中江縣農(nóng)村集體林權(quán)制度改革存在的問題及對策

陳亨好，龔述豪，鄭 強(qiáng)，喻曉鋼，石硯磎

（1.中江縣凱江鎮(zhèn)人民政府，四川 德陽618100；2.中江縣龍臺鎮(zhèn)人民政府，四川 德陽618101；3.德陽市杰陽農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易有限公司，四川 德陽618000）

0 引言

農(nóng)村集體林權(quán)制度改革是解決“三農(nóng)”問題的重要實(shí)踐，是農(nóng)村集體生產(chǎn)資料的再分配，是林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的一次重大調(diào)整，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一件造福農(nóng)民、發(fā)展林業(yè)的大事、好事、實(shí)事。2008年，我國開始在全國范圍內(nèi)實(shí)施集體林權(quán)制度改革，受到各方的支持和貫徹，促進(jìn)了傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代化林業(yè)轉(zhuǎn)變，使林業(yè)的發(fā)展得到進(jìn)一步提升和解放[1]。

中江縣根據(jù)四川省和德陽市的統(tǒng)一部署，按照中江縣人民政府《關(guān)于推進(jìn)我縣集體林權(quán)制度改革的意見》要求，開展以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林產(chǎn)權(quán)制度改革。截至2020年底，中江縣應(yīng)實(shí)施集體林權(quán)改革面積40 800 hm2，完成集體林權(quán)改革面積38 867 hm2，占應(yīng)實(shí)施集體林權(quán)改革面積的95.3%；已明晰集體林產(chǎn)權(quán)面積38 867 hm2，占應(yīng)明晰集體林產(chǎn)權(quán)面積的95.3%；完成集體林權(quán)登記面積38 867 hm2，占應(yīng)登記集體林權(quán)面積的95.3%；全縣應(yīng)發(fā)證戶數(shù)268 359戶，實(shí)際發(fā)放林權(quán)證264 366戶，占應(yīng)發(fā)證戶數(shù)的98.5%。集體林權(quán)制度改革的開展得到了廣大農(nóng)民群眾的衷心擁護(hù)，實(shí)現(xiàn)了“還山于民、還利于民、聚力于民”和“資源增長、農(nóng)民增收、社會(huì)增效”的良好局面，為促進(jìn)形成農(nóng)民受益、經(jīng)營放活、流轉(zhuǎn)規(guī)范、林區(qū)穩(wěn)定的大好局面打下了良好的基礎(chǔ)。

中江縣集體林權(quán)制度改革雖取得了一定成效，但也還存在林木采伐管理不完善、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢、生態(tài)公益林補(bǔ)償缺失、林改檔案資料不完善等問題亟待解決。本研究著重分析了中江縣集體林權(quán)制度改革存在的問題，并提出相應(yīng)的解決措施及建議，希望對中江縣政府制定進(jìn)一步加快中江縣集體林權(quán)制度改革的政策有所啟迪。

1 中江縣農(nóng)村集體林權(quán)制度改革情況

中江縣集體林權(quán)制度改革在各級黨委、政府的關(guān)心支持下，在全縣各級部門和林區(qū)農(nóng)民群眾的共同努力下，取得了一定的成效。

1.1 領(lǐng)導(dǎo)高度重視，分級明確責(zé)任

中江縣開展集體林權(quán)制度改革以來，得到了各級領(lǐng)導(dǎo)的重視，成立了以縣長為組長、分管縣長為副組長、相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的“中江縣集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組建了中江縣集體林權(quán)制度改革辦公室，負(fù)責(zé)全縣集體林權(quán)制度改革工作。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，落實(shí)了專人負(fù)責(zé)集體林權(quán)制度改革工作，各村組建了集體林權(quán)制度改革工作組，具體負(fù)責(zé)本村集體林權(quán)制度改革各項(xiàng)工作，全縣共成立集體林權(quán)制度改革辦公室45個(gè)，組建工作組762個(gè)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)238.88萬元。為了完成集體林權(quán)制度改革，縣政府與各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）簽訂了工作目標(biāo)責(zé)任書，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村簽訂了目標(biāo)責(zé)任制。堅(jiān)持把“縣、鄉(xiāng)、村三級齊抓共管”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制貫穿于集體林權(quán)制度改革全過程，形成上下聯(lián)動(dòng)、全民配合抓集體林權(quán)制度改革的局面，為中江縣集體林權(quán)制度改革的順利開展奠定了堅(jiān)實(shí)的組織領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)[2]。

1.2 認(rèn)真規(guī)范操作，確保林改質(zhì)量

中江縣在集體林權(quán)制度改革過程中，嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》《村民組織法》《四川省林權(quán)勘界登記操作辦法》等政策法規(guī)，嚴(yán)格依法依規(guī)操作。一是堅(jiān)持林業(yè)“三定”時(shí)期劃定的自留山政策不變，穩(wěn)定山林權(quán)屬；二是在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，制定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案，并經(jīng)2/3以上村民會(huì)議或村民代表會(huì)議公開表決討論通過，并有翔實(shí)的會(huì)議記錄，落實(shí)了經(jīng)營主體，明確了利益分配，簽訂了統(tǒng)一的規(guī)范合同；三是堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，對林權(quán)申請登記進(jìn)行了張榜公示，無異議的進(jìn)行勘驗(yàn)登記錄入，有異議的待爭議調(diào)處后進(jìn)行勘驗(yàn)登記。

1.3 明晰山林權(quán)屬，確保群眾利益

中江縣在集體林權(quán)制度改革過程中，本著明晰山林權(quán)屬、確保群眾利益的原則，深入現(xiàn)地進(jìn)行外業(yè)勘驗(yàn)登記，由各村集體林權(quán)制度改革工作組逐戶逐塊明晰產(chǎn)權(quán)，會(huì)同權(quán)利人及相關(guān)權(quán)利人到現(xiàn)場核實(shí)山林權(quán)屬、面積、四至界線及勾繪宗地示意圖，做到圖、表、地一致，文字表述準(zhǔn)確規(guī)范，并登記造冊。通過集體林權(quán)制度改革，中江縣農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了“林有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目的，農(nóng)民群眾愛林、護(hù)林的積極性空前高漲，采取多種方式積極管護(hù)承包到戶的森林，盜伐毀林和森林火災(zāi)等老大難問題得到根本解決。

1.4 開展森林保險(xiǎn)，抵御自然災(zāi)害

開展森林保險(xiǎn)是深化農(nóng)村集體林權(quán)配套改革的重要舉措。中江縣開展農(nóng)村集體林權(quán)制度改革后，集體林分林分山到戶，森林經(jīng)營規(guī)模降低，風(fēng)險(xiǎn)加大。為了加大抵御自然災(zāi)害的防御能力，中江縣政府積極推進(jìn)政策性森林保險(xiǎn)。在推進(jìn)森林保險(xiǎn)的過程中，中江縣農(nóng)村集體林區(qū)遵循政府引導(dǎo)、政策支持、市場運(yùn)作、農(nóng)民自愿的原則，落實(shí)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼措施，將森林保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌安排，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司、林業(yè)企業(yè)、農(nóng)民群眾積極參與森林保險(xiǎn)，提高林業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力。中江縣自2012年開始積極推進(jìn)森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，2012年，對9 298.87 hm2農(nóng)村集體公益林進(jìn)行了森林保險(xiǎn)；2013年，又對41 367.6 hm2農(nóng)村商品林全部進(jìn)行了森林保險(xiǎn)。中江縣在實(shí)施森林保險(xiǎn)的過程中，還對森林意外事故引起的損失進(jìn)行了理賠。2014年，中江縣人民保險(xiǎn)公司先后對中江縣南山鎮(zhèn)嚴(yán)家灣村、合興鄉(xiāng)尖寨村發(fā)生的兩起森林火險(xiǎn)進(jìn)行了理賠，共賠付森林火災(zāi)損失8 000元。

1.5 積極調(diào)處糾紛，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定

林權(quán)糾紛的調(diào)處關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)系到農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的進(jìn)程。中江縣黨委、政府在農(nóng)村集體林權(quán)制度改革過程中，高度重視林權(quán)糾紛調(diào)處工作，中江縣集體林權(quán)制度改革辦公室還設(shè)立了林權(quán)糾紛調(diào)處工作組，充分依靠群眾，尊重歷史、立足現(xiàn)實(shí)，依法依規(guī)調(diào)處山林權(quán)屬糾紛。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也紛紛建立了林權(quán)糾紛調(diào)處責(zé)任制，做到了戶與戶糾紛不出村，村與村糾紛不出鄉(xiāng)，農(nóng)民群眾對林權(quán)糾紛調(diào)處工作十分滿意。2014年上半年，中江縣集體林權(quán)制度改革辦公室僅接待來訪農(nóng)民群眾3起，林權(quán)糾紛調(diào)解達(dá)成協(xié)議5起，林權(quán)糾紛調(diào)處率達(dá)100%，有效維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和推進(jìn)了中江縣農(nóng)村集體林權(quán)制度改革工作的開展。

2 中江縣農(nóng)村集體林權(quán)制度改革存在的問題

中江縣集體林權(quán)制度改革雖然取得了一定成就，但也還存在林木采伐管理不完善、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢、生態(tài)公益林補(bǔ)償缺失、林改檔案資料不完善等問題，嚴(yán)重地挫傷了農(nóng)民群眾發(fā)展林業(yè)的積極性，影響了中江縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.1 林木采伐管理不健全

中江縣開展集體林權(quán)制度改革以來，林木采伐管理出現(xiàn)了一定的問題，林木采伐管理不健全。按照四川省規(guī)定的森林采伐要求，林木采伐指標(biāo)要分配落實(shí)到戶；鑒于中江縣開展農(nóng)村集體林權(quán)制度改革后，具體分配到農(nóng)戶的林地面積小且分散，加之外出務(wù)工人員多，無法將采伐指標(biāo)落實(shí)到戶，目前只能將采伐指標(biāo)落實(shí)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。這不利于農(nóng)民群眾更新采伐林木，屬于“守著金山還受窮”，對鞏固農(nóng)村集體林權(quán)制度改革成果十分不利。

2.2 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢

在集體林權(quán)制度改革過程中，中江縣農(nóng)村集體林地、林木90%以上已劃為自留山或責(zé)任山，由于農(nóng)民群眾傳統(tǒng)的平均主義思想，農(nóng)民群眾承包的林地分散且戶平均面積小，林業(yè)產(chǎn)權(quán)十分分散。自中江縣開展農(nóng)村集體林權(quán)制度改革以來，中江縣農(nóng)村的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)很少，不利于森林的保護(hù)和林地的經(jīng)營，也不利于林地的相對規(guī)模的開發(fā)和林業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成不了集體林規(guī)模效益。

2.3 生態(tài)公益林補(bǔ)償缺失

中江縣農(nóng)村集體林多為生態(tài)林，主要是1985年“川中綠化”工程中營造的生態(tài)柏樹林和退耕還林工程中營造的生態(tài)公益林，占中江縣集體林面積的85%。中江縣進(jìn)行集體林權(quán)制度改革后，集體林分散承包給農(nóng)民群眾經(jīng)營管理，但是按照國家生態(tài)林管理有關(guān)規(guī)定，生態(tài)林不能作為商品林砍伐，只能進(jìn)行適度的撫育間伐。國家對此制定了相應(yīng)的生態(tài)公益林管護(hù)補(bǔ)償辦法，但補(bǔ)償費(fèi)用偏低，0.067 hm2（1畝）僅15元/年。由于中江縣農(nóng)村集體林由農(nóng)民群眾分散承包，生態(tài)公益林補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)工作滯后。自2011年開始，中江縣僅對全縣9 298.87 hm2集體公益林進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償，占全縣農(nóng)村集體公益林40 800 hm2的22.8%，很多農(nóng)民群眾無法領(lǐng)取生態(tài)公益林補(bǔ)償費(fèi)，這嚴(yán)重地影響了農(nóng)民群眾管護(hù)經(jīng)營集體林的積極性。

2.4 林改檔案資料不完善

在農(nóng)村集體林權(quán)制度改革過程中，為了明晰產(chǎn)權(quán)、包林到戶，中江縣農(nóng)村集體林權(quán)制度改革辦公室組織人員深入現(xiàn)地進(jìn)行外業(yè)勘驗(yàn)登記，分村逐戶逐塊明晰產(chǎn)權(quán)，會(huì)同權(quán)利人及相關(guān)權(quán)利人到現(xiàn)場核實(shí)山林權(quán)屬、面積和四至界線及勾繪宗地示意圖，并登記造冊。但是，由于中江縣幅員面積大，山林分散，村干部填寫勘驗(yàn)表手書不規(guī)范，導(dǎo)致錄入錯(cuò)誤，出現(xiàn)了名字中有錯(cuò)字或別字的現(xiàn)象；加上外出務(wù)工人員多，漏登、錯(cuò)登現(xiàn)象極為嚴(yán)重，林權(quán)改革檔案資料極不完善，需要補(bǔ)充完善[3]。

3 中江縣農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的對策建議

農(nóng)村集體林權(quán)制度改革觸及林地制度的深層體制問題，因而對于廣大農(nóng)民群眾來說，它具有類似當(dāng)年農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重大歷史意義。只有通過農(nóng)村集體林權(quán)制度改革，才能有效地保護(hù)和利用好農(nóng)村現(xiàn)有森林資源，加快中江縣林業(yè)建設(shè)的步伐。

3.1 改革林木采伐流通管理制度

完善基層林業(yè)管理體制，改革林木采伐流通管理制度，賦予林權(quán)所有者更充分的經(jīng)營處置權(quán)，實(shí)行采伐限額總控制制度，確保森林資源長大于消。放活商品林特別是人工商品林經(jīng)營，非林業(yè)用地林木不納入采伐限額管理。完善采伐限額分配辦法，簡化采伐審批程序，推行采伐公示制度，嚴(yán)格控制公益林采伐，合理控制采伐方式和強(qiáng)度。

3.2 建立農(nóng)村集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度

加強(qiáng)農(nóng)村集體林林權(quán)流轉(zhuǎn)政策宣傳，建立健全農(nóng)村集體林流轉(zhuǎn)制度，指導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村集體林林權(quán)流轉(zhuǎn)行為。在不改變林地集體所有制性質(zhì)、林地用途，不損害農(nóng)民林地承包權(quán)的前提下，農(nóng)民群眾可依法自愿有償流轉(zhuǎn)林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，可以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，也可以作為出資、合作的條件。嚴(yán)格控制生態(tài)公益林的流轉(zhuǎn)，確保生態(tài)公益林的性質(zhì)不變和區(qū)域穩(wěn)定。同時(shí)，還可以將農(nóng)村集體林權(quán)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺掛牌交易[4]。

3.3 健全生態(tài)公益林的補(bǔ)償制度

進(jìn)一步完善集體生態(tài)公益林的補(bǔ)償制度，多渠道籌集集體公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。要實(shí)施多元化的政府補(bǔ)償方式。各級政府要更新補(bǔ)償觀念，不能只是一味地對生態(tài)公益林經(jīng)管者進(jìn)行資金補(bǔ)助，還要對生態(tài)公益林保護(hù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變、農(nóng)民群眾再就業(yè)等問題進(jìn)行解決。政府可以發(fā)揮其在政策、組織方面的優(yōu)勢，通過資金、物資、技術(shù)等多種手段進(jìn)行補(bǔ)償，鼓勵(lì)地方轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，增加就業(yè)崗位，降低因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)公益林給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的影響，從而減輕地方財(cái)政對中央財(cái)政的依賴程度。

3.4 完善集體林改革的檔案資料

要強(qiáng)化和完善農(nóng)村集體林林權(quán)改革檔案管理，建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級聯(lián)動(dòng)的檔案監(jiān)管體系。一是強(qiáng)化縣級部門的復(fù)合式監(jiān)督?？h林業(yè)局要先對材料的齊全完整情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收，縣檔案局要對檔案進(jìn)行安全保護(hù)，若林改檔案丟失或損毀，要依法進(jìn)行查處，實(shí)行二者有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化對林改檔案的監(jiān)督管理。二是深化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林改資料檔案的管理。在強(qiáng)化上級監(jiān)管的同時(shí)，要重點(diǎn)深化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站的監(jiān)管職能。三是強(qiáng)化村民監(jiān)督。為防止林權(quán)檔案管理“上邊熱下邊冷”的問題，要充分借助村級民主決策、民主管理以及“一事一議”制度監(jiān)管林權(quán)檔案。