內(nèi)蒙古森林公園與森林旅游發(fā)展研究

徐靜 春英

1.內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)和草原種苗總站 2.內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)科學研究院

內(nèi)蒙古自治區(qū)的森林公園大多在國有林場的基礎上興建，自1991年原國家林業(yè)部批準內(nèi)蒙古建立第一處國家級森林公園——紅山國家森林公園以來，經(jīng)過30年的發(fā)展，森林公園已成為內(nèi)蒙古保護珍貴森林風景資源、開展自然教育、發(fā)展森林旅游、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要陣地。

一、內(nèi)蒙古森林公園發(fā)展現(xiàn)狀

1.森林公園體系初具規(guī)模

目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)森林公園批準設立49 處，總經(jīng)營面積87.57 萬公頃。其中國家級森林公園27處，經(jīng)營面積66.43 萬公頃；自治區(qū)級森林公園21處，經(jīng)營面積20.61 萬公頃；盟市級森林公園1 處，經(jīng)營面積0.53 萬公頃。廣泛分布于全區(qū)11 個盟市，已經(jīng)初步形成以國家級森林公園為主體、自治區(qū)級森林公園為骨干的森林公園發(fā)展格局。

2.森林公園管理逐步規(guī)范

內(nèi)蒙古自治區(qū)森林公園建設起步于20世紀90年代初期，發(fā)展于20世紀90年代中期。2000年以后，國家將生態(tài)文明建設納入推進現(xiàn)代林業(yè)體系建設中，提升林業(yè)對現(xiàn)代文明發(fā)展的引領(lǐng)作用，森林公園作為林業(yè)生態(tài)文化體系建設的重要載體，在向社會展示林業(yè)建設成果、普及生態(tài)知識、增強生態(tài)意識、弘揚生態(tài)文明等方面發(fā)揮了積極作用，森林公園建設進入迅速發(fā)展的“黃金期”。2012年6月19日，《內(nèi)蒙古自治區(qū)森林公園管理辦法》經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府審議通過，自2012年9月1日起施行，分6個方面具體規(guī)定了森林公園的建設與管理的內(nèi)容和方向，明確了森林公園的建設和保護屬于社會公益事業(yè)，突出了森林公園以資源保護為主的建設方針，對自治區(qū)級森林公園的設立審批、森林公園總體規(guī)劃編制等作出規(guī)定，這標志著內(nèi)蒙古森林公園管理走向規(guī)范化。

3.森林公園建設逐步加快

2000年以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)共建立17 處國家級森林公園、10 處自治區(qū)級森林公園、1 處盟市級森林公園。全區(qū)森林公園基礎設施逐步完善，服務能力穩(wěn)步提高，森林景觀質(zhì)量和公園品質(zhì)明顯提升。2005—2020年，全區(qū)森林公園累計投入建設資金61.5 億元，用于資源保護、游步道、游客接待中心、停車場、科普宣教設施等建設，經(jīng)過多年努力，已經(jīng)有一部分森林公園具備了較好的基礎設施條件。截至2020年，全區(qū)森林公園植樹造林5.18 萬公頃，改造林相2.81 萬公頃，建成游道總長2558.23 公里，共有住宿床位6089 張、餐位14120 個，建成游客接待中心總面積22673 平方米，博物館總面積12600平方米，標本室總面積1050 平方米，基本滿足了吃、住、行、游、購、娛等方面要求。

4.森林公園旅游發(fā)展成效顯著

森林旅游是指以森林和野生動植物資源及其外部物質(zhì)環(huán)境為依托，所開展的游覽觀光、休閑度假、健身養(yǎng)生、文化教育等旅游活動的總稱。森林公園是開展森林旅游最主要的載體，2005—2020年，全區(qū)森林公園收入總額達14 億元，接待游客6257 萬人次，旅游收入年均增長11.23%，游客量年均增長10.11%。以2019年為例，全區(qū)森林公園接待游客量占全區(qū)各類森林旅游地接待游客總量的30%，森林公園旅游發(fā)展成效顯著。

二、森林公園發(fā)展存在問題

1.管理體制不順，經(jīng)營模式落后

內(nèi)蒙古自治區(qū)的森林公園基本都是在國有林場基礎上興建，森林公園的管理機構(gòu)與國有林場實行“一套人馬、兩塊牌子”，多數(shù)是公益性事業(yè)單位性質(zhì)。森林公園要兼任管理者和經(jīng)營者兩個角色，而管理人員多為林業(yè)職工，缺乏企業(yè)運營、旅游管理方面的人才。同時，森林公園的建設、保護屬于社會公益事業(yè)，建設和發(fā)展還要依靠政府，導致不能完全實行企業(yè)化運營，沒有真正參與到市場競爭中，市場競爭力不強。森林公園在與企業(yè)合作經(jīng)營中，受公園所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)、利潤分配等問題影響，森林資源保護與開發(fā)難以同步協(xié)調(diào)發(fā)展，森林公園的合法權(quán)益得不到保障，嚴重制約森林公園發(fā)展。

2.建設資金投入不足

建設和管理資金短缺一直是制約森林公園建設和森林旅游健康發(fā)展的重要因素。地方財政對森林公園的投入有限，森林公園基礎設施薄弱，外部交通、通訊、電力等不能滿足游客的需求，配套設施不足，服務質(zhì)量不高。森林公園建設投資需求量大，特別是建設初期資金依賴性大，資金回收期較長，招商引資難度大。

3.產(chǎn)品單一，未突出森林旅游特色

目前，森林公園的旅游產(chǎn)品仍側(cè)重于觀光游覽，以原始資源和粗放型的開發(fā)為主，旅游產(chǎn)品開發(fā)的整體水平不高，與其他類型的景區(qū)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，缺乏森林體驗、森林康養(yǎng)、自然教育等突出森林公園特色、發(fā)揮森林公園生態(tài)教育功能的旅游精品，加之旅游季節(jié)短，不能有效吸引游客。

4.各自為政，未形成整體優(yōu)勢

內(nèi)蒙古自治區(qū)的森林公園多位于山區(qū)、林區(qū)，地處偏遠位置，遠離中心城市，以分散的中小型景區(qū)為主，森林公園的旅游發(fā)展都各自為政，小打小鬧，沒有形成規(guī)模。據(jù)調(diào)查，目前自駕游、周邊游游客在森林公園只停留一天或更短，旅游者出于行程考慮，如果周邊沒有多個景區(qū)供選擇，很難為了一個森林公園單獨出行或繞道，無法有效延長旅游者停留時間。

5.宣傳力度不夠，市場影響力弱

盡管內(nèi)蒙古自治區(qū)森林公園旅游風景資源十分豐富，但“酒香也怕巷子深”。在開發(fā)建設的同時，對宣傳推介缺乏重視，廣告策劃、媒介宣傳與形象規(guī)劃不夠，致使森林公園知名度不高、市場影響力弱。

三、加快森林公園發(fā)展的建議

1.準確進行市場定位，建立合理的經(jīng)營管理體制

森林公園現(xiàn)階段的經(jīng)營模式已經(jīng)不能滿足森林公園良性發(fā)展的要求，亟需深化森林旅游經(jīng)營體制改革。在明確森林旅游資源權(quán)屬的基礎上，積極探索政企分開、事企分開，所有權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的經(jīng)營管理模式，組建專業(yè)化公司或集團，是森林公園經(jīng)營管理體制改革和創(chuàng)新的重要手段。2017年，國務院印發(fā)的《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕18 號）（以下簡稱《意見》）指出，國有天然林和公益林、國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、國家濕地公園、國家沙漠公園的國有林地和林木資源資產(chǎn)不得出讓，對確需經(jīng)營利用的森林資源資產(chǎn)，確定有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式。通過租賃、特許經(jīng)營等方式積極發(fā)展森林旅游?！兑庖姟返某雠_，為促進森林公園所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離指明了方向，為建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實的森林風景資源有償使用制度，切實維護森林公園利益，促進森林旅游快速發(fā)展提供了保障。

2.擴展森林公園投融資方式

森林公園建設和森林旅游發(fā)展要本著“政府主導、政策引導、社會參與、市場運作、有償使用”的原則，地方政府要把森林公園的建設納入當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃，出臺支持森林公園建設發(fā)展的政策文件，整合資金重點支持森林公園外部旅游公路、出入口、停車場、供電供水、通信、消防等基礎設施建設。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持“誰投資、誰受益”的原則，吸引多種經(jīng)濟成分參與森林旅游業(yè)的開發(fā)建設，形成多元化投資新機制，鼓勵各類經(jīng)濟實體投資森林旅游景區(qū)景點、旅游項目、商業(yè)網(wǎng)點、服務接待以及交通運輸?shù)软椖?，鼓勵金融機構(gòu)為森林旅游發(fā)展項目提供信貸支持。

3.加強旅游產(chǎn)品對森林旅游的帶動

森林公園旅游產(chǎn)品的開發(fā)要著眼于“講好森林的故事”，以得天獨厚的森林資源為依托，注重突出森林特色，打造一批主題突出、特色鮮明、吸引力強的精品，達到保護森林、弘揚生態(tài)文化、繁榮森林公園經(jīng)濟和促進林區(qū)發(fā)展的目的，大力發(fā)展森林體驗、森林養(yǎng)生（療養(yǎng)）、森林步道、森林健身（慢跑、徒步）、森林露營等符合現(xiàn)代人需求、參與體驗性強、獨具森林特色的旅游產(chǎn)品。同時，森林公園是開展自然教育的最佳課堂，這是森林公園區(qū)別于其他旅游景區(qū)的主要特征。通過加強森林博物館、森林體驗中心、森林課堂等各類自然教育設施建設，開展多樣的親近自然、認知自然的主題游活動，建設大中小學生科普基地、夏（冬）令營基地、愛國主義教育基地、藝術(shù)創(chuàng)作基地等，帶動森林旅游發(fā)展。

4.統(tǒng)籌整合旅游資源，實現(xiàn)融合發(fā)展

實施全域旅游是內(nèi)蒙古旅游發(fā)展的總體戰(zhàn)略，要以融合發(fā)展為動力，積極推進“旅游+”，培育打造旅游新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)。森林公園建設和森林旅游發(fā)展也要順勢而為、主動銜接，加強與文化旅游部門的合作，圍繞“旅游+林業(yè)”融合發(fā)展主題，支持森林公園積極開展A 級景區(qū)創(chuàng)建工作，合力打造一批“旅游+林業(yè)”特色產(chǎn)品和線路，促進森林公園資源優(yōu)勢向市場優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變。地方政府要把森林公園納入當?shù)芈糜伟l(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌整合旅游資源，合理進行產(chǎn)業(yè)布局，挖掘發(fā)展?jié)摿ΓM合開發(fā)森林、草原、沙漠、溫泉、冰雪等多種景觀資源，發(fā)揮旅游產(chǎn)品優(yōu)化組合的最大效益。

5.加強宣傳推介，提高森林旅游知名度

要充分利用電視、報刊、廣播以及新媒體等多種形式，加大對森林公園和森林旅游的宣傳力度，提高知名度和影響力。結(jié)合本地區(qū)實際推出具有地方特色、資源特色和文化特色的森林旅游主題活動、節(jié)慶活動。立足自身資源優(yōu)勢和產(chǎn)品優(yōu)勢，準確把握市場定位，加大特色森林旅游產(chǎn)品的宣傳和推介，推動森林旅游地與專業(yè)旅行社之間的合作。