思南縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效問題及對(duì)策

鄧小東，聶志欽

（思南縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，貴州思南 565100）

1 思南縣概況

思南縣位于銅仁市西部，地處貴州高原向湘西丘陵過渡的大斜坡地帶的北部邊緣，居武陵山脈與大婁山山脈之間。烏江干流由西南角進(jìn)入縣境，沿北東向至縣境中部折向北流出境，縣境東南和西北邊緣高，中部烏江河谷低。東緣最高海拔1 481 m，西北部最高海拔1 302 m，中部烏江入境處海拔388 m，出境處海拔340 m，相對(duì)高差1 141 m。地處中亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候，年降雨量 1 180 mm，年平均溫度17.3℃?？h境內(nèi)除烏江干流外，共有大小溪流601條，其中較大的烏江支流有7條。流域面積達(dá)20 km2以上的河流28條，加上烏江思南段河道總長(zhǎng)613.4 km。國(guó)土面積2 230.5 km2，山地占48.5%，丘陵占39.78%，壩地占11.72%。耕地面積7.39萬hm2，其中：田4.22萬hm2，旱地3.19萬hm2。永久基本農(nóng)田 6.39萬hm2。“兩區(qū)”劃定面積2.39萬hm2，其中糧食生產(chǎn)功能區(qū)1.69萬hm2，重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)0.7萬hm2。截止2020年，全縣有茶葉1.26萬hm2、經(jīng)果林0.71萬hm2、油茶0.67萬hm2、花椒0.5萬hm2，再加上食用菌、中藥材、牧草等其他作物，共占地3.33萬hm2。剩余約 1.67萬hm2耕地主要種植蔬菜、薯類、豆類、花生、烤煙等其他作物。

2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)概況

思南縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作始于“十二五”時(shí)期，2012年縣財(cái)政部門、縣自然資源（原縣國(guó)土資源）部門最先在亭子壩、孫家壩、許家壩、板橋、思林等鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及土地整理工程項(xiàng)目。此后三年間，只有縣自然資源部門在實(shí)施土地整理及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程項(xiàng)目。2016年，縣財(cái)政部門和自然資源部門實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及土地整理工程項(xiàng)目。2017年，除縣財(cái)政和自然資源部門繼續(xù)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及土地整理工程項(xiàng)目外，縣發(fā)改、水利、煙草等3個(gè)部門也開始實(shí)施以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為主的石漠化治理、農(nóng)田水利建設(shè)、土地整理等項(xiàng)目。2018年，縣發(fā)改、自然資源、水利、農(nóng)業(yè)等4個(gè)部門實(shí)施石漠化治理、土地整理、土地開發(fā)、土地整治、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大宗油料生產(chǎn)基地建設(shè)等工程項(xiàng)目。2019年，因機(jī)構(gòu)改革及職能劃分，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作劃到縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實(shí)施。

3 建設(shè)成效

3.1 實(shí)現(xiàn)耕地提質(zhì)增量，保障糧食安全

自2012年以來，思南縣共實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程項(xiàng)目97個(gè)，總投資4.9894億元，其中中央投資 1.2768億元。建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田10 125.6 hm2，耕地地力平均提升1個(gè)等級(jí)，新增耕地436 hm2，新增高效節(jié)水灌溉面積953.6 hm2，新增糧食產(chǎn)能1.78萬t。其中：“十二五”時(shí)期實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目28個(gè)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2 095.5 hm2，新增耕地422.9 hm2，新增糧食產(chǎn)能5 714.9 t；“十三五”時(shí)期實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目69個(gè)，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8 030.1 hm2，新增耕地13.1 hm2，新增糧食產(chǎn)能12 130.3 t。

3.2 改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

通過農(nóng)田水利及田間道路工程建設(shè)，明顯改善農(nóng)田道路及水利灌溉基礎(chǔ)設(shè)施薄弱現(xiàn)狀。據(jù)調(diào)查，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)域，田間道路通達(dá)度平均達(dá)到94%；新增灌排溝渠224.12 km；建成農(nóng)田防洪面積345.07 hm2。伴隨著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，全縣農(nóng)業(yè)機(jī)械化得到長(zhǎng)足發(fā)展。從2011年至2020年，農(nóng)機(jī)總動(dòng)力從32.5 kW·h增加到43.1 kW·h，增長(zhǎng)32.6%；機(jī)耕面積從1.1萬hm2增加到2.85萬hm2，增長(zhǎng)159.4%；機(jī)播、機(jī)插面積從0.2萬hm2增加到0.25萬hm2，增長(zhǎng)26.7%；機(jī)收面積從0.33萬hm2增加到0.79萬hm2，增長(zhǎng)136%；農(nóng)機(jī)普及率從21%增長(zhǎng)到33%，增長(zhǎng)57.1%。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，還促進(jìn)了農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2011年至2020年，全縣土地流轉(zhuǎn)面積從1.13萬hm2增加到2.93萬hm2，增長(zhǎng)158.8%。在已建成的97個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目中，有70個(gè)項(xiàng)目區(qū)相繼出現(xiàn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，占比72.2%，共流轉(zhuǎn)土地0.76萬hm2，占建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的75.05%。

3.3 發(fā)揮項(xiàng)目綜合效益，增加農(nóng)民收入

通過實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，大幅提高農(nóng)民收入水平，主要體現(xiàn)在“兩增一減”：一是增加務(wù)工收入，根據(jù)近兩年來我縣實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目投資構(gòu)成來看，人工費(fèi)用占比達(dá)31.3%。自2012年我縣實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以來，總投資近5億元，按人工費(fèi)用平均占比30%估算，已達(dá)到1.5億元。2020年思南縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)共分5個(gè)片區(qū)，據(jù)統(tǒng)計(jì)共用民工815人（次）88 686個(gè)工日，支付民工工資總額867萬元，平均每人 1.06萬元，相當(dāng)于當(dāng)年全縣農(nóng)民人均可支配收入水平。二是增加土地產(chǎn)出，通過分析思南縣2012—2020年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)耕地地力提升帶來的增產(chǎn)效果，平均增收稻谷96.4 kg/667m2，按現(xiàn)行價(jià)格計(jì)算增收289.2元。此外，共新增耕地436 hm2，年新增產(chǎn)量3 204 t，增收961.2萬元。三是減少生產(chǎn)投入，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后，平均可減少投入約400元/667m2，其中直接減少勞動(dòng)力投入及農(nóng)機(jī)作業(yè)節(jié)約人力、畜力投入約300元，減少肥料、農(nóng)藥、種苗、產(chǎn)品、秸稈等運(yùn)輸投入約100元。

4 存在問題

4.1 建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)偏低

自2012年以來，思南縣先后有自然資源、財(cái)政、發(fā)改、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、煙草等6個(gè)部門參與實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。在已實(shí)施的97個(gè)項(xiàng)目中，縣自然資源局（原國(guó)土資源局）實(shí)施71個(gè)，縣財(cái)政局農(nóng)發(fā)部門實(shí)施10個(gè)，縣煙草局實(shí)施4個(gè)，縣發(fā)改局和水利局各實(shí)施3個(gè)，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局實(shí)施6個(gè)。建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，投資 1 000元以下的6個(gè)/667m2，1 000元以上2 000元以下的41個(gè)/667m2，2 000元以上3 000元以下的18個(gè)/667m2，3 000元以上4 000元以下的8個(gè)/667m2，4 000元以上 5 000元以下的4個(gè)/667m2，5 000元以上6 000元以下的 4個(gè)/667m2，6 000元以上7 000元以下的3個(gè)/667m2，7 000元以上8 000元以下的5個(gè)/667m2，8 000元以上 9 000元以下的3個(gè)/667m2，9 000元以上10 000元以下的 1個(gè)/667m2，10 000元以上的4個(gè)/667m2。最低的縣發(fā)改局2017年在塘頭鎮(zhèn)實(shí)施的石漠化綜合治理小型水利水保工程項(xiàng)目，只有314.7元/667m2，最高的縣自然資源局2019年在天橋鄉(xiāng)梧桐村甘溪村實(shí)施的耕地提質(zhì)改造（旱改水）項(xiàng)目，達(dá)到17 023.7元/667m2。從建設(shè)項(xiàng)目來看，平均投資4 000元/667m2以上的大多是自然資源部門實(shí)施的耕地提質(zhì)改造（旱改水）項(xiàng)目或耕作層剝離再利用項(xiàng)目。自農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以來，按建成面積1 500元/667m2標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)項(xiàng)目資金，總體建設(shè)投資只有1 300～1 400元/667m2，該投資標(biāo)準(zhǔn)還包含項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理、審計(jì)等其他費(fèi)用，實(shí)際工程費(fèi)用只有約 1 200元/667m2，建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)不高。

4.2 建設(shè)難度逐漸增大

思南縣坡度6度以下集中連片6.67 hm2以上地塊有190塊，面積6 909 hm2，其中水田3 799 hm2；6～15°集中連片20 hm2以上地塊有182塊，面積15 346.5 hm2，其中水田6 732.3 hm2。目前已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田幾乎全部覆蓋了坡度15°以下壩區(qū)及緩坡區(qū)。今后高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)只能規(guī)劃在零散的小壩區(qū)及坡度15°以上山地、丘陵地區(qū)，這些地區(qū)大多山高路陡、地勢(shì)破碎、土地零散、交通不便，建設(shè)材料及生產(chǎn)資料運(yùn)輸成本高，施工難度大。部分地方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)建筑材料還需人背馬駝進(jìn)行二次倒運(yùn)，僅材料運(yùn)輸就花費(fèi)了大量預(yù)算成本，工程建設(shè)量被嚴(yán)重壓縮。往往是這樣的地方，因交通不便及農(nóng)村勞動(dòng)力的欠缺，土地撂荒現(xiàn)象較為普遍。在這樣的地方建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，農(nóng)民最迫切的愿望就是修建田間道路及生產(chǎn)便道。但是，田間道路建設(shè)往往占用大量資金，導(dǎo)致水利設(shè)施建設(shè)資金不足，灌溉條件得不到有效保障。

4.3 缺少后續(xù)管護(hù)投入

目前，思南縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資主要由中央資金和省級(jí)財(cái)政資金兩部分構(gòu)成，只能用于工程建設(shè)。項(xiàng)目建設(shè)完成后，由縣級(jí)主管部門和地方政府共同將工程設(shè)施移交給項(xiàng)目所在地村委，并明確由村委負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)工程設(shè)施的看管與維護(hù)。由于中央、省級(jí)都未下達(dá)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后續(xù)管護(hù)資金，市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都因財(cái)政困難未預(yù)算后續(xù)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，90%以上的工程設(shè)施都未開展有效的后續(xù)管護(hù)，只有少數(shù)村委在雨季來臨時(shí)組織農(nóng)戶開展溝渠清淤作業(yè)，對(duì)受損的溝渠進(jìn)行簡(jiǎn)單維修。溝渠、涵洞設(shè)施因泥沙淤塞或山洪沖毀，田間道路因超限車輛通行導(dǎo)致路基或路面受損，幾乎未得到及時(shí)修復(fù)，時(shí)間久了大多遭到廢棄，只有等待中央或省級(jí)下達(dá)災(zāi)毀修復(fù)項(xiàng)目資金后才能得到修復(fù)。

4.4 存在“非糧”使用現(xiàn)象

2019年，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后，規(guī)定建成后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田只能用于糧油作物生產(chǎn)。2012—2018年建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目66個(gè)、面積 7 580 hm2。有51個(gè)項(xiàng)目區(qū)共6 247 hm2土地規(guī)模流轉(zhuǎn)給企業(yè)、合作社或大戶經(jīng)營(yíng)，其中43個(gè)項(xiàng)目區(qū)5 373 hm2耕地因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整種植了果樹、茶葉、油茶、花椒等木本植物，已將農(nóng)田改變成了園地。主要原因是前幾年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無序調(diào)整，保護(hù)基本農(nóng)田觀念淡薄。

4.5 矛盾糾紛時(shí)有發(fā)生

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一項(xiàng)惠民、利民的基礎(chǔ)性工程，受到地方政府、項(xiàng)目所在地村委及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的普遍歡迎，在項(xiàng)目規(guī)劃初期，在村支委組織召開的村民動(dòng)員大會(huì)上都能得到全體村民的擁護(hù)與支持?？梢坏╉?xiàng)目落地，在具體實(shí)施過程中，因道路、溝渠、蓄水池等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無償且永久占用耕地，尤其是被占用后幾乎無地可種的小面積地塊的村民大多不愿為多數(shù)人便利犧牲個(gè)人利益，要么要求改道或另選址建設(shè)，要么索要耕地占用補(bǔ)償費(fèi)用，當(dāng)要求得不到滿足時(shí)，多采取阻工、甚至破壞等極端措施，導(dǎo)致工程推進(jìn)受阻。根據(jù)近兩年實(shí)施情況來看，超過50%的項(xiàng)目點(diǎn)都因施工占地出現(xiàn)村民阻工現(xiàn)象，大多可以通過當(dāng)?shù)卮逦偷胤秸磸?fù)做通思想工作后按原設(shè)計(jì)方案建設(shè)，但仍有少部分項(xiàng)目點(diǎn)只能通過修改設(shè)計(jì)方案易地改道解決糾紛。但修改設(shè)計(jì)方案則意味著增加新的工程量，為了不突破總體工程預(yù)算，只能調(diào)整并減少其他原設(shè)計(jì)建設(shè)內(nèi)容，往往是牽一發(fā)而動(dòng)全身。

5 對(duì)策建議

5.1 編制全縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃

由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）農(nóng)業(yè)服務(wù)中心參與，對(duì)全縣耕地及種植情況、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需求情況進(jìn)行普查，并將普查結(jié)果上圖入庫。根據(jù)普查結(jié)果對(duì)全縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提質(zhì)改造進(jìn)行總體規(guī)劃，對(duì)田間道路、水源利用及排灌溝渠、土地整治與培肥、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，分片區(qū)編制建設(shè)內(nèi)容，分年度制定建設(shè)計(jì)劃，通過區(qū)域規(guī)劃、整鄉(xiāng)推進(jìn)，完成全縣建設(shè)，力爭(zhēng)在“十四五”期內(nèi)完成全縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提質(zhì)改造。

5.2 提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)

改變根據(jù)面積下達(dá)資金的建設(shè)模式，根據(jù)各地塊、各區(qū)域具體條件規(guī)劃田間道路、蓄水（取水）設(shè)施及排灌溝渠、土地整治等建設(shè)內(nèi)容，根據(jù)預(yù)算定額結(jié)合地方建設(shè)材料價(jià)格及運(yùn)距等，準(zhǔn)確測(cè)算建設(shè)總投資費(fèi)用，經(jīng)專家評(píng)審認(rèn)定后據(jù)實(shí)下達(dá)項(xiàng)目建設(shè)資金，爭(zhēng)取將山區(qū)農(nóng)田建設(shè)成為可機(jī)械化作業(yè)、排灌得到保障、土地肥沃、生態(tài)優(yōu)美的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。假設(shè)平均每畝建設(shè)資金1萬元，按每畝節(jié)本增收600元計(jì)算，17年即可收回投資。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，往往帶來項(xiàng)目區(qū)復(fù)種指數(shù)大幅增高，實(shí)際收回投資年限可提前到10年內(nèi)。

5.3 因地制宜實(shí)施“旱改水”工程

思南縣有旱地3.17萬hm2，理論上看，坡度6°以下連片6.67 hm2以上地塊及6～15°連片20 hm2以上地塊的1.18萬hm2旱地都可改造成為水田，這些平緩坡地的旱地大多是因?yàn)槿鄙俟喔人床盼幢桓脑斐蔀樗??？刹扇∪齻€(gè)措施解決灌溉問題：一是在鄰近河流、溪溝處修建提灌設(shè)施；二是在有地下水溢出的地方建設(shè)蓄水池蓄積泉水；三是在旱地集中區(qū)域修建山塘蓄積降雨形成的地表徑流。只需解決水源問題，即可通過土地平整、田埂修筑、土壤改良等工程措施將旱地改造成為水田。

5.4 建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制

目前思南縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成后，由建設(shè)單位移交給項(xiàng)目所在地村委負(fù)責(zé)管護(hù)，實(shí)質(zhì)上并未開展有效管護(hù)，只是履行手續(xù)而已。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的田間道路、排灌溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施，在使用過程中容易遭受暴雨、山洪等自然災(zāi)害或人為因素?fù)p毀，小規(guī)模的損壞如果得到及時(shí)修復(fù)，花費(fèi)少且效果好?？梢坏p毀累積到一定程度，沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)修復(fù)，往往導(dǎo)致整個(gè)工程失去效用。建議將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目后續(xù)管護(hù)經(jīng)費(fèi)納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，建立“村巡管，鄉(xiāng)核實(shí)，縣報(bào)送，省批復(fù)”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后續(xù)管護(hù)機(jī)制：即由村委負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行定期巡視，并負(fù)責(zé)組織勞動(dòng)進(jìn)行溝渠清淤、道路清掃等力所能及的管護(hù)，及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)業(yè)服務(wù)中心匯報(bào)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目設(shè)施損毀情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)業(yè)服務(wù)中心明確專職工作人員負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)并上報(bào)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，再由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局制定修復(fù)方案及預(yù)算，報(bào)送省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳批復(fù)并下?lián)苜Y金對(duì)災(zāi)毀工程進(jìn)行修復(fù)。