農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究
——以安塞土地流轉(zhuǎn)為例

康改霞

（陜西省延安市國土資源局安塞分局真武洞國土資源所，陜西 延安 716000）

1.安塞土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的歷史

1.1 安塞的基本情況

安塞區(qū)，隸屬于陜西省延安市，地處內(nèi)陸黃土高原腹地，鄂爾多斯盆地邊緣，位于陜西省北部，延安市正北，西毗志丹縣，北靠榆林市靖邊縣，東接子長縣，南于甘泉縣、寶塔區(qū)相連。介于東經(jīng)108o5'44'至109o26'18'，北緯36o30'45'至37o19'3'之間。區(qū)境南北直線距離92千米，東西直線距離36千米，總面積2950平方千米，占延安市總面積的8.04%。截至2016年，安塞區(qū)轄8鎮(zhèn)3個街道，117個村，總?cè)丝?7.43萬。完成生產(chǎn)總值97.1億元、地方一般預(yù)算收入14.43億元、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入3.548萬元，農(nóng)民人均現(xiàn)金收入1.1464萬元。

1.2 安塞區(qū)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷史

安塞區(qū)的土地流轉(zhuǎn)受國家大政方針的影響，與中國土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷程相統(tǒng)一。在1950年實行土地改革后，實行農(nóng)民土地私有制，農(nóng)民既擁有土地的所有權(quán)也擁有土地的使用權(quán)，農(nóng)戶之間可以進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。但是受歷史環(huán)境和當(dāng)時經(jīng)濟(jì)政治狀況的影響，農(nóng)戶之間基本上不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。1956年社會主義改造完成，安塞區(qū)基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作社，自此農(nóng)村的土地制度逐漸向非理性化發(fā)展，所有制形式開始趨向人民公社化。1958年開始人民公社化運動，農(nóng)民逐步失去土地所有權(quán)和使用權(quán)，土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)都是歸集體組織所有，人民公社的成立，財產(chǎn)歸集體所有，實行統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一分配的原則，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)陷入停滯。這種停滯狀態(tài)一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代末，從1982年開始安塞區(qū)政府響應(yīng)中央號召開始逐步實行包干到戶的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并逐步放開對土地流轉(zhuǎn)的限制。安塞區(qū)的土地流轉(zhuǎn)主要開始于第一輪土地承包期，即1983年到1997年。在第二輪土地承包期（從1997年開始）不管是在流轉(zhuǎn)的規(guī)模還是在流轉(zhuǎn)的質(zhì)量方面都得到了極大地發(fā)展。

1.3 安塞區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本現(xiàn)狀

安塞區(qū)陸地面積920平方公里，下轄8鎮(zhèn)3個街道，117個村，總?cè)丝?7.43萬?？傓r(nóng)用地面積975238 畝，其中家庭承包耕地面積850866.7 畝，未分配到戶耕地面積8587.1 畝。2016年10月統(tǒng)計的土地流轉(zhuǎn)面積38635.65畝，占總農(nóng)用地面積的4.54%（與2015年相比提高了1.79個百分點），其中流轉(zhuǎn)的家庭承包耕地面積30954.63畝，占耕地面積的3.64%（與2015年相比提高了1.35個百分點）。土地流轉(zhuǎn)耕地涉及9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，256個行政村，824個村民小組，涉及農(nóng)戶數(shù)4827戶，耕地流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)移的勞動力數(shù)為5174人。

2.安塞區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)難度大，參與的主體少

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中要求土地流轉(zhuǎn)向大規(guī)模、高檔次推進(jìn)，只有這樣才能實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，釋放農(nóng)村多余的勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。但是從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，安塞區(qū)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中土地流轉(zhuǎn)難度大，流轉(zhuǎn)土地占總土地面積的比例較小，土地流轉(zhuǎn)參與主體少。一方面，安塞區(qū)農(nóng)村為了分地的公平公正，好地劣地都是分類按級分配的，因此每家每戶都會分到很多塊地，且地塊較小，從而導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)難度加大，很難實現(xiàn)流轉(zhuǎn)經(jīng)營。另一方面，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)民自發(fā)的，且很多農(nóng)民都把土地作為自己生活的保障，不愿意把自己的土地過多時間過長地流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)積極性不高，流轉(zhuǎn)大部分也只是在村內(nèi)進(jìn)行，大多是散戶流轉(zhuǎn)，缺少農(nóng)業(yè)大戶的參與，規(guī)模小、科技含量不高、抵制市場風(fēng)險的能力差，缺乏規(guī)模帶動效應(yīng)；在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中即使有規(guī)模較大的經(jīng)營大戶和專業(yè)種植公司加入，但由于流轉(zhuǎn)期限的不穩(wěn)定性，也容易產(chǎn)生短期行為，致使承包戶不愿在土地上投入過多的成本，難以挖掘土地的最大效益。

2.2 農(nóng)民的失地再就業(yè)及社會保障問題堪憂

土地是農(nóng)民的主要收入來源，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展如火如荼，而城鎮(zhèn)化發(fā)展會導(dǎo)致農(nóng)村大量土地被征收，致使農(nóng)民失去了賴以生存的基礎(chǔ)，只好外出打工，從事體力勞動或者服務(wù)業(yè)。這些失去土地后進(jìn)入到城市打工的農(nóng)民，身份比較尷尬，一方面他們是沒有土地可耕作的所謂“農(nóng)民”；另一方面，在進(jìn)入城市后，他們無法被稱作城市居民，這種尷尬的身份使得他們進(jìn)入城市后難以獲得基本的社會保障。一方面是沒有就業(yè)的保障，因為這些農(nóng)民由于文化水平低，職業(yè)技能不夠，就業(yè)門檻低。另一方面，這些失地的農(nóng)民大部分年齡較大，50歲以上的人95%以上都處于無業(yè)狀態(tài)，只能依靠體力干一些沒有技術(shù)含量的零碎活。

另外，土地對于農(nóng)民來說不僅只是生活的依靠，更是就業(yè)、醫(yī)療的主要保障;是農(nóng)民參與社會建設(shè)、國家發(fā)展的唯一途徑；是農(nóng)民的核心生存利益所在。雖然國家一直在完善三農(nóng)相關(guān)的保障制度，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在，導(dǎo)致制度很難執(zhí)行與落實。土地流轉(zhuǎn)戶失去土地后，不管是進(jìn)入城市還是留在農(nóng)村，都缺乏相關(guān)的保障，面臨巨大的生存壓力。

2.3 土地流轉(zhuǎn)中糾紛不斷

從調(diào)研中了解到，目前安塞區(qū)土地流轉(zhuǎn)模式還不夠完善，這主要體現(xiàn)在操作程序和管理方面。在操作過程中，由于程序麻煩，手續(xù)繁瑣，很少真正按照規(guī)定去進(jìn)行，導(dǎo)致矛盾糾紛的發(fā)生。

2.4 土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰

長期以來，我國農(nóng)村土地實行的是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。事實上農(nóng)民只有土地的使用權(quán)，而所有權(quán)實際上是集體所有。雖然政府出臺了一系列政策，來確保農(nóng)民對所承包的土地享有使用、流轉(zhuǎn)、承包、抵押等權(quán)利，但是這些政策并不具有法律效力，也沒有在實際當(dāng)中加以實施，農(nóng)村土地在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上依然比較混亂，農(nóng)民在這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系當(dāng)中處于弱勢地位。

因此在新城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，管理混亂，農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益沒有得到有效保障，導(dǎo)致農(nóng)民在土地征收過程中，農(nóng)民不愿放棄土地，土地資源也無法順暢地進(jìn)入到市場流通當(dāng)中。

3.完善安塞區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的對策建議

3.1 健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是將土地的承包經(jīng)營權(quán)在法律的層面上交給了農(nóng)民，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展，土地的承包經(jīng)營權(quán)也會發(fā)生改變，因此法律的制定必須考慮到這些問題的存在。

3.2 明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，能夠順暢地在市場中流通，首先需要明確其產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確定了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，流動就會加速。因此，當(dāng)前首先要做的是制定相關(guān)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)制度。農(nóng)村土地歸所有農(nóng)民集體所有，而不是某個人或某些人，所有農(nóng)民共同占有著土地，行使著土地的使用權(quán)和收益處分權(quán)，這是法律必須給予保障的。

3.3 完善土地保護(hù)制度

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在困難的另一個原因，是對農(nóng)村土地缺乏保護(hù)制度。人們普遍擔(dān)心一旦土地允許大量流轉(zhuǎn)，而沒有相應(yīng)的法律保護(hù)，勢必出現(xiàn)各種問題，很多利用虛假手段騙取土地承包權(quán)，逼迫他人放棄承包權(quán)的事件多有發(fā)生，因此我國對土地流轉(zhuǎn)的立法應(yīng)該從物權(quán)的角度對流轉(zhuǎn)雙方主體的權(quán)利給予充分地保護(hù)，完善土地保護(hù)制度。

4.建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無論是在市場培育上，還是在價格規(guī)范上都存在制度配置。因此要促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須構(gòu)建一個良好的制度環(huán)境，培養(yǎng)一個規(guī)范的市場，以及促進(jìn)中介組織的健康發(fā)展，只有這些配套措施有效地實施，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場才能真正地運行下去。

4.1 培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的形成，首先要有相應(yīng)的法律法規(guī)作為依據(jù)，對其運行機(jī)制有效規(guī)范。其次是地方政府應(yīng)當(dāng)推出示范區(qū)，在摸索當(dāng)中為大面積的推廣提供經(jīng)驗方面的積累。

4.2 培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織

培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織，首先必須明確中介組織的性質(zhì)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織應(yīng)是一種為農(nóng)戶服務(wù)的組織，而不應(yīng)是政府行政部門的職能機(jī)構(gòu)，這種組織可以是盈利性的，也可以是非營利的。從短期來看，由于目前很多地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場都尚未形成，農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)仍受到極大限制，可以考慮由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信托組織，委托代辦農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)事宜，從而逐步引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范；從長期來看，要給農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供專業(yè)的流程標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)也能參與市場競爭，對農(nóng)地供求及價格信息進(jìn)行公布，為農(nóng)地的正常流轉(zhuǎn)提供專業(yè)咨詢、土地評級評估、土地托管保險及融資等服務(wù)，在充分保護(hù)農(nóng)戶利益的前提下，實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場供求雙方的銜接，從而為農(nóng)地流轉(zhuǎn)目標(biāo)地提供各種服務(wù)。

4.3 制定合理的價格標(biāo)準(zhǔn)

由于目前土地市場缺少統(tǒng)一的級別評定標(biāo)準(zhǔn)及價格評估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格確定極為不規(guī)范，損害農(nóng)民切身利益事件頻發(fā)，因此，建立健全土地定級及價格評估機(jī)構(gòu)的構(gòu)建迫在眉睫。價格機(jī)制作為市場機(jī)制的核心，要想合理確定農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價格，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程，就必須根據(jù)農(nóng)地要素的稟賦，依據(jù)相關(guān)等級評定及價格評估標(biāo)準(zhǔn)來確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。

4.4 完善農(nóng)村社會保障制度體系

保障機(jī)制的建立是減少農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的先決條件。當(dāng)前我國社會保障體系存在城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，農(nóng)村的社保水平偏低，城鎮(zhèn)居民的社保費用遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民，且人均收入補(bǔ)貼和福利、保障制度明顯向城鎮(zhèn)居民傾斜，在這種背景下，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度尤為重要。具體做法有以下幾點設(shè)想：國家可以給農(nóng)村居民建立醫(yī)療卡和養(yǎng)老保險賬戶，養(yǎng)老保險金的繳納由國家和農(nóng)戶共同承擔(dān)，繳納的資金處于凍結(jié)狀態(tài)、高于定期計息處理，到一定年齡后解凍發(fā)放給農(nóng)戶；對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的保障可參考城鎮(zhèn)居民的保障制度，但考慮到外來務(wù)工農(nóng)民工作的不穩(wěn)定性，要加強(qiáng)對用人單位和個人養(yǎng)老保險繳存的監(jiān)督，確保繳納憑證的通用性和便攜性，對于養(yǎng)老金的發(fā)放，可按照農(nóng)民工不同的性別和工作年限設(shè)定領(lǐng)取條件，對于工作過程中傷殘的醫(yī)治主要由用工單位負(fù)擔(dān)，政府給予一定補(bǔ)助。

4.5 做好政府定位、規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)

政府作為流轉(zhuǎn)過程中的參與者，應(yīng)依靠行政手段引導(dǎo)土地的有序流轉(zhuǎn)。

首先，政府應(yīng)做好土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作，具體包括:政府部門應(yīng)做好本地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的長期規(guī)劃，制定好本地區(qū)農(nóng)地利用發(fā)展規(guī)劃和階段性發(fā)展目標(biāo);做好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記工作，明確土地權(quán)屬;建立土地流轉(zhuǎn)價格機(jī)制，通過搭建價格發(fā)布平臺，傳遞土地供求信息，促進(jìn)交易的達(dá)成;建立土地流轉(zhuǎn)評估機(jī)制，組建農(nóng)村土地評估機(jī)構(gòu)，開展土地流轉(zhuǎn)前和流轉(zhuǎn)后的評估工作，土地流轉(zhuǎn)前的評估主要作為確定租金的依據(jù)，土地流轉(zhuǎn)后的評估，主要是貫徹土地用途管制制度，監(jiān)督土地使用情況，防止土地肥力、地力被破壞，促進(jìn)土地的持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

其次，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)建設(shè)。各級政府應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)建設(shè)，省市級政府可考慮建立流轉(zhuǎn)工作指導(dǎo)委員會，縣鄉(xiāng)兩級政府要建立健全土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)中心。上級財政不斷加大財政資金扶持力度，為工作正常運轉(zhuǎn)提供資金保障。要以農(nóng)村經(jīng)營管理部門為依托，強(qiáng)化管理和服務(wù)職能，為土地流轉(zhuǎn)提供土地政策、流轉(zhuǎn)方式、信息傳遞、法律咨詢、指導(dǎo)合同簽訂等項目服務(wù)，幫助農(nóng)民用活土地經(jīng)營權(quán)，提高土地經(jīng)營效益。

再者，建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)平臺。目前，我國很多地方譬如新疆、河南等地已經(jīng)借助土流網(wǎng)等搭建了在線信息發(fā)布平臺，只是運營不規(guī)范或者閑置現(xiàn)象時有發(fā)生，但流轉(zhuǎn)平臺的構(gòu)建確是大勢所趨。平臺建設(shè)可以采取線上線下的形式，包括建立電子平臺，發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，流轉(zhuǎn)土地面積、價格、交易情況等。線下應(yīng)該包括成立專門的流轉(zhuǎn)中心、土地流轉(zhuǎn)辦公室來公布相應(yīng)的信息，通過平臺的構(gòu)架，召集流轉(zhuǎn)雙方見面，對達(dá)成協(xié)議的，指導(dǎo)其按要求簽訂合同。同時為避免依靠線上平臺解決流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題，農(nóng)村經(jīng)營管理部門和農(nóng)村基層組織要形成規(guī)范化和制度化的管理，確保與流轉(zhuǎn)合同相關(guān)的審查、監(jiān)督、登記、立卷、歸檔等工作有序進(jìn)行。

結(jié)論

本文以土地流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)，詳細(xì)地闡述了安塞區(qū)的土地流轉(zhuǎn)情況和存在的問題。對安塞區(qū)的基本情況作了大概的介紹，簡單梳理了安塞區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展史，使我們對安塞區(qū)的農(nóng)村土地有了基本了解。通過實地調(diào)研和資料收集，闡述了安塞區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，深入分析了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下安塞區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的問題。最后，經(jīng)過對問題的分析，結(jié)合本地的具體情況，提出了一些發(fā)展該地土地流轉(zhuǎn)的對策，來推動并完善安塞區(qū)的土地流轉(zhuǎn)。目前，由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)正在以前所未有的速度發(fā)展，但是土地的流轉(zhuǎn)效益不高，農(nóng)民的利益得不到保障等問題得不到及時的解決，是我們需要反思的。