農(nóng)村土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)的關(guān)系

蔣 偉

（合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽合肥 230041）

近年來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，農(nóng)民的實(shí)際需求也發(fā)生了變化。很多農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的不再是滿足溫飽，而是進(jìn)一步增加收益，因此，對(duì)農(nóng)村土地整治工作也提出了更高的要求，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)也開始逐步推進(jìn)。

1 農(nóng)村土地整治的現(xiàn)狀分析

1.1 農(nóng)民參與力度不強(qiáng)

農(nóng)村土地整治工作多是由政府引導(dǎo)，國(guó)家資源部門監(jiān)督開展的一項(xiàng)工作，政府和國(guó)家資源部門處于一個(gè)主體地位，而農(nóng)民的參與力度不強(qiáng)。從理論上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地整治的目的是增加耕地面積，盤活現(xiàn)有土地，為提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮作用。但在實(shí)際整治的過(guò)程中，政府為了盡可能地完成目標(biāo)，將增加耕地面積作為主要任務(wù)，不了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際意愿，只顧進(jìn)行整治，導(dǎo)致整治效果不能夠滿足農(nóng)民的具體需求，形成一種治標(biāo)不治本的現(xiàn)狀。這都是由于政府不重視農(nóng)民在土地整治中的地位，使得農(nóng)民的參與度不高，同時(shí)，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)渙散，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的收入較低，很多農(nóng)民不再將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為主要收入，這使得農(nóng)民在土地整治中的主體地位逐漸喪失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，很多農(nóng)村中農(nóng)民外出務(wù)工比例高達(dá)60%～70%，在留守人員中，老人、婦女及兒童的總體比例高達(dá)86.3%，這些農(nóng)民對(duì)于土地整治方面關(guān)注度不高，也缺乏了解，使得農(nóng)民在土地整治中的作用難以發(fā)揮。

1.2 土地整治的目標(biāo)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)需求存在差異

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地整治目標(biāo)是滿足國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，保障國(guó)家的糧食安全，對(duì)農(nóng)村土地的田間、林間及池塘等進(jìn)行綜合整治，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模和質(zhì)量。在“十五”和“十一五”期間，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地整治的投資高達(dá)1 萬(wàn)億元，在“十二五”期間，國(guó)家投資高達(dá)6 000 億元，對(duì)2 666.7 萬(wàn)公頃的農(nóng)村土地進(jìn)行整治建設(shè)，平均每公頃的整治投資達(dá)22 500 元，可見國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地整治方面十分重視。但由于整治規(guī)模較大，土地又呈現(xiàn)出分散的特性，整體整治略微粗糙，質(zhì)量參差不齊，無(wú)法明顯提高土地的生產(chǎn)效益，導(dǎo)致農(nóng)民參與土地整治的積極性更低。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的需求是增加農(nóng)民收益，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)園區(qū)化，讓農(nóng)民能夠通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)致富，從本質(zhì)上與土地整治目標(biāo)有著明顯差異，這也使得農(nóng)村土地整治與農(nóng)業(yè)發(fā)展脫節(jié)，無(wú)法進(jìn)一步提高效果。

1.3 農(nóng)村土地整治工程的內(nèi)容不合理

當(dāng)前農(nóng)村土地整治工程的設(shè)計(jì)比較單一，沒有根據(jù)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化及時(shí)做出調(diào)整，只是按部就班地進(jìn)行設(shè)計(jì)然后開展工作，脫離了當(dāng)前農(nóng)戶的實(shí)際需求，無(wú)法滿足農(nóng)民的基本愿望。1）在整治工程的內(nèi)容方面設(shè)置不合理，使得土地整治工程呈現(xiàn)出重視整治數(shù)量、面積，而輕視質(zhì)量、農(nóng)民意愿、效益的現(xiàn)象，也出現(xiàn)了許多沖突性問(wèn)題。2）在整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，政府一般委托設(shè)計(jì)單位來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)，而大部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位都是根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)，不考慮當(dāng)前市場(chǎng)的實(shí)際變化，也不進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，這種閉門造車的設(shè)計(jì)方法最終導(dǎo)致土地整治工程的內(nèi)容脫離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，無(wú)法進(jìn)一步落實(shí)［1］。

2 農(nóng)村土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)的關(guān)系分析

2.1 農(nóng)村土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)的關(guān)聯(lián)性

農(nóng)村土地整治最終目的是提高土地質(zhì)量，進(jìn)一步增強(qiáng)土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。農(nóng)村土地整治多以補(bǔ)充耕地作為目標(biāo)，將開展灌溉排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)工程及土地平整工程等作為主要任務(wù)，解決了很多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際問(wèn)題，提升了耕地的規(guī)模和質(zhì)量。但隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)民溫飽問(wèn)題已經(jīng)基本解決，農(nóng)民的意愿開始趨向于提高經(jīng)濟(jì)效益，而土地整治也開始向多元化發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)因此應(yīng)運(yùn)而生?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設(shè)是提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益的有效途徑，將土地整治措施引入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)中，能夠更好地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，兩者緊密聯(lián)系，相互促進(jìn)［2］。

2.2 農(nóng)村土地整治帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展的措施

2.2.1 建立新型農(nóng)村土地整治管理體系

為了建設(shè)農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村土地整治方面應(yīng)建立新型農(nóng)村土地整治管理體系，進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設(shè)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)在建設(shè)過(guò)程中，要將尊重農(nóng)民主體地位作為建設(shè)原則，保障農(nóng)戶的個(gè)人利益，進(jìn)而提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)的積極性；在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展過(guò)程中，積極引入個(gè)體農(nóng)戶、專業(yè)大戶、農(nóng)戶合作社及家庭式農(nóng)場(chǎng)等多種主體，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的多樣化發(fā)展奠定基礎(chǔ)，同時(shí)讓農(nóng)民真正參與到農(nóng)業(yè)園區(qū)的管理工作中，發(fā)揮出農(nóng)民的實(shí)際作用。例如，在政府與農(nóng)民合作建設(shè)初期，進(jìn)行聯(lián)合性整治工作，將管理權(quán)力交接，形成一種以農(nóng)民組織為主導(dǎo)的管理體系，成立農(nóng)民新型管理組織。在農(nóng)民作為主體進(jìn)行園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)的過(guò)程中，政府部門應(yīng)起到輔助作用，協(xié)調(diào)土地整治工作與農(nóng)業(yè)部門、水利部門及林業(yè)部門等主體之間的關(guān)系，讓各部門能夠配合土地整治工作，讓農(nóng)民集體組織能夠按照意愿自行建設(shè)或委托建設(shè)公司協(xié)調(diào)建設(shè)，國(guó)家資源部門可在建設(shè)完成后進(jìn)行監(jiān)管，確保現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

2.2.2 適當(dāng)縮小土地整治面積，增加單位面積投資

當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)主要是解決“三農(nóng)”問(wèn)題，農(nóng)村土地整治應(yīng)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行合理定位，將完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動(dòng)今后農(nóng)業(yè)作為目標(biāo)，讓土地整治工程更加合理化發(fā)展。主要從3 個(gè)方面進(jìn)行土地整治工程的完善，1）要加強(qiáng)國(guó)家資源部門的監(jiān)管力度，對(duì)當(dāng)前土地整治項(xiàng)目的審批嚴(yán)格把關(guān)，主要是控制項(xiàng)目的立項(xiàng)數(shù)量，適當(dāng)縮小土地整治工程的面積，進(jìn)一步增加單位面積的投資，在很大程度上提高項(xiàng)目工程的整體質(zhì)量，將打造精品土地整治項(xiàng)目作為發(fā)展目標(biāo)，提高經(jīng)濟(jì)效益，鼓勵(lì)并刺激周邊的發(fā)展。2）在土地整治的過(guò)程中，遵循統(tǒng)籌發(fā)展、突出重點(diǎn)、總體規(guī)劃及鼓勵(lì)帶動(dòng)的原則，先將土地整治工程的骨干建好，然后再細(xì)致化進(jìn)行整治，由點(diǎn)到面、由小到大，逐漸將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設(shè)工作完成。3）采用局部帶動(dòng)整體的建設(shè)原則，政府應(yīng)選擇一項(xiàng)土地整治項(xiàng)目工程作為示范，讓項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)刺激著周邊農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，讓農(nóng)民都能夠自發(fā)地參與進(jìn)來(lái)，鼓勵(lì)農(nóng)民集體籌資，刺激民間資產(chǎn)投資到園區(qū)建設(shè)中，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)更好地發(fā)展提供有利條件［3］。

2.2.3 將園區(qū)建設(shè)的需求作為土地整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)的依據(jù)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)新階段，能夠在一定程度上刺激周邊地方農(nóng)業(yè)模式的轉(zhuǎn)變和發(fā)展，對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有著促進(jìn)作用。土地整治項(xiàng)目在開展過(guò)程中，不僅要遵從當(dāng)前農(nóng)民的實(shí)際意愿，還要遵從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和趨勢(shì)，因此，應(yīng)將現(xiàn)代園區(qū)建設(shè)的實(shí)際需求作為土地整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)的依據(jù)，將擴(kuò)充農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)旅游農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等新農(nóng)業(yè)的發(fā)展作為目標(biāo)，進(jìn)一步完善土地整治項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案。在土地整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)程中，應(yīng)遵循因地制宜的設(shè)計(jì)原則，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展?fàn)顩r適當(dāng)調(diào)整設(shè)計(jì)方案，豐富工程類型，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的多元化發(fā)展。例如，在滿足相應(yīng)環(huán)境條件的地區(qū)建立魚塘農(nóng)業(yè)園區(qū)，魚塘的作用可以是養(yǎng)魚及銷售魚肉，但同時(shí)也可以將魚塘設(shè)計(jì)為一個(gè)休閑式垂釣園區(qū)，增加魚塘園區(qū)的實(shí)際功能；在油菜種植的農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)中，不僅可以將油菜作為一種農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行種植和銷售，還可對(duì)油菜種植的布局進(jìn)行設(shè)計(jì)，讓油菜園區(qū)具有觀光旅游的效果，讓游客能夠欣賞園區(qū)的美景，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展［4］。

2.2.4 在土地權(quán)屬的調(diào)整方面進(jìn)一步強(qiáng)化

對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整是當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)過(guò)程中的重要工作，可以滿足農(nóng)民意愿，能夠根據(jù)現(xiàn)存的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高效產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及高效生產(chǎn)要求對(duì)園區(qū)進(jìn)行布局和建設(shè)。土地權(quán)屬調(diào)整的措施有很多種，其中最為有效也最直接的方法就是加快土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)推行過(guò)程中，要保證維護(hù)好農(nóng)民的實(shí)際利益，不能夠采取強(qiáng)迫手段進(jìn)行，不能夠更改土地的用途也不能夠?qū)ν恋氐恼w生產(chǎn)能力進(jìn)行破壞［5］。例如，在土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，可以先對(duì)當(dāng)?shù)赝恋刭|(zhì)量進(jìn)行估評(píng)，不同土地給出不同的估評(píng)結(jié)果，然后根據(jù)評(píng)估結(jié)果將土地進(jìn)行分級(jí)，確保土地流轉(zhuǎn)的公平性，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民采取轉(zhuǎn)讓、承包及入股等方式參與到園區(qū)經(jīng)營(yíng)過(guò)程。此外，還要在土地整治前對(duì)土地進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查并做好記錄，在調(diào)整初期也要制定好土地流轉(zhuǎn)方案，在整治結(jié)束后能夠按照方案高效分配承包權(quán)，進(jìn)一步提高土地整治的價(jià)值。

3 結(jié)語(yǔ)

從本質(zhì)上來(lái)看，農(nóng)村土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)都是為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村土地整治能夠帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。由分析可知，農(nóng)村土地整治帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展的措施包括建立新型土地整治管理體系、適當(dāng)縮小土地整治面積、滿足園區(qū)建設(shè)的需求及強(qiáng)化土地權(quán)屬的調(diào)整。