北京市垃圾分類政策實(shí)施的阻礙與應(yīng)對(duì)措施
——以海淀區(qū)X社區(qū)和朝陽(yáng)區(qū)Y社區(qū)為例

（北京化工大學(xué) 北京 100029）

隨著北京城市化的不斷提高，人口增多，生活垃圾的體量大幅度增加，處理垃圾的工作難度也隨之增加，但垃圾處理的能力和水平?jīng)]有明顯提高，垃圾圍城的現(xiàn)象困擾著這個(gè)正在迅速發(fā)展的城市。同時(shí)，人口增多導(dǎo)致的資源不足限制著城市的未來(lái)發(fā)展，垃圾分類后資源的再回收、再利用，能夠有效增加可利用的資源數(shù)量，在一定程度上幫助緩解資源緊缺的危機(jī)，有利于城市的未來(lái)發(fā)展。垃圾分類對(duì)于北京市的重要性與迫切性不言而喻。新《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》于2020年5月實(shí)施。在實(shí)施初期，部分地區(qū)效果不佳，存在著政策實(shí)施的阻礙。

一、國(guó)內(nèi)垃圾分類政策研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于如何推動(dòng)垃圾分類政策有效實(shí)施有著不同的側(cè)重點(diǎn)，可歸納為法治建設(shè)、政策執(zhí)行與監(jiān)管、新技術(shù)運(yùn)用和宣傳教育等角度。

從法治建設(shè)角度看，權(quán)責(zé)明晰的垃圾分類管理法律是垃圾分類工作成功的前提，要完善配套立法，強(qiáng)化可操作性，同時(shí)明確公民的義務(wù)，加強(qiáng)獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰力度。

政策執(zhí)行和監(jiān)管角度，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)垃圾分類可持續(xù)發(fā)展仍需細(xì)化引導(dǎo)，設(shè)立更加詳細(xì)且規(guī)范的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；研究發(fā)現(xiàn)，地方政府能力是“強(qiáng)制”的先決條件，地方政府能力強(qiáng)且政策網(wǎng)絡(luò)適宜時(shí)可使用強(qiáng)制。地方政府能力強(qiáng)但政策網(wǎng)絡(luò)不適宜時(shí)，通過(guò)良好的政策營(yíng)銷可以減少來(lái)自政策網(wǎng)絡(luò)的阻力，進(jìn)而使“強(qiáng)制分類”可行，也可以派遣足夠的垃圾分類指導(dǎo)員，向社區(qū)居民宣傳垃圾分類常識(shí)，監(jiān)督居民垃圾分類情況，指導(dǎo)居民進(jìn)行正確的垃圾分類，必要時(shí)候還要對(duì)垃圾進(jìn)行第二次分類。

在新技術(shù)應(yīng)用方面，《疫情之下的垃圾分類》一刊提到，社區(qū)對(duì)垃圾分類的科技小妙招——AI人臉識(shí)別技術(shù)。一項(xiàng)新技術(shù)的運(yùn)用，減少了以往垃圾袋碼和人員現(xiàn)場(chǎng)積分的復(fù)雜流程，實(shí)現(xiàn)了無(wú)人看管、自動(dòng)積分、及時(shí)到賬、精準(zhǔn)溯源的目標(biāo)，方便了居民的使用。另有學(xué)者強(qiáng)調(diào)垃圾分類宣傳教育對(duì)于促進(jìn)城市居民垃圾行為轉(zhuǎn)化的有效性。垃圾分類不僅要依靠強(qiáng)制性的政策來(lái)保障，還需從根本上改變?nèi)藗儗?duì)于垃圾的看法，通過(guò)教育的方式增強(qiáng)人們對(duì)垃圾分類的觀念意識(shí)，從根本上推動(dòng)人們的自覺(jué)性。

二、政策的總體目標(biāo)及要求

北京市的生活垃圾分類條例改革從科學(xué)、全面的垃圾管理理念出發(fā)，為加強(qiáng)生活垃圾管理，改善城鄉(xiāng)環(huán)境，保障人體健康，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為總體的政策目標(biāo)設(shè)計(jì)并進(jìn)行實(shí)施的。

（一）減少垃圾排放量

《條例》多次明確指出應(yīng)開(kāi)展垃圾減量，減少生活垃圾產(chǎn)生。一方面，垃圾減量有利于減少環(huán)境污染。當(dāng)今我國(guó)垃圾處理的主要方式仍為填埋與焚燒，垃圾減量有助于控制因垃圾焚燒導(dǎo)致的空氣、土地污染。同時(shí)，垃圾減量致力于通過(guò)減少填埋中無(wú)法降解及有毒有害的垃圾，如：超薄塑料袋、電池等，減少對(duì)于土地的污染以及侵蝕。另一方面，垃圾減排有利于保證垃圾處理系統(tǒng)的正常運(yùn)行。北京市人口迅速發(fā)展，垃圾處理能力仍有待提高，垃圾圍城現(xiàn)象問(wèn)題已有突出之勢(shì)，《條例》中通過(guò)單位與個(gè)人兩個(gè)主體，致力于從源頭上減排，從而減小垃圾處理壓力，維護(hù)垃圾處理系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

（二）建立完善生活垃圾處理的社會(huì)服務(wù)體系

完整、完善的生活垃圾處理體系是生活垃圾分類制度勝利實(shí)施的必要條件，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府政策、法律條例以及政策的總體布局。

（三）設(shè)立完善的基礎(chǔ)設(shè)施

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括集中收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理的垃圾分類設(shè)施。

集中收集設(shè)施主要為垃圾桶設(shè)置，其中垃圾桶分類類別，垃圾桶放置地點(diǎn)，垃圾桶放置數(shù)量都應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況與民眾合理需求進(jìn)行規(guī)劃并準(zhǔn)確投放。只有保證垃圾桶設(shè)置數(shù)量與地點(diǎn)的合理性，才能做到集中收集的長(zhǎng)期有效分類。

轉(zhuǎn)運(yùn)過(guò)程中的垃圾分類應(yīng)當(dāng)做到切實(shí)分類。在前幾年垃圾分類的嘗試中，轉(zhuǎn)運(yùn)過(guò)程的混放現(xiàn)象較為普遍，一方面對(duì)垃圾分類的最后結(jié)果造成了不良影響，另一方面，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)過(guò)程中的混放，令居民感到自己垃圾分類的行為沒(méi)有意義，極大地挫傷了居民垃圾分類的積極性，影響垃圾分類政策的長(zhǎng)期實(shí)施。

處理過(guò)程應(yīng)真正做到分類垃圾分類處理，回收可回收垃圾變廢為寶，增加可利用的資源，《條例》指出：北京市將堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平運(yùn)行生活垃圾處理設(shè)施，采用先進(jìn)技術(shù)，因地制宜，綜合運(yùn)用焚燒、生化處理、衛(wèi)生填埋等方法處理生活垃圾，逐步減少生活垃圾填埋量，減少有毒有害垃圾對(duì)于環(huán)境的影響，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（四）建立系統(tǒng)嚴(yán)密的管理制度

垃圾分類制度在北京的實(shí)施，是一場(chǎng)顛覆人們?cè)猩盍?xí)慣的改革。在實(shí)施過(guò)程中，必然會(huì)出現(xiàn)由于思維慣性、行為慣性造成的政策阻力。因此，外部對(duì)于民眾的管理必不可少。

明確垃圾分類體系中各重要部門的責(zé)任與任務(wù)，各部門應(yīng)相互銜接。生活垃圾分類涉及多個(gè)部門（包括：城市管理部門、科技部門、發(fā)展改革部門等）多個(gè)層級(jí)（市、區(qū)級(jí)），應(yīng)當(dāng)做到統(tǒng)籌整體，相互配合，保證垃圾分類工作順利實(shí)行。另外，小區(qū)的垃圾分類工作通常為小區(qū)物業(yè)進(jìn)行管理，房管局應(yīng)積極協(xié)調(diào)物業(yè)參與垃圾分類制度，才能保證條例順利實(shí)施。

監(jiān)管與獎(jiǎng)懲機(jī)制切實(shí)實(shí)施。在垃圾分類源頭，必須保證垃圾切實(shí)正確地進(jìn)行了分類。垃圾在后期轉(zhuǎn)運(yùn)處理有意義，能夠進(jìn)行有區(qū)別的處理降低環(huán)境污染的前提是垃圾真的切實(shí)進(jìn)行了準(zhǔn)確的分類。因此，垃圾監(jiān)管必須要做到全面、正確。

（五）形成垃圾分類的基本觀念，提高垃圾分類的思想素質(zhì)

垃圾分類政策是長(zhǎng)期的、持續(xù)性的。在長(zhǎng)期的垃圾分類政策中，作為垃圾分類重要主體的居民，其個(gè)人的垃圾分類意識(shí)、積極性以及其垃圾分類的行為習(xí)慣對(duì)于政策持續(xù)、順利地實(shí)施必不可少。因此政策應(yīng)當(dāng)關(guān)注居民心理，在約束其行為的同時(shí)，也應(yīng)以培養(yǎng)居民垃圾分類的思想道德素質(zhì)，培養(yǎng)居民良好的垃圾分類習(xí)慣為政策目標(biāo)。

三、政策實(shí)施問(wèn)題及原因分析

（一）海淀區(qū)X小區(qū)及朝陽(yáng)區(qū)Y小區(qū)，垃圾分類實(shí)施效果及問(wèn)卷分析

為了順利推進(jìn)北京市垃圾分類政策的實(shí)施，達(dá)成上述政策的目的，我們以北京市海淀區(qū)大慧寺X小區(qū)和朝陽(yáng)區(qū)雙井雙花園Y小區(qū)為樣本，運(yùn)用了問(wèn)卷法和實(shí)地調(diào)查法。此次共收獲大慧寺X小區(qū)35份問(wèn)卷，雙花園Y小區(qū)34份問(wèn)卷，經(jīng)統(tǒng)計(jì)得到兩個(gè)小區(qū)垃圾分類實(shí)施的相關(guān)數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)分析結(jié)果如下：大慧寺X小區(qū)100%居民都會(huì)對(duì)家里的垃圾進(jìn)行分類處理；而在雙花園Y小區(qū)85.3%會(huì)對(duì)垃圾進(jìn)行分類處理。在X小區(qū)有74.3%的居民注意到垃圾分類箱中的垃圾有混放現(xiàn)象；在Y小區(qū)僅50%的居民注意到這個(gè)現(xiàn)象。當(dāng)發(fā)現(xiàn)垃圾箱中的垃圾有混放現(xiàn)象時(shí)，X小區(qū)有97.1%的居民堅(jiān)持垃圾分類投放；Y小區(qū)有52.9%的居民堅(jiān)持垃圾分類投放。經(jīng)匯總發(fā)現(xiàn)，X小區(qū)在垃圾分類實(shí)施各方面優(yōu)于Y小區(qū)。筆者根據(jù)“群體動(dòng)力理論”即論述群體中的內(nèi)外部力量對(duì)個(gè)體的作用和影響，從個(gè)體內(nèi)在需要和環(huán)境外力兩個(gè)方面對(duì)兩小區(qū)差異原因進(jìn)行分析。

宣傳教育活動(dòng)是對(duì)居民個(gè)人垃圾分類意識(shí)產(chǎn)生影響的環(huán)境外力因素之一。居民對(duì)于垃圾分類的自我意識(shí)將極大地影響北京市垃圾分類政策的實(shí)際推行效果。數(shù)據(jù)顯示，X小區(qū)有71.4%的居民對(duì)垃圾分類相關(guān)政策、措施都比較了解，有62.9%的居民非常了解各種垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)。而Y小區(qū)有74.5%的居民沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)相關(guān)的制度或相關(guān)的措施，有50%的居民對(duì)于垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)較了解。在社區(qū)宣傳教育方面，X小區(qū)幾乎所有的居民反映小區(qū)有進(jìn)行發(fā)放宣傳單、開(kāi)展知識(shí)講座等垃圾分類宣傳教育活動(dòng)。在Y小區(qū)有64.7%的居民反映社區(qū)沒(méi)有進(jìn)行垃圾分類宣傳教育活動(dòng)。從中我們可以得出，社區(qū)垃圾分類宣傳教育活動(dòng)力度與居民個(gè)人的垃圾分類意識(shí)成正相關(guān)關(guān)系。

基礎(chǔ)設(shè)施是影響居民個(gè)人垃圾分類行為的另一重要環(huán)境外力因素。經(jīng)調(diào)查，X小區(qū)和Y小區(qū)的垃圾桶在數(shù)量、類別上均有明顯差異。數(shù)量上，X小區(qū)垃圾桶明顯多于Y小區(qū)。在類別上，X小區(qū)垃圾桶分為可回收、廚余、有害、其他四類，分類標(biāo)準(zhǔn)齊全。Y小區(qū)的垃圾桶僅分為廚余和其他兩類，垃圾桶種類不合規(guī)定，這種情況使Y小區(qū)居民在投放垃圾時(shí)有心無(wú)力，降低了垃圾分類的實(shí)施效果。訪談中，該社區(qū)居民述說(shuō)了由于垃圾桶基礎(chǔ)設(shè)施的不完善產(chǎn)生垃圾分類投放的苦惱。綜上，垃圾分類的數(shù)量與種類與政策效果有著緊密聯(lián)系。

垃圾分類監(jiān)管力度是對(duì)居民個(gè)人垃圾分類行為產(chǎn)生影響的環(huán)境外力因素。垃圾分類政策實(shí)施的有效性在一定程度上取決于垃圾分類監(jiān)管體系是否健全與完善。對(duì)比分析X小區(qū)與Y小區(qū)的垃圾分類監(jiān)管情況，在政策執(zhí)行前期，X小區(qū)進(jìn)行了較為嚴(yán)格的監(jiān)管，通過(guò)監(jiān)管培養(yǎng)了居民垃圾分類的行為習(xí)慣。Y小區(qū)對(duì)垃圾分類的監(jiān)管力度較小，居民難以改正原有習(xí)慣，導(dǎo)致政策實(shí)施效果不佳。

個(gè)人責(zé)任感歸屬感與預(yù)期是影響政策實(shí)施效果的重要內(nèi)力因素。同X小區(qū)相比，Y小區(qū)居民對(duì)垃圾分類投放所帶來(lái)的榮譽(yù)感與責(zé)任感較低，小部分居民對(duì)本社區(qū)以及祖國(guó)的未來(lái)環(huán)境保護(hù)情況有著較高的期許。

（二）垃圾分類實(shí)施阻礙及問(wèn)題

從政策落實(shí)角度來(lái)講，這次垃圾分類政策落實(shí)情況地理位置差異相對(duì)明顯，問(wèn)題和成果都較為顯著。以發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的小區(qū)為例，我們做出了較為詳細(xì)的對(duì)比和落實(shí)分析。

1.垃圾桶設(shè)置不合理

樣本采集點(diǎn)均可在垃圾回收處放置等量的四類垃圾回收桶，為垃圾分類活動(dòng)提供基礎(chǔ)的設(shè)施條件，但分類垃圾桶數(shù)量形式主義化，不符合居民日常生活習(xí)慣，廚余垃圾和其他垃圾的垃圾桶數(shù)量較少，不足以滿足需要。

2.責(zé)任主體不明晰

在海淀區(qū)的問(wèn)卷發(fā)放小區(qū)，我們能明顯發(fā)現(xiàn)，社區(qū)內(nèi)垃圾分類主體為小區(qū)居民，責(zé)任到人，垃圾分類完成情況較為良好；但在朝陽(yáng)區(qū)的問(wèn)卷采集點(diǎn)我們發(fā)現(xiàn)垃圾分類主要依靠垃圾分揀工，居民體混放情況較多，基本沒(méi)有特殊垃圾單獨(dú)放置的情況。

3.垃圾分類的監(jiān)督管理松弛

在海淀區(qū)垃圾分類前期，有各類社會(huì)組織開(kāi)展的生活垃圾投放的宣傳和示范等活動(dòng)，并且設(shè)置了生活垃圾減量分類指導(dǎo)員；但在朝陽(yáng)區(qū)此類活動(dòng)組織較少，社區(qū)內(nèi)居民參與少，成果與預(yù)期不一致，甚至就垃圾分類情況居民與社區(qū)也就是物業(yè)存在較大的矛盾。

4.懲罰標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)施

各類處罰對(duì)居民個(gè)體約束力小，大多數(shù)小區(qū)不具備實(shí)時(shí)監(jiān)控的條件，對(duì)于個(gè)人的違規(guī)行為處罰無(wú)力。

四、提高垃圾分類政策效果的措施

（一）分區(qū)建立和完善獎(jiǎng)懲措施

調(diào)研中兩小區(qū)垃圾分類落實(shí)呈現(xiàn)出較明顯的差距。各區(qū)在人口構(gòu)成及區(qū)域范圍等情況上的差別，對(duì)垃圾分類相關(guān)獎(jiǎng)懲措施提出了不同的要求。在海淀區(qū)，居民垃圾分類意識(shí)相對(duì)較好，但分類粗糙，尤其對(duì)其他垃圾和可回收垃圾的分類認(rèn)知模糊。在初期，居民垃圾分類的原動(dòng)力主要來(lái)源于現(xiàn)實(shí)激勵(lì)，顯然激勵(lì)不足，不利于推進(jìn)垃圾分類政策的深入實(shí)施。因此在外來(lái)人口流動(dòng)較少的小區(qū)，建議完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，使激勵(lì)可視化，如開(kāi)展居民回收積分制或是投放廢品兌現(xiàn)設(shè)施。積分兌換生活必需品可由社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展，專人負(fù)責(zé)，定期結(jié)算，而廢品兌現(xiàn)的設(shè)施應(yīng)該靠近垃圾回收處，制定合理回收價(jià)格，便民利民。而對(duì)于類似朝陽(yáng)區(qū)調(diào)查地點(diǎn)的社區(qū)，基礎(chǔ)垃圾分類尚有嚴(yán)重問(wèn)題，建議首先建立和完善懲處機(jī)制，輔以獎(jiǎng)勵(lì)措施，明確《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》中相關(guān)的法律責(zé)任和懲罰措施，通過(guò)合法的教育和罰款，明確責(zé)任到人，以強(qiáng)制力推進(jìn)垃圾分類政策。

（二）多角度完善社區(qū)垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)垃圾分類效果有重要影響，垃圾桶數(shù)量設(shè)置存在形式主義的現(xiàn)象。垃圾分類地點(diǎn)，四種垃圾桶各放置一個(gè)是不合理的。居民生活中不同種類的垃圾產(chǎn)生數(shù)量不一，其他垃圾和廚余垃圾多，常會(huì)堆積出垃圾桶，而可回收垃圾和有害垃圾較少，因此應(yīng)增加其他垃圾桶和廚余垃圾桶的數(shù)量。其次是垃圾桶分類設(shè)置問(wèn)題，應(yīng)該抓大放小，居民生活中以紙制品和塑料制品為主要的可回收垃圾，可以為此類垃圾設(shè)置專門的垃圾桶，分類越簡(jiǎn)明，越容易促使居民參與到垃圾分類的過(guò)程中去，提高垃圾分類的效率和廢物回收利用效率。最后是垃圾分類宣傳窗分類引導(dǎo)信息不明顯，尤其對(duì)于老年人，字小，沒(méi)有圖片，辨別起來(lái)非常不方便。因此在宣傳垃圾分類知識(shí)的海報(bào)上，應(yīng)簡(jiǎn)明扼要地畫出相關(guān)垃圾，方便居民閱讀。同時(shí)，可以增加AI智能設(shè)備，通過(guò)人臉識(shí)別實(shí)現(xiàn)無(wú)人看管、自動(dòng)積分及時(shí)到賬、精準(zhǔn)溯源的目標(biāo)，在提高監(jiān)管效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)居民進(jìn)行垃圾分類，推動(dòng)政策實(shí)行。

（三）健全社區(qū)管理機(jī)制，打掃垃圾分類主戰(zhàn)場(chǎng)

目前垃圾分類政策仍主要是政府端發(fā)力，依靠政策設(shè)置、政府強(qiáng)制力和財(cái)政支持實(shí)施，沒(méi)有和社區(qū)打好配合，不管是激勵(lì)還是懲罰措施都很難面向垃圾分類的源頭即居民個(gè)人。在訪談中，我們發(fā)現(xiàn)物業(yè)，居委會(huì)對(duì)居民垃圾分類的監(jiān)管力度薄弱，存在不作為現(xiàn)象，導(dǎo)致垃圾分類氛圍較差，挫傷社區(qū)居民垃圾分類熱情。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，直接管理到公民個(gè)人成本較高，可操作性差，因此，應(yīng)從社區(qū)管理開(kāi)始，對(duì)社區(qū)本身做出明確規(guī)定。以小區(qū)物業(yè)作為入手點(diǎn)，督促物業(yè)方面講求實(shí)事，加強(qiáng)夜間管理，注意方式方法，避免引起居民反感。同時(shí)適當(dāng)與城市居民自治組織居委會(huì)溝通，使得管理更加有效有力，而非停于表面，遠(yuǎn)離居民生活。

（四）提升居民責(zé)任感，增強(qiáng)社區(qū)垃圾分類凝聚力

北京是流動(dòng)人口大市，部分外來(lái)人口對(duì)這座城市的歸屬感弱，對(duì)垃圾分類政策的前景沒(méi)有期望，對(duì)垃圾分類沒(méi)有責(zé)任感。因此，可以通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)教育、增設(shè)社區(qū)活動(dòng)，提供生活便利與關(guān)懷，提升居民的責(zé)任感和榮譽(yù)感。