高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的困境與深化

孫金超

（南通大學(xué)，江蘇 南通 226000）

為了深入推進(jìn)高等教育“放管服”改革，首先需要明晰 “放管服”的科學(xué)內(nèi)涵： “放”，即簡政放權(quán)，強調(diào)政府重新定位角色、持續(xù)下放行政權(quán)力，控制、糾正和彌補其在高校管理上的越位、錯位、缺位問題； “管”，即放管結(jié)合，主張以技術(shù)創(chuàng)新推動政府監(jiān)管職能及管理體制個性，以促進(jìn)其職能轉(zhuǎn)型； “服”，即優(yōu)化服務(wù)，要求政府減少對高校行政審批干預(yù)，提升供給服務(wù)質(zhì)量，將傳統(tǒng)“統(tǒng)治型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府。對于高等教育“放管服”改革而言，“放”為前提、 “管”為基礎(chǔ)、 “服”為目的，三者層層遞進(jìn)、 “三位一體”?，F(xiàn)階段，高等教育領(lǐng)域“放管服”改革推進(jìn)仍面臨著漸進(jìn)式與激進(jìn)式改革沖突、速度與質(zhì)量效益矛盾等一系列困境， “一放就亂、一亂就收、一管就死、一死再放”等情況屢有發(fā)生，因此，有必要立足“放管服”改革難題，深刻思考深化改革的有效途徑。

1 當(dāng)前高等教育“放管服”改革面臨的困境

1.1 放權(quán)力度遞減

受“高權(quán)管制”傳統(tǒng)的影響，政府對不同類型及層次的高校的放權(quán)力度、 “放管服”改革態(tài)度不盡相同，這導(dǎo)致政府與高校之間的放權(quán)、監(jiān)管狀況呈現(xiàn)出復(fù)雜圖景。一方面，放權(quán)口徑缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)， “雙一流”高?；虿繉俑咝１患僭O(shè)為具備健全的自治自律機制，此類高校簡政放權(quán)力度較大，而其他院校簡政放權(quán)幅度、步調(diào)呈顯著差異性；另一方面，權(quán)力下放的范圍不甚統(tǒng)一，放權(quán)力度也呈逐級遞衰趨勢，多地有關(guān)部門針對高等院校所需下放的權(quán)力仍未徹底下放，或權(quán)力下放不對口，或力度不足，或放小、放虛卻不放大、放實，諸如此類問題嚴(yán)重阻礙了“放管服”改革進(jìn)程；除此以外，廣泛號召的放權(quán)始終處于“放” “收”搖擺不定的尷尬境地，政府將高校辦學(xué)自主權(quán)視為權(quán)力施與，每次放權(quán)后又逐步收回去，精簡機構(gòu)編制時再重新將權(quán)力下放，這導(dǎo)致簡政放權(quán)無法真正落地，加上權(quán)力下放未考慮高校承接能力，引發(fā)政府權(quán)力“放不下”、高?！敖硬蛔　钡拿埽?］。

1.2 監(jiān)管真空擴大

放與管乃車之兩輪、鳥之兩翼，因此，要推進(jìn)高等教育“放管服”改革，必須做到放管結(jié)合、放管同步，一手抓“放”、一手抓“管”，做到 “放手”而不 “甩手”， “出手”而不 “失手”，實現(xiàn) “管”的合法性、合理性、科學(xué)性、高效性。然而，長期以來，高等教育習(xí)慣于以審或以罰代管，這難免導(dǎo)致有關(guān)部門權(quán)力重復(fù)、審批流程繁冗、過程盲目隨意，高等院校不得不疲于繁冗的審批工作，無法全面投入教育管理工作，還有多地部門過分強調(diào)事中、事后監(jiān)督與管理工作，認(rèn)為不審批即無職責(zé)，擔(dān)心放權(quán)時政簡了、權(quán)放了，管理也隨之亂了。除此以外，權(quán)力下放后政府有關(guān)部門未及時依循變化動態(tài)調(diào)整工作，教育部門監(jiān)管、執(zhí)法等水平也未及時跟上高等院校監(jiān)管職能需求，難免引發(fā)監(jiān)管 “真空”，管控不到位問題出現(xiàn)。

1.3 服務(wù)職能泛化

優(yōu)化服務(wù)是在簡政放權(quán)、放管結(jié)合基礎(chǔ)上持續(xù)深化的結(jié)果。近年來，各地院校雖然在教育服務(wù)改進(jìn)優(yōu)化等方面取得了一定成效，但總體來看，服務(wù)水平低下依然是常態(tài)，服務(wù)職能的推進(jìn)仍受到諸多阻滯，無益于“放管服”改革的深入推進(jìn)。一方面，服務(wù)意識薄弱，多地政府并未意識到行政的本質(zhì)在于服務(wù)，片面將管理視為服務(wù)，這導(dǎo)致高等教育領(lǐng)域重管理輕服務(wù)問題嚴(yán)重；另一方面，服務(wù)職能泛化，高校肩負(fù)著教學(xué)、科研和服務(wù)職能，這三大職能關(guān)系無疑對高等院校教育服務(wù)的適配性提出了更高的要求，然而，當(dāng)前高校教育服務(wù)職能范圍過度拓展、功能過度夸大等問題嚴(yán)重，這不僅對高校政策教學(xué)秩序產(chǎn)生了沖擊，影響了人才培養(yǎng)質(zhì)量，還導(dǎo)致科研活動中功利性價值取向泛濫，致使學(xué)科建設(shè)與專業(yè)發(fā)展失衡［2］。

2 高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的深化路徑

2.1 以精準(zhǔn)放權(quán)為目標(biāo)，強化“按需放權(quán)” “差異放權(quán)” “協(xié)同放權(quán)”

現(xiàn)階段，深化高等教育“放管服”改革的關(guān)鍵在于推動“管、辦、評分離”，實現(xiàn)“放管服”的有機結(jié)合，明晰政、校、行、企各方定位及關(guān)聯(lián)，以精準(zhǔn)下放權(quán)力為基本目標(biāo)，著力解決“放”什么、怎么“放”、 “放”給誰三大核心問題。其一，注重按需放權(quán)。簡政放權(quán)要有大局觀，做到上下聯(lián)動、左右銜接、協(xié)調(diào)放權(quán)，既要考慮放、管、服，又要考慮地區(qū)及高校承接能力；既要關(guān)注主要矛盾，又要把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，認(rèn)真研究、細(xì)分已明確下放的權(quán)力事項，廣泛征集意見和建議，聆聽多方呼聲，精準(zhǔn)對接師生所盼、高校所需，遵循“符合實際、切實可行”的基本原則，做到按需放權(quán)，推行高?！包c單式”放權(quán)模式，實現(xiàn)簡政放權(quán)的精準(zhǔn)性。其二，強調(diào)差異放權(quán)。政府要統(tǒng)籌考慮各地區(qū)、各院校的特點及要求，出臺有針對性的傾斜政策，面向條件成熟的地區(qū)及“雙一流”、高層次院校進(jìn)行學(xué)位點布局及優(yōu)先放權(quán)，針對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)、高等教育薄弱的院校則要進(jìn)行學(xué)位授權(quán)扶持，通過有差別、有層次的差異放權(quán)，促進(jìn)全國高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的均衡發(fā)展。其三，強化協(xié)同性放權(quán)。政府要積極推動關(guān)聯(lián)、相近等審批事項的融合，明確放權(quán)清單、具體流程及方法，加強分工責(zé)任制、監(jiān)督追責(zé)制等建設(shè)，實現(xiàn)全鏈條同步“取消”或權(quán)力“下放”，強化“放管服”改革的綜合效應(yīng)，持續(xù)拓展改革的受益面［3］。

2.2 以有效管理為導(dǎo)向，強化“分類管理” “績效管理” “質(zhì)量管理”

針對監(jiān)管不到位、監(jiān)管真空持續(xù)擴大等問題，關(guān)鍵是要面向放管結(jié)合的基本要求，以有效管理為導(dǎo)向，強化 “分類管理” “績效管理”“質(zhì)量管理”，全面激活高等院校的辦學(xué)活力，持續(xù)深化高等教育“放管服”改革。其一，探索分類管理。分類管理既涉及政府層面，又涉及高校定位及發(fā)展實際，既要參考借鑒國際優(yōu)秀高校分類體系，又要與我國國情、高校教情相符，因此，要立足全局系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建完善的分類管理體系，對高校在高等教育體系中的相對位置及發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)定位，強化政策制定及執(zhí)行的針對性、精準(zhǔn)性，克服其同質(zhì)化傾向，打造差異化辦學(xué)理念與風(fēng)格，在不同層次和領(lǐng)域辦出特色、爭創(chuàng)一流。其二，加強績效管理。要立足高等教育發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，強化管理的質(zhì)量、結(jié)果、參與、服務(wù)、成本及效益意識，通過績效目標(biāo)設(shè)置、考核指標(biāo)設(shè)計、績效數(shù)據(jù)收集及反饋、績效評價主體及方法選擇，績效結(jié)果反饋及使用等，全面建構(gòu)績效管理體系，統(tǒng)籌評價辦學(xué)績效與質(zhì)量，充分發(fā)揮績效管理的“指揮棒”效應(yīng)。其三，注重質(zhì)量管理。為了強化管理的有效性，還需積極探索全過程、全方位、全員參與的質(zhì)量管理模式，立足辦學(xué)水準(zhǔn)、教育水平、產(chǎn)出績效等展開評價，建立評價反饋響應(yīng)與公開問責(zé)機制，充分發(fā)揮評價的導(dǎo)向、激勵、診斷功效，形成集教育決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體的權(quán)力結(jié)構(gòu)運行機制［4］。

2.3 以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為基準(zhǔn)，強化“協(xié)作服務(wù)” “人性服務(wù)” “智慧服務(wù)”

針對服務(wù)意識薄弱、服務(wù)職能泛化等問題，關(guān)鍵是要以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為基礎(chǔ)，強化“協(xié)作服務(wù)”“人本服務(wù)” “智慧服務(wù)”，更好地履行政府的職責(zé)和使命，切實“服”出民聲。其一，注重協(xié)作服務(wù)。 “放管服”深度改革離不開多方利益相關(guān)者的支持，因此，要在政府主導(dǎo)下，強化政、校、行、企等的參與，為了優(yōu)化服務(wù)，政府要結(jié)合現(xiàn)代治理理論，打破政府作為唯一管理、單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀，將協(xié)作理念引入治理之中，通過政府、高校、社會三方聯(lián)動，構(gòu)建新型合作伙伴關(guān)系，凝聚社會共識，匯聚改革合力，推進(jìn)高等教育系統(tǒng)內(nèi)外配套設(shè)施建設(shè)，為高校內(nèi)涵式發(fā)展及高等教育改革發(fā)展創(chuàng)設(shè)完善的體制機制環(huán)境。其二，提供人性服務(wù)。為了提高服務(wù)質(zhì)量，關(guān)鍵是要使服務(wù)接地氣、人性化，既要注重完善高等教育服務(wù)供給機制，構(gòu)建效率高、成本低、過程透明的政務(wù)服務(wù)平臺，又要加快精簡審批手續(xù)、縮減辦理周期，提供同質(zhì)量、同標(biāo)準(zhǔn)、并聯(lián)審批及容缺預(yù)審，盡可能實現(xiàn)“線上常態(tài)化辦理”， “馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”，增強廣大師生的獲得感，還要注重構(gòu)建職責(zé)分明、分工明確的協(xié)同工作制，規(guī)避重復(fù)、多頭、過度檢查，就科研服務(wù)而言，要將科研人員從會計角色中釋放出來，為其營造更好的科研環(huán)境。其三，探索智慧服務(wù)。要積極引入“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，打破政府部門之間、政府與高校、高校與高校間數(shù)據(jù)共享難題，全面推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、 “互聯(lián)網(wǎng)+校際共享”改革，為高等教育提供豐富的數(shù)據(jù)資源服務(wù)，持續(xù)提升服務(wù)效率及其透明度［5］。

3 結(jié)語

綜上，深入推進(jìn)高等教育“放管服”改革是黨中央全面深化改革戰(zhàn)略布局的“先手棋”與推動政府職能轉(zhuǎn)變的“當(dāng)頭炮”，順應(yīng)了社會各界對于高等教育改革發(fā)展的新期待、新訴求，對于全面助推國內(nèi)高等院校內(nèi)涵式發(fā)展意義深遠(yuǎn)。值得思考的是，隨著“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)，政府放權(quán)“放不下”、高?！敖硬蛔　?，政府監(jiān)管“不合理”、高校 “不適應(yīng)”，政府服務(wù) “不到位”、高?！安粷M意”等多重矛盾仍存在，因此，有必要以精準(zhǔn)放權(quán)為目標(biāo)，面向管理效率、服務(wù)水平等要求，積極探索高校教育“放管服”改革深化路徑，以助推高校的內(nèi)涵式發(fā)展與建設(shè)。