)園區(qū)的信心。因此，建議園區(qū)采取“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、效益優(yōu)先”的方式，走農(nóng)科教相結(jié)合、產(chǎn)學(xué)研一體化之路。

3.1 政府投入是基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)周期長、投入成本高、產(chǎn)出效益低。因此，在園區(qū)先期建設(shè)過程中，僅憑園區(qū)自身積累難以完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不利于園區(qū)、企業(yè)的健康發(fā)展。通過對全國園區(qū)的分析研究，大部分當(dāng)?shù)卣及缪萘恕坝∠扔?、筑巢引鳳”的角色。

3.2 投融資運(yùn)作是重點(diǎn)

當(dāng)前，園區(qū)開發(fā)建設(shè)融資方式主要有5種，即傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款、土地滾動(dòng)開發(fā)、融資劃片開發(fā)、產(chǎn)業(yè)投資基金和項(xiàng)目融資。相比越來越困難的銀行間接融資，通過園區(qū)管委會下轄的投融資平臺，獲取直接或間接融資，成為爭取財(cái)政和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)之外，各大園區(qū)籌措發(fā)展資金的最主要途徑。

3.3 合理運(yùn)營是關(guān)鍵

以園區(qū)企業(yè)為主體，保留土地使用權(quán)，將園區(qū)土地全部托管給管委會，由管委會統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)。通過管委會對園區(qū)土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和招商引資，提升土地價(jià)值，擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)管委會與企業(yè)雙贏。如，湖北武漢園區(qū)通過土地托管的方式，將園區(qū)企業(yè)與管委會結(jié)成利益共同體，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)開發(fā)、市場運(yùn)作、滾動(dòng)發(fā)展”的運(yùn)營機(jī)制，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。由管委會與園區(qū)企業(yè)成立合營公司，并由管委會進(jìn)行控股管理。由政府回購?fù)恋剡M(jìn)行變現(xiàn)，托底經(jīng)營。將園區(qū)的開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營管理、招商引資等職能全部收歸政府，同時(shí)也由政府承擔(dān)了全部風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 政策支持是保障

通過對全國園區(qū)的分析，凡是建設(shè)較為成功的園區(qū)都擁有完整、符合園區(qū)實(shí)際且操作性強(qiáng)的配套支持政策。主要包括建設(shè)用地和土地使用政策、稅收和金融扶持政策、鼓勵(lì)科技人員創(chuàng)業(yè)政策，園區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)支持政策等。如，新疆昌吉園區(qū)在建立初期，當(dāng)?shù)卣蜑閳@區(qū)發(fā)展制定了一整套完善的政策，涵蓋了金融、稅收、土地利用等多方面，促進(jìn)了園區(qū)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的形成，另一方面優(yōu)惠的稅收政策和創(chuàng)業(yè)政策又吸引了一大批企業(yè)和人才來園區(qū)投資興業(yè)，使園區(qū)不斷發(fā)展壯大。

3.5 實(shí)現(xiàn)效益是根本

提高園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益主要是通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一方面要著力培植龍頭企業(yè)，另一方面要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，龍頭企業(yè)在園區(qū)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的作用舉足輕重。在建設(shè)過程中，大多園區(qū)都把發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營作為抓手，走產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的道路，加快科研創(chuàng)新，提高產(chǎn)品附加值，再通過合理的稅收分成政策明確園區(qū)利益分配機(jī)制，從而推動(dòng)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。如，上海浦東園區(qū)在發(fā)展中依托龍頭企業(yè)集聚，帶動(dòng)科技功能輻射，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸，產(chǎn)生了巨大的洼地效應(yīng)，成功的匯集了科技、金融、服務(wù)、管理等諸多要素，實(shí)現(xiàn)了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。