可持續(xù)發(fā)展條件下林業(yè)法制建設(shè)若干問題探究

郭子陽

（紅驥牧場，黑龍江大慶 163712）

21 世紀(jì)初期是我國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一個關(guān)鍵時期，建設(shè)符合現(xiàn)代化發(fā)展需求的林業(yè)法律管理條例與制度體系，是林業(yè)走向跨越式發(fā)展的關(guān)鍵所在。因此在分析我國林業(yè)法制建設(shè)中現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)之上，提出改革的策略，為我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。

1 中國林業(yè)實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的探索歷程

林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是在20 世紀(jì)90 年代初期時，在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與林業(yè)發(fā)展大會上通過的。在20 世紀(jì)90 年代后期土耳其安塔利亞召開了第十一屆世界林業(yè)大會，會議探討的主題是“森林可持續(xù)發(fā)展—邁向21 世紀(jì)”，也是從此開始，林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展成為了國際社會發(fā)展的共同目標(biāo)。

我國的林業(yè)可持續(xù)戰(zhàn)略的實施，要追溯到20 世紀(jì)中期，新中國成立之初，中國就開始關(guān)注林業(yè)的發(fā)展，并提出了“普遍護(hù)林、重點造林、合理采伐、合理利用”的管理方針。20 世紀(jì)60 年代，我國又提出了以養(yǎng)護(hù)森林為基礎(chǔ)，造林與合理使用向造林與管理并行，多種經(jīng)營方式并行的管理策略。在黨的十一屆三中全會召開以后，我國社會經(jīng)濟(jì)的工作重心開始出現(xiàn)偏移，林業(yè)的經(jīng)營策略也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，簡單概況為“一下一穩(wěn)三上”，也就是降低原木產(chǎn)量，使其保持在一定水平之上，更新造林和撫育工作也跟上進(jìn)度，綜合利用水平要提升，新林區(qū)的開發(fā)工作要跟上，但是該方針實施之后，林業(yè)發(fā)展的效果并沒有達(dá)到理想的水平。因此在1984 年時國家又提出了新的經(jīng)營策略，策略內(nèi)容為將林業(yè)經(jīng)營作業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)—護(hù)林工作常態(tài)化，大力開發(fā)森林資源，保障林業(yè)資源能夠得到永續(xù)使用。在巴西里約熱內(nèi)盧召開聯(lián)合國環(huán)境與林業(yè)發(fā)展討論大會之后，我國在1994 年制定了《中國二十一世紀(jì)》的林業(yè)發(fā)展策略，后來又在1995 年制定了新的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略即《中國21 世紀(jì)議程—林業(yè)行動計劃》［1］。自此開始，我國正式確立了林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和實施策略。由此可以看出，我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是林業(yè)發(fā)展歷史所決定的，是林業(yè)自身發(fā)展的必然趨勢，也是林業(yè)發(fā)展走向國際舞臺的必然需求。

2 林業(yè)法制的意義與要求

2.1 林業(yè)法制的含義

從一般定義的角度出發(fā)，林業(yè)法制是我國林業(yè)法律制度的總稱，包括有林業(yè)立法、執(zhí)法、司法與守法監(jiān)督等過程。林業(yè)法制的建立目標(biāo)與任務(wù)應(yīng)該以建立科學(xué)合法的立法體系、高效廉潔的執(zhí)法隊伍、樹立大眾遵紀(jì)守法的意識及建立統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制，使林業(yè)發(fā)展走向“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的方向。

2.2 依法治林與林業(yè)法制的區(qū)別

依法治林與林業(yè)法制之間從本質(zhì)上來說是沒有多大區(qū)別的，都是以促進(jìn)林業(yè)建設(shè)走向社會主義發(fā)展為目標(biāo)，但是從具體方面來看，這兩者之間存在一定的差異：林業(yè)法制更加偏向與法律形式，強(qiáng)調(diào)林業(yè)法的相關(guān)法律制度、程序及監(jiān)督機(jī)制等，關(guān)注的是林業(yè)法律踐行的有效性與穩(wěn)定性，林業(yè)法制是以“依法治林”為前提和基礎(chǔ)的，依法治林不僅強(qiáng)調(diào)林業(yè)法的相關(guān)法律條例，更加關(guān)注實際意義上的法治，體現(xiàn)了“法律之上”“法律主治”“權(quán)力約束”“權(quán)益保障”的價值。

3 林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

3.1 林業(yè)立法不完善

森林立法原則性的問題，森林是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主體內(nèi)容，但是在現(xiàn)階段發(fā)展中，其建設(shè)地位出現(xiàn)了模糊的問題。在我國，森林問題已經(jīng)與國家生態(tài)安全問題緊緊聯(lián)系在了一起，森林系統(tǒng)的重建也是國家生態(tài)建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容，因此，森林資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工作具有非常重要的意義，而我國的林業(yè)法在經(jīng)過了幾次的修訂之后，立法的原則發(fā)生了極大的改變，但森林作為林業(yè)建設(shè)的主體地位，卻一直都沒有受到法律的重視［2］。森林立法忽略了地區(qū)差異。我國自然條件十分豐富，南方地區(qū)在森林資源方面的優(yōu)勢較好，森林所發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)價值較大，立法的重點應(yīng)放在保障林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展方面，從資金、管理、稅收等方面規(guī)范林業(yè)法的經(jīng)濟(jì)管理內(nèi)容，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。而在西部干旱地區(qū)，林業(yè)資源嚴(yán)重不足，難以實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展，應(yīng)將立法的重點放在防止過度消耗森林資源、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、加大財政投入等方面［3］。

許可證的實施范圍方面的問題，許可證的發(fā)放存在不規(guī)范的問題，頒發(fā)許可證的監(jiān)管人員工作水平不足，沒有根據(jù)許可證的頒發(fā)流程建立相應(yīng)的管理辦法與監(jiān)督機(jī)制。

3.2 執(zhí)法難度增加

1）執(zhí)法隊伍人員不足，甚至有的地區(qū)基本的森林公安隊伍都沒有建立，或者是處于即將面臨解散的局面；2）森林公安的辦案，沒有專門的財政經(jīng)費(fèi)支出，執(zhí)法過程中出現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)不足等困難，導(dǎo)致辦案的難度增大；3）執(zhí)法阻力較大，一些非法經(jīng)營野生動物的商人，往往托朋友或者熟人向執(zhí)法人員說情，通過人情關(guān)系或者金錢賄賂等手段，阻礙執(zhí)法人員的工作。

3.3 群眾保護(hù)森林意識淡漠，法制觀念不強(qiáng)

1）部分公民文化素質(zhì)低下，對于森林資源的保護(hù)意識較弱，導(dǎo)致毀林的現(xiàn)象時常發(fā)生，并且還會出現(xiàn)一些偷砍濫伐等破壞林業(yè)資源環(huán)境的行為出現(xiàn)；2）公眾的法制觀念不強(qiáng)，一些公眾雖然認(rèn)識到了林業(yè)資源管理的問題，但是卻不懂得利用法律武器來維護(hù)林業(yè)資源；3）缺乏公眾參與機(jī)制與森林管理決策機(jī)制，公眾參與林業(yè)資源的管理決策雖然已經(jīng)確立了基本原則，但參與方式相關(guān)的法律條例及決策程序中還沒有體現(xiàn)出公眾參與的價值，林業(yè)管理決策過程中政府控制、公眾參與、社會制衡的局面還沒有得到實現(xiàn)。在林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，我國一直堅持以政府主導(dǎo)控制地位為主，市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段極為薄弱，公眾參與森林保護(hù)的法律制度及相關(guān)的保障措施也沒有得到真正地實現(xiàn)，甚至有一些污染、破壞森林的行為還是由于政府和企業(yè)聯(lián)手所造成的［4］。

4 林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法制建設(shè)策略

4.1 完善我國林業(yè)立法

以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，林業(yè)立法應(yīng)充分考慮社會及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實條件，考慮人們對生態(tài)環(huán)境與林業(yè)資源的發(fā)展需求，以此為基礎(chǔ)完善林業(yè)立法。在立法過程中，既重視林業(yè)建設(shè)的政府主導(dǎo)作用，同時發(fā)揮各種組織、機(jī)構(gòu)和各種社會角色的作用，重視吸收公眾意見，尊重社會主體的立法參與權(quán)和知情權(quán)［5］。在法律內(nèi)容上盡可能考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會和自然條件的差異性，依法提高地方或區(qū)域林業(yè)立法權(quán)限和立法質(zhì)量，調(diào)動地方立法的積極性和主動性。

4.2 合理設(shè)置林業(yè)組織機(jī)構(gòu)

要按照“精簡、統(tǒng)一、效能”和法制化、規(guī)范化的原則，進(jìn)一步改革現(xiàn)行林業(yè)機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)、科學(xué)地設(shè)置辦事部門，厘清部門職責(zé)，建立部門溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，清理、壓縮并嚴(yán)格控制各類非常設(shè)機(jī)構(gòu)，切實發(fā)揮現(xiàn)有職能機(jī)構(gòu)和工作體系的作用。要按照《行政許可法》實施的要求，明確執(zhí)法主體，解決政、事不分的問題；按照“人隨事走”的原則，合理調(diào)配行政審批事權(quán)調(diào)整后的人員編制。

4.3 轉(zhuǎn)變管理理念，樹立效能意識

1）要從加大行政文化建設(shè)入手，提高林業(yè)職工的服務(wù)和自律意識，形成良好的職業(yè)道德；2）要強(qiáng)化從業(yè)人員的林業(yè)效能管理意識，提高林業(yè)效能管理能力。

4.4 創(chuàng)新林業(yè)管理方式，引進(jìn)競爭機(jī)制

積極引入市場機(jī)制，創(chuàng)新林業(yè)管理方式，在組織內(nèi)部建立節(jié)約成本和提高效益的激勵機(jī)制；加快建立相關(guān)市場的監(jiān)管構(gòu)架，制定公正、公開、透明的程序、規(guī)則；制訂并強(qiáng)制實行林務(wù)公開制度，提高林業(yè)行政事務(wù)透明度，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。

5 結(jié)語

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在我國林業(yè)法制建設(shè)中已實施多年，取得了一定的成效，但其中還存在很多問題，如立法不完善、執(zhí)法難度大、群眾法制觀念意識淡薄等。針對存在的問題應(yīng)采取完善立法、合理設(shè)置林業(yè)組織機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變管理理念、創(chuàng)新林業(yè)管理方式、引進(jìn)競爭機(jī)制等措施，以進(jìn)一步促進(jìn)我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。