農(nóng)村合作金融組織的形式選擇與發(fā)展建議

游碧蓉，唐 征，陳 寧，吳東陽，鄭海榮

(福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，福建 福州 350002)

農(nóng)村合作金融作為金融體系的毛細(xì)血管，具有“草根”氣質(zhì)，可以深達(dá)鄉(xiāng)村各個角落，而農(nóng)村熟人社會又使其具有信息優(yōu)勢和擔(dān)保功能，因而是一種可以準(zhǔn)確回應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興發(fā)展政策、普惠金融可持續(xù)發(fā)展要求和農(nóng)民平等融資權(quán)利訴求的農(nóng)村金融制度。2014年中央一號文件明確提出，要積極探索新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的有效途徑，穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點(diǎn)。這舉措被業(yè)內(nèi)稱為農(nóng)村合作金融“新政”。山東目前則是由國務(wù)院批準(zhǔn)的唯一正式試點(diǎn)省份，于2015年1月啟動農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)。那么，為什么2014年中央一號文件要提出探索新型農(nóng)村合作金融？這是否意味著“舊”農(nóng)村合作金融發(fā)展遇到瓶頸？農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助在目前農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)背景下發(fā)展有何合理性？山東試點(diǎn)探索結(jié)果如何？今后該如何優(yōu)化？為了回答這些問題，本文在對現(xiàn)有幾種主要農(nóng)村合作金融組織形式的可持續(xù)性進(jìn)行判斷的前提下，論證合作金融依托于農(nóng)民專業(yè)合作社的優(yōu)越性，并結(jié)合中國農(nóng)村合作金融發(fā)展的歷史教訓(xùn)及山東省試點(diǎn)情況，提出相應(yīng)的推進(jìn)建議。為了與2014年農(nóng)村合作金融“新政”內(nèi)容相一致，文中把依托于農(nóng)村專業(yè)合作社的農(nóng)村合作金融簡稱為“新型農(nóng)村合作金融”。

一、現(xiàn)行各類農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展瓶頸分析

合作金融是致力于改善貧困戶生產(chǎn)生活條件的重要工具。我國農(nóng)村合作金融歷史悠久，傳統(tǒng)合作金融(如標(biāo)會)對維持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與生活延續(xù)、增進(jìn)社區(qū)合作發(fā)揮了積極的作用。隨著西方合作思想傳入，依據(jù)國際合作社原則組建的現(xiàn)代合作金融(如信用社)逐漸被政府認(rèn)可并推動，成為政府實現(xiàn)特定時期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的重要工具。所以，中國農(nóng)村合作金融呈現(xiàn)出強(qiáng)制性與誘致性路徑并行、傳統(tǒng)合作金融與現(xiàn)代合作金融形式并存的發(fā)展軌跡。2014年推出新型農(nóng)村合作金融時，我國農(nóng)村合作金融組織有5類主要形式：標(biāo)會等傳統(tǒng)合作金融、農(nóng)村信用合作社、正規(guī)和非正規(guī)農(nóng)村資金互助社、貧困村扶貧資金互助社以及與“新政”吻合度較高的依托農(nóng)民專業(yè)合作社的信用合作，在合作金融組織制度和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的不斷變遷下，需要對這5類農(nóng)村合作金融組織的合作性及可持續(xù)性進(jìn)行重新判斷。

(一)傳統(tǒng)合作金融：內(nèi)外監(jiān)督失靈下日益式微

標(biāo)會等傳統(tǒng)合作金融是在社會或地理隔離條件下，以血緣、地緣、氏族社會關(guān)系為基礎(chǔ)而組織和存在的[1]。封閉與隔離使社區(qū)容易形成集體責(zé)任意識，這是傳統(tǒng)合作金融的發(fā)起機(jī)制和風(fēng)險約束機(jī)制，同時熟人之間的相互了解保證了合作金融的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中國傳統(tǒng)農(nóng)村合作金融存在的廣泛性和長期性證明了其有用性和風(fēng)險可控性。目前，中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛運(yùn)用打破了農(nóng)村與外界的樊籬，中國農(nóng)村人口加速流動稀釋了農(nóng)村社會的血緣與地緣關(guān)系，農(nóng)村社會從傳統(tǒng)向現(xiàn)代演化。在這個過程中，農(nóng)村社會正處于信任斷裂期，建立在親緣與血緣基礎(chǔ)上的特殊信任日益流失，而依賴于正式制度的普遍信任還未完全形成，在這種社會背景下，傳統(tǒng)合作金融的組織與活動范圍大大超越了傳統(tǒng)監(jiān)督機(jī)制的功能邊界，經(jīng)濟(jì)利益的誘惑經(jīng)常使傳統(tǒng)農(nóng)村合作金融演化成“殺熟”和非法金融活動的工具，同時傳統(tǒng)合作金融的隱蔽性、分散性、隨機(jī)性導(dǎo)致政府監(jiān)管不能及時、到位，成為區(qū)域性金融風(fēng)險的主要源頭。正是由于傳統(tǒng)合作金融活動波及面廣、涉及人多、社會危害大，給當(dāng)?shù)卣姆€(wěn)定與發(fā)展工作帶來極大挑戰(zhàn)，在地方政府防控區(qū)域性金融風(fēng)險重任和監(jiān)管力量不足并存的情況下，傳統(tǒng)合作金融很難得到政府認(rèn)可或支持，很難獲得合法身份，不是農(nóng)村合作金融發(fā)展的可選路徑。

(二)農(nóng)村信用社：基本完成商業(yè)化改制

農(nóng)村合作金融發(fā)展問題不是簡單的資金合作問題，而是包括了國家、地方政府、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體等社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系重構(gòu)問題。在20世紀(jì)50年代，剛剛獲得土地的農(nóng)民在“組織起來”的號召下積極加入各種合作社，其中包括信用合作社。但農(nóng)村信用合作社長期被當(dāng)成集體經(jīng)濟(jì)的組成部分，是外生于農(nóng)民、為了抽取農(nóng)村金融資源支持工業(yè)化和城市發(fā)展等宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略發(fā)展需要的農(nóng)村金融組織。由于農(nóng)村信用合作社成立初衷與合作金融“民受益”的宗旨相悖，在推廣方式上與合作金融“民生、民管”要求相背，所以農(nóng)村信用合作社從一開始就不是真正意義上的合作金融，后來幾經(jīng)制度變遷(表1)，農(nóng)村信用社改革不再執(zhí)著于“合作制”的原教旨主義觀念[2]，最后放棄合作制選擇商業(yè)化道路[3]，截至2019年底，京、津、滬、渝等4個直轄市及蘇、皖、魯、鄂、贛、豫、粵、冀等8個省已全面或總體完成農(nóng)商行改制工作，其他省市的農(nóng)村信用社雖未完成轉(zhuǎn)制，但商業(yè)化已不可扭轉(zhuǎn)，讓商業(yè)化的農(nóng)村信用社逆回真正意義的農(nóng)村合作金融已被改革的結(jié)果證明是不可行的。

表1 中國農(nóng)村信用社發(fā)展歷程表

(三)農(nóng)村資金互助社：被正規(guī)化安排后半途而廢

2004年中央一號文件提到：“鼓勵有條件的地方，在嚴(yán)格監(jiān)管、有效防范金融風(fēng)險的前提下，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為‘三農(nóng)’服務(wù)的多種所有制的金融組織。”政策的松動使長期積聚的民間金融力量得到爆發(fā)，2004年7月10日第一家資金互助社——吉林省梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社掛牌成立。以此為發(fā)端，各地自發(fā)的農(nóng)民資金互助社開始萌動，雖然缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范引導(dǎo)，農(nóng)村資金互助社發(fā)展艱難，但因農(nóng)村資金互助社呼應(yīng)了農(nóng)民的融資需求，所以呈現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，漸現(xiàn)星火燎原之勢。

正規(guī)農(nóng)村資金互助社是原銀行監(jiān)督管理委員會根據(jù)《新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009—2011年工作安排》，對農(nóng)村資金互助社進(jìn)行部分轉(zhuǎn)正，這是中國除農(nóng)村信用社外唯一獲得金融牌照的合作金融組織。但是規(guī)范農(nóng)村資金互助社的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》基本上是按照城市商業(yè)銀行制度設(shè)計的，偏離了農(nóng)村合作金融基本運(yùn)行規(guī)律，導(dǎo)致農(nóng)村資金互助社轉(zhuǎn)正意愿淡薄。同時，原地方銀行監(jiān)督管理局因監(jiān)管力量不足，牌照發(fā)放速度慢。所以，發(fā)展正規(guī)農(nóng)村資金互助社供需雙方均不足，至2012年農(nóng)村資金互助社金融牌照停止發(fā)放時，全國僅有49家農(nóng)村資金互助社獲得轉(zhuǎn)正。從2015年起，監(jiān)管部門又鼓勵轉(zhuǎn)正的農(nóng)村資金互助社逐步轉(zhuǎn)入村鎮(zhèn)銀行，把合作金融并入到商業(yè)金融。

農(nóng)民加入資金互助社的訴求是通過合作互助解決融資問題，正規(guī)化雖然提高了資金互助的門檻，導(dǎo)致大部分農(nóng)村資金互助社流動性嚴(yán)重不足，但互助社的經(jīng)營目標(biāo)仍是盡量滿足社員的融資訴求。然而，在鼓勵正規(guī)化的農(nóng)村資金互助社轉(zhuǎn)入村鎮(zhèn)銀行后，村鎮(zhèn)銀行作為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，必將使原社員的利益訴求被邊緣化?？梢姡瑥摹稗D(zhuǎn)正”到“轉(zhuǎn)向”政策引導(dǎo)不僅阻斷了農(nóng)村合作金融發(fā)展之路，而且漠視了原農(nóng)村資金互助社社員的融資權(quán)益，所以，農(nóng)村資金互助社轉(zhuǎn)入村鎮(zhèn)銀行是不合理的，需要探索一種新的對接載體。

另外，在正規(guī)農(nóng)村資金互助社淡出市場的同時，未轉(zhuǎn)正的各類農(nóng)村資金互助社缺乏相應(yīng)的法律保護(hù)，處于“灰色”地帶，不僅自身利益容易受到侵害，也給地區(qū)金融安全留下隱患。但因農(nóng)村合作金融在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性，所以，一些地方政府試圖在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)行變通，使農(nóng)村金融組織具備合法的民事主體身份，但各地變通做法使同一經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的主體法律身份不一(表2)，體現(xiàn)的權(quán)利與義務(wù)也不同，監(jiān)管部門也不統(tǒng)一。這種缺乏統(tǒng)一的法律身份和主管部門的現(xiàn)象擾亂了社會對農(nóng)村合作金融的認(rèn)知，不利于農(nóng)村合作金融發(fā)展，而且各種山寨資金互助社的非法金融活動在混淆農(nóng)村合作金融是非的同時也擠占了農(nóng)村合作金融的發(fā)展空間。所以，非正規(guī)農(nóng)村資金互助社不僅需要清理整頓，更需要一種合適的路徑對其引導(dǎo)。

表2 農(nóng)村互助金融組織注冊的民事主體身份分布表

(四)扶貧資金互助社：后減貧時期需按融資需求改造

扶貧資金互助社是扶貧辦和財政部為探索財政扶貧資金使用管理而聯(lián)合推出的一種反貧困機(jī)制。被選中的貧困村由財政提供10～15萬元扶貧資金，村內(nèi)農(nóng)戶以自有資金入股形成互助金，開展社員間的資金互助。根據(jù)2009年《貧困村互助資金試點(diǎn)操作指南》，必須要有50%以上的貧困戶入社(表3)。以貧困戶為主的社員結(jié)構(gòu)，一方面說明社員入股資金有限，互助社基本上依靠財政扶貧資金周轉(zhuǎn)，對財政依賴嚴(yán)重；另一方面，說明貸款需求大，互助社的資金僧多粥少，運(yùn)行缺乏活力。但不管扶貧資金互助社的效率如何，隨著2020年中國貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困問題得到解決，中國進(jìn)入后減貧時期。2021年中央一號文件明確提出實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，為集中減貧和解決絕對貧困問題而設(shè)計的農(nóng)村扶貧資金互助社需要按“持續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興”“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展”對融資的要求進(jìn)行改造。

表3 2009—2014年貧困村資金互助社貧困戶參與度

(五)依托農(nóng)民專業(yè)合作社的信用合作：蓬勃發(fā)展與違規(guī)經(jīng)營并存

21世紀(jì)的中國進(jìn)入一個全新的發(fā)展階段，國家在農(nóng)村的主要任務(wù)由糧食安全、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展向增加農(nóng)民收入、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)變。在這種背景下，全國農(nóng)民專業(yè)合作社像雨后春筍般涌現(xiàn)。盡管2017年新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》仍未明確把信用合作納入合作社可允許的經(jīng)營范圍內(nèi)，但依托農(nóng)民專業(yè)合作社的信用合作是一種實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與金融緊密結(jié)合、有效緩解農(nóng)民專業(yè)合作社及其社員的金融抑制、推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融模式。從國家重要的政策性文件——對農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作的措詞中，可以看出“允許—試點(diǎn)—鼓勵—引導(dǎo)—規(guī)范”的政策導(dǎo)向(表4)。所以，需求推動和政策引導(dǎo)使依托農(nóng)民專業(yè)合作社的信用合作隨著農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展而發(fā)展起來。據(jù)2010年中國人民銀行牽頭的調(diào)查結(jié)果，至2009年中國除西藏自治區(qū)、港澳臺地區(qū)之外的30個省(市、自治區(qū))依托農(nóng)民專業(yè)合作社的信用合作有2.85萬家，在各類農(nóng)村信用中占50.89%，占比最多[4]。另根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料(2017年)》數(shù)據(jù)，全國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量達(dá)1 561 964個、成員數(shù)有64 101 193戶，已開展內(nèi)部信用合作的合作社數(shù)量有68 321個、成員數(shù)有898 705戶。雖然開展內(nèi)部信用合作的占比還比較低，但入股互助資金達(dá)到1 762 973萬元，超過全部農(nóng)民專業(yè)合作社的各級財政扶持資金(483 477萬元)和當(dāng)年貸款余額(713 247萬元)的總和，說明農(nóng)民專業(yè)合作社具有資金自救能力。同時，2017年成員使用互助資金總額795 287萬元，超過全國農(nóng)民專業(yè)合作社貸款余額，說明合作社成員對內(nèi)部資金互助的認(rèn)可度和利用率高，對社內(nèi)信用互助有內(nèi)在需求。

表4關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作的重要政策

然而，農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作蓬勃發(fā)展的同時也伴隨著一些違規(guī)金融活動：一部分企業(yè)或民間放貸者貼牌“農(nóng)民專業(yè)合作社”開展融資活動，擾亂了金融秩序；一部分合作社違規(guī)高息吸收互助金或進(jìn)行對外放貸，違背了信用合作的互助宗旨和“服務(wù)社員”的封閉經(jīng)營原則；還有一部分合作社的互助資金被發(fā)起人控制，社員參與度低，違背了“民主管理”原則。上述這些情況說明一些農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作存在較多漏洞，急需探索新規(guī)范。

綜上所述，目前各種“舊”農(nóng)村合作金融形式在改革過程中被“正規(guī)化”“商業(yè)化”“非法化”，所以“舊”農(nóng)村合作金融要么失去合作性，要么失去合法性，要么失去成員基礎(chǔ)，要么失去政府支持。而農(nóng)村合作金融是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體獲取金融資源的重要渠道，是農(nóng)民實現(xiàn)公平發(fā)展權(quán)益的重要工具，其自我服務(wù)功能是商業(yè)性金融和政策性金融不能替代的，因此，在國家促進(jìn)普惠金融發(fā)展以推進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展的今天，需要探索與當(dāng)前中國農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)吻合度高的農(nóng)村合作金融形式，替代或?qū)印芭f”農(nóng)村合作金融。

二、發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織的合理性分析

農(nóng)村合作金融是農(nóng)村金融的重要組成部分，綜合上述對農(nóng)村合作金融各種形式發(fā)展現(xiàn)狀的判斷，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村社會發(fā)展特征，本研究認(rèn)為新型農(nóng)村合作金融是農(nóng)村合作金融發(fā)展的合理選擇。

(一)融合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與金融

農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力軍與核心環(huán)節(jié)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)村覆蓋面繼續(xù)擴(kuò)大。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，全國依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社，2017年底達(dá)到156.2萬個，2019年底達(dá)220.1萬個，2020年5月底達(dá)到222.54萬個，目前平均每個村約有4個合作社，大約每11戶農(nóng)戶就擁有一個合作社。農(nóng)民專業(yè)合作社除了直接帶動成員生產(chǎn)經(jīng)營外，還輻射帶動非成員農(nóng)戶。根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料(2017年)》的數(shù)據(jù)，156.2萬個農(nóng)民專業(yè)合作社的成員約6 410.1萬戶，帶動非成員農(nóng)戶數(shù)6 989.2萬戶。所以，農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)村具有普遍性，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)中具有主體性。

“產(chǎn)業(yè)為本、金融為用”。根據(jù)國際經(jīng)驗，在產(chǎn)業(yè)合作基礎(chǔ)上進(jìn)行資金互助合作是農(nóng)村合作金融發(fā)展的一大趨勢，如日本農(nóng)協(xié)系統(tǒng)。我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展情況說明發(fā)展新型合作金融具有充足的載體，而且，農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)中的地位可推動新型合作金融發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加緊密融合，同時，新型合作金融可以發(fā)揮合作社的信息及擔(dān)保優(yōu)勢為社員增信，引入外部商業(yè)金融與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。特別是通過新型合作金融可以擴(kuò)大農(nóng)戶的抵押物范圍，有效緩解商業(yè)金融對農(nóng)村市場的排斥。這是因為合作金融成員與農(nóng)民專業(yè)合作社成員是重疊的，處于同一集體內(nèi)，生產(chǎn)經(jīng)營具有同構(gòu)性，這對于外部市場來說，無效抵押物在合作社內(nèi)部容易流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，發(fā)揮擔(dān)保與反擔(dān)保作用。所以，新型合作金融擴(kuò)大了社員的抵押物范圍，推動商業(yè)金融與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通相結(jié)合。

(二)契合“后鄉(xiāng)土”社會關(guān)系

社會關(guān)系包括個人、群體、國家之間所形成的相互交織的關(guān)系。隨著市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，中國農(nóng)村社會由費(fèi)孝通的“鄉(xiāng)土?xí)r代”進(jìn)入到“后鄉(xiāng)土?xí)r代”[5]，農(nóng)村社會各種關(guān)系聯(lián)結(jié)紐帶發(fā)生了改變，這種改變進(jìn)一步證明了發(fā)展新型合作金融的合理性。

1.從個人與個人的社會關(guān)系角度來看，“后鄉(xiāng)土?xí)r代”農(nóng)村社會從以血緣和情感為基礎(chǔ)的“差序格局”逐漸向“工具主義”和“經(jīng)濟(jì)利益”轉(zhuǎn)變[6]。傳統(tǒng)的血緣關(guān)系仍是黏合農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的重要力量之一，但業(yè)緣因更容易實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益訴求而成為現(xiàn)代農(nóng)村社會關(guān)系的主要紐帶。所以，農(nóng)民合作的社會基礎(chǔ)由血緣、地緣為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐詷I(yè)緣為主干、血緣和地緣為附帶，這使農(nóng)民的合作更具現(xiàn)代性。農(nóng)民專業(yè)合作社是社員基于經(jīng)營產(chǎn)業(yè)一致性與關(guān)聯(lián)性而組織起來的，是建立在共同的經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)上的更加經(jīng)濟(jì)理性的合作。同時，因農(nóng)村產(chǎn)業(yè)具有一定的地域性，而一定的地域性又衍生出一定的血緣性，所以，新型合作金融的社會關(guān)系基礎(chǔ)與現(xiàn)代農(nóng)村社會關(guān)系特征吻合，即以業(yè)緣關(guān)系為半徑，同時承載著地緣與血緣關(guān)系(圖1)。

圖1 農(nóng)村合作金融的“差序格局”

2.從個人與群體的社會關(guān)系來看，合作金融存續(xù)的關(guān)鍵機(jī)制在于成員間形成集體責(zé)任意識，而新型合作金融是置于以業(yè)緣為邊界的農(nóng)民專業(yè)合作社之中，社會圈層相對封閉，具備集體責(zé)任意識產(chǎn)生與強(qiáng)化的條件。而且，相對封閉的圈層有利于信息的收集與甄別，降低監(jiān)督成本，也有利于增強(qiáng)社員自我約束，減少農(nóng)民專業(yè)合作社、合作金融、社員三者之間的利益摩擦，使互助合作得以延續(xù)。

3.從個人、群體與國家的社會關(guān)系來看，在集中全國資源支持城市與工業(yè)發(fā)展的時代背景下，農(nóng)村合作金融作為輸出農(nóng)村資源的工具，農(nóng)民不僅沒有加入合作金融組織的動機(jī)，還會采取不合作或簡單應(yīng)付等消極對抗的行動來保護(hù)自己的利益。對于農(nóng)民的不合作，有人歸因于農(nóng)民是“馬鈴薯”式的“原子化”小農(nóng)，農(nóng)民的合作是“合作合作，第一年合作，第二年紅火，第三年散伙”[7]。但是，農(nóng)民并非天生不合作，只是從上而下強(qiáng)制推行的合作金融嚴(yán)重忽略甚至損害了農(nóng)民利益，致使農(nóng)民個人與國家的關(guān)系產(chǎn)生摩擦。在“后鄉(xiāng)土?xí)r代”，國家在農(nóng)村的利益發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從向農(nóng)村索取轉(zhuǎn)向促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，增加農(nóng)民收入、振興鄉(xiāng)村是處理政府與農(nóng)村關(guān)系的主調(diào)，在這種宏觀發(fā)展背景下，國家與農(nóng)民的利益達(dá)成一致。而新型合作金融及其載體分別是發(fā)展農(nóng)村的抓手和主體，所以新型合作金融是國家與農(nóng)民的共同訴求，既得到國家的支持，又受到農(nóng)民的歡迎。

(三)對接各種農(nóng)村資金互助社

根據(jù)上面的分析，正規(guī)化的農(nóng)村資金互助社與村鎮(zhèn)銀行對接是對原社員利益的侵害，非正規(guī)化農(nóng)村資金組社需要整頓與引導(dǎo)，扶貧資金互助社需要賦予市場化要素。讓這些農(nóng)村合作金融組織延續(xù)其在農(nóng)村中的功能，最可行與合理的路徑是與新型合作金融組織對接。這是因為：(1)各種農(nóng)村資金互助社與農(nóng)民專業(yè)合作社都是按照合作制原則來運(yùn)營的，制度耦合性高，對接成本低；(2)這3種農(nóng)村合作金融與農(nóng)民專業(yè)合作社有共同的成員基礎(chǔ)，內(nèi)置難度小。根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料(2017年)》的數(shù)據(jù)，農(nóng)民專業(yè)合作社普通農(nóng)戶成員數(shù)加上帶動非成員農(nóng)戶數(shù)，與農(nóng)民專業(yè)合作社有緊密關(guān)系的農(nóng)戶超過1.2億戶，超過全國農(nóng)戶數(shù)的一半，所以，可以推測這3類農(nóng)村合作金融成員與農(nóng)民專業(yè)合作社社員存在著身份的重疊。據(jù)此可以推斷，把這3種農(nóng)村合作金融組織轉(zhuǎn)化成新型合作金融組織，有利于國家制定統(tǒng)一的合作金融規(guī)范，根治農(nóng)村合作金融各種亂象，進(jìn)而有利于農(nóng)村合作金融持續(xù)發(fā)展。

三、新型農(nóng)村合作金融的山東實踐與反思

我國農(nóng)村合作金融在曲折發(fā)展中不斷探索新路徑。2014年中央一號文件明確提出要在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上培育發(fā)展農(nóng)村合作金融；2015年的中央一號文件再次提到要積極探索新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的有效途徑，穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點(diǎn),從此中國開始了農(nóng)村合作金融“新政”探索。2015年2月國務(wù)院根據(jù)中央一號文件精神，同意山東成為全國開展新型農(nóng)村合作金融的唯一試點(diǎn)省份，期望通過山東試點(diǎn)探索出一套行之有效的農(nóng)村合作金融制度，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村合作金融發(fā)展。

山東省開展新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)后，逐步探索出“認(rèn)定制、承諾制、托管制、四原則”的合作金融制度。即農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用互助需獲得縣(市、區(qū))地方金融監(jiān)管局發(fā)放的“農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)資格認(rèn)定書”，并由所在地的地方金融監(jiān)管局監(jiān)管；社員自愿承諾出借的資金是合作社的互助資金來源；合作社須選擇一家銀行作為合作托管銀行，為開展信用互助的合作社開立賬戶和資金存放、支付結(jié)算及資金融通；合作社應(yīng)遵循2014年中央一號文件提出的“社員制、封閉性、不對外吸儲放貸，不支付固定回報”的合作金融原則。從內(nèi)容上看，山東設(shè)計的新型農(nóng)村合作金融制度力求在緩解農(nóng)民融資瓶頸的同時有效控制風(fēng)險。

山東在試點(diǎn)探索的幾年中，互助金余額與全年累計信用互助金額的規(guī)模不斷擴(kuò)大(表5)，緩解了農(nóng)民的融資問題，推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但也折射出以下的幾個問題：

1.行政推動色彩濃厚。根據(jù)表5，前4年試點(diǎn)合作社數(shù)量快速增加，這背后雖然有農(nóng)民專業(yè)合作社強(qiáng)烈的內(nèi)部信用互助需求在推動，但更主要的原因是在政府強(qiáng)制性推動下的農(nóng)民專業(yè)合作社“被試點(diǎn)”。在2019年7月18日山東問政平臺《問政山東》節(jié)目中，山東省地方金融監(jiān)督管理局局長劉曉坦言：全省444家試點(diǎn)合作社中有201家沒有開展實質(zhì)性的信用互助業(yè)務(wù)，在泰安市34家試點(diǎn)名單中僅4家保留了這項業(yè)務(wù)，菏澤市成武縣金橋菜豆種植專業(yè)合作社自2016年2月25日獲得信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)資格以來累計互助金額僅有58萬元。

2.沒有法律身份。山東試點(diǎn)只是在農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部開展資金互助業(yè)務(wù)，試點(diǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作社雖然獲得地方金融監(jiān)管局的資格認(rèn)定書，但沒有設(shè)立法人，沒有明確的民事法律主體，沒有獨(dú)立的互助金賬戶，這限制了合作金融對外擔(dān)保、引入外部金融資源等功能的發(fā)揮。同時，因沒有獨(dú)立的組織，沒有真正的獨(dú)立核算，農(nóng)民專業(yè)合作社的生產(chǎn)流通業(yè)務(wù)與信用互助業(yè)務(wù)很難分離，生產(chǎn)流通資金與信用互助資金容易混淆，不利于明晰權(quán)、責(zé)、利，不利于防范風(fēng)險。

3.融資能力有限。為加強(qiáng)互助資金安全管理，防范非法集資風(fēng)險，山東試點(diǎn)要求不得設(shè)立資金池，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性，而合作社成員農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又具有共性，所以，合作社成員資金“同旱同澇”，無法錯峰使用，內(nèi)部資金調(diào)劑難度大,成員承諾的出資往往無法落實，資金互助成為無米之炊，不能滿足所有成員的貸款需求。根據(jù)表5，新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)全年累計信用互助筆數(shù)與金額呈上升趨勢，但與山東省地方金融監(jiān)管局監(jiān)管下另一類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)——小額貸款公司相比，其試點(diǎn)融資能力明顯不足。

4.違規(guī)經(jīng)營。2018年10月31日山東省地方金融監(jiān)督管理局揭牌，并于2018年11月2日出臺《山東省地方金融組織紅黑名單管理辦法(試行)》。在嚴(yán)格監(jiān)管下，除了“被試點(diǎn)”的合作社退出試點(diǎn)名單外，還有部分合作社要么進(jìn)行政策套利不開展信用互助業(yè)務(wù)，要么借用新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)進(jìn)行非法金融活動，在嚴(yán)格監(jiān)管下被清出試點(diǎn)名單。所以，2019年試點(diǎn)的個數(shù)呈斷崖式下降(表5)。

表5 山東省新型農(nóng)村合作金融與小額貸款公司簡況

四、推進(jìn)新型農(nóng)村合作金融組織發(fā)展的建議

除了2020年受疫情影響之外，山東試點(diǎn)的前5年中互助金余額、全年累計信用互助金額都呈上升的趨勢，反映了新型合作金融的發(fā)展?jié)摿^大。所以，總結(jié)山東試點(diǎn)的經(jīng)驗及問題，并結(jié)合“新政”之前農(nóng)村合作金融發(fā)展的教訓(xùn)，本文認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個方面推進(jìn)新型農(nóng)村合作金融發(fā)展。

(一)規(guī)范政府介入行為

農(nóng)村資金互助社短暫的“轉(zhuǎn)正—轉(zhuǎn)向”發(fā)展說明國家治理目標(biāo)與基層金融發(fā)展訴求之間存在著摩擦，最終導(dǎo)致改革不了了之。在山東試點(diǎn)中，也因政府的積極干預(yù)導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社“被試點(diǎn)”。這說明“草根性”是合作金融的生命力所在，自下而上發(fā)展、自我民主管理是合作金融制度應(yīng)有的內(nèi)涵，過多的政府介入不能實現(xiàn)農(nóng)村合作金融發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。但因地方政府有廣泛的社會關(guān)系，并直接掌握著部分資源，農(nóng)村合作金融與外部市場開展活動時離不開政府的約束與保護(hù)[8]，完全排斥地方政府作用同樣不能達(dá)到農(nóng)村合作金融發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。所以，政府對農(nóng)村合作金融發(fā)展的介入應(yīng)根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的三叉理論，將介入領(lǐng)域重點(diǎn)放在以下3個方面：(1)建立良好的政策環(huán)境，放棄對農(nóng)村合作金融抑制的政策；(2)完善基礎(chǔ)設(shè)施以降低金融交易成本和風(fēng)險，包括法律規(guī)則、監(jiān)管體系、信息網(wǎng)絡(luò)等各項金融基礎(chǔ)設(shè)施；(3)在市場發(fā)展初期通過提供必要的資金幫扶、人力支持、業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)等，推動農(nóng)村合作金融組織建設(shè)與發(fā)展，并在政府扶持退出與農(nóng)村合作金融跟進(jìn)的速率上保持協(xié)調(diào)。

(二)明確法律身份

明確的法律主體身份是任何組織開展社會經(jīng)濟(jì)活動的首要前提。新型合作金融組織雖依托于農(nóng)民專業(yè)合作社，但應(yīng)是獨(dú)立的法人，這樣才能明晰兩者間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。合作金融與其他合作經(jīng)濟(jì)遵循的原則都是國際合作原則，除了經(jīng)營的內(nèi)容不同，其活動宗旨和運(yùn)營機(jī)制是一致的。所以，應(yīng)把新型合作金融組織納入到《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的框架中，按農(nóng)民專業(yè)合作社的準(zhǔn)入條件賦予法律民事主體資格，同時盡早出臺“合作金融法”，確保發(fā)展農(nóng)村合作金融有法可依。

(三)提高風(fēng)險治理能力

新型合作金融組織作為獨(dú)立的民事主體，應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險主體責(zé)任。首先，對合作金融組織的理事、監(jiān)事和會計等管理人員要加強(qiáng)金融、會計知識培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，增強(qiáng)政策界限的把控能力，明確哪些底線必須守、哪些紅線不能碰，確保信用互助業(yè)務(wù)在合法、合規(guī)的前提下開展。其次，應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高信息化管理水平，及時收集社員數(shù)據(jù)信息，為信用評級及監(jiān)測資金流向提供支撐，提高評級授信精準(zhǔn)度，把風(fēng)險防控的端口前移，保證互助資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，防范資金脫實向虛。第三，要利用農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部各種生產(chǎn)資源價值信息對稱、容易轉(zhuǎn)讓的優(yōu)勢，以民間契約的方式對社員設(shè)置靈活的反擔(dān)保，擴(kuò)大社員的擔(dān)保物范圍，提高分散信貸風(fēng)險能力。

(四)完善監(jiān)管機(jī)制

構(gòu)建政府監(jiān)管部門、合作社成員、合作銀行相互配合的金融安全監(jiān)督網(wǎng)。政府監(jiān)管部門應(yīng)在充分遵循合作金融組織“民生、民管、民受益”基本特點(diǎn)的前提下，由省級政府金融監(jiān)管部門指導(dǎo)市、縣級制定具體監(jiān)管方案，針對農(nóng)民專業(yè)合作社的行業(yè)特點(diǎn)，進(jìn)行分類監(jiān)管，不搞一刀切。新型合作金融組織要規(guī)范臺賬，定期向社員公布資金使用情況，充分發(fā)揮社員之間信息對稱的特點(diǎn)，接受社員的監(jiān)督；基層政府監(jiān)管部門要及時受理群眾舉報，防范資金歸大堆和非法集資；合作銀行要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，通過新型合作金融組織互助資金賬戶，及時監(jiān)測互助金的變化情況，并通過調(diào)整社員信用等級和優(yōu)惠利率等級來調(diào)整信貸規(guī)模，激勵約束社員守信，防范銀行信貸風(fēng)險。

(五)拓展資金來源

具備“蓄水”和“引水”的能力是新型合作金融組織發(fā)揮融資功能的前提。在山東試點(diǎn)的制度設(shè)計中，社員承諾出資、不設(shè)資金池雖然可以防止非法集資，但也帶來了資金不穩(wěn)定和經(jīng)營被動性問題。所以，山東各地在實踐中變通采用“認(rèn)繳制”“實繳制”“信用出資+貨幣出資”等多種出資方式。根據(jù)張超跟朱鵬霖在棗莊的調(diào)研數(shù)據(jù)[9]，凡是運(yùn)營比較好、業(yè)務(wù)量大的試點(diǎn)合作社都實行社員股金“實繳制”，且都沒有出現(xiàn)一例不良貸款，而運(yùn)行差、業(yè)務(wù)量逐步萎縮的合作社大多實行了社員股金“認(rèn)繳制”。所以，新型合作金融組織應(yīng)規(guī)定社員入股資金采用“實繳制”，做實“蓄水池”，保證有相對穩(wěn)定的互助資金服務(wù)于實體經(jīng)濟(jì)。由于互助資金規(guī)模有限，所以，新型合作金融組織應(yīng)更多地發(fā)揮擔(dān)保功能，引入外部信貸資源，解決社員資金“同澇同旱”而產(chǎn)生的信貸能力不足問題。山東實踐表明，互助金規(guī)模小易導(dǎo)致托管銀行的參與積極性不高。針對這個問題，政府要發(fā)揮市場糾正的功能，給予合作銀行相應(yīng)的政策優(yōu)惠，鼓勵合作銀行以互助金為擔(dān)保給予新型合作金融組織相應(yīng)倍數(shù)的信用額度。同時，抓住國家明確把農(nóng)業(yè)保險性質(zhì)由“有政府補(bǔ)貼的商業(yè)保險”向“政策性農(nóng)險”轉(zhuǎn)變的有利時機(jī)，鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村信貸結(jié)合信貸產(chǎn)品，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險保障和損失分擔(dān)功能，進(jìn)一步拓寬新型合作金融組織與外部金融機(jī)構(gòu)之間的資金通道。