集體林地“三權(quán)分置”改革制度變遷與解決路徑
——以新疆為例

鄒健健,劉維忠,2

(1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,烏魯木齊 830052；2.新疆鄉(xiāng)村振興研究院,烏魯木齊 830000)

集體林權(quán)制度改革是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重大創(chuàng)新,其意義不亞于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革[1]。改革開放以來(lái),我國(guó)林權(quán)改革經(jīng)歷了多輪變革,對(duì)林業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響,尤其是自2003年開展新一輪集體林權(quán)制度改革以來(lái),我國(guó)森林資源總量不斷增加,森林面積達(dá)到2.08億hm2,森林蓄積151.37億m3[2],有效實(shí)現(xiàn)了有林地面積與森林蓄積量雙增長(zhǎng)[3],并增加了農(nóng)戶對(duì)林地的勞動(dòng)投入[4-5],提高了農(nóng)戶家庭收入[6-7],提升了農(nóng)戶造林管護(hù)積極性[8-9]。2017年,我國(guó)已基本完成林權(quán)制度主體改革任務(wù),確權(quán)集體林地1.80億hm2[10],但在深化改革過程中又遇到了產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整、保護(hù)不嚴(yán)格、林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范、配套政策體系不完善等許多新情況、新問題,制約著集體林業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和現(xiàn)代化發(fā)展。為解決林業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展之間的日益凸顯的矛盾,優(yōu)化林業(yè)在市場(chǎng)中的資源配置,亟需出臺(tái)新的政策。2018 年 5月,國(guó)家林業(yè)和草原局出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步放活集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)的意見》,為深化改革,建立集體林地三權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制提供了政策指引；2021年3月,習(xí)近平在福建省考察時(shí)指出:“要堅(jiān)持正確改革方向,尊重群眾首創(chuàng)精神,積極穩(wěn)妥推進(jìn)集體林權(quán)制度創(chuàng)新”,更是為繼續(xù)深化集體林權(quán)改革指明了方向和前進(jìn)道路。

集體林地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)拉開了序幕,相較于農(nóng)地“三權(quán)分置”[11-13]和宅基地“三權(quán)分置”[14-16]改革研究,學(xué)界對(duì)于集體林地“三權(quán)分置”[17-18]改革的理論及實(shí)踐研究較少。已有一些研究對(duì)改革開放以來(lái)的林權(quán)改革制度變遷進(jìn)行了簡(jiǎn)要回顧與分析[19-21],并得出了有益的結(jié)論。同時(shí),還有對(duì)40年來(lái)集體林權(quán)改革的反思[22]。然而,關(guān)于集體林權(quán)改革制度變遷對(duì)林地“三權(quán)分置”改革的研究還不豐富,更對(duì)西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱的林權(quán)改革關(guān)注較少。本文回顧和分析了改革開放以來(lái)新疆集體林權(quán)改革的演進(jìn)軌跡和內(nèi)容,以及集體林地“三權(quán)分置”改革在執(zhí)行過程中遇到的困境,提出了解決路徑,以期為西北部地區(qū)深化林權(quán)改革提供實(shí)踐借鑒。

1 集體林權(quán)改革制度變遷

1.1 林業(yè)“三定”時(shí)期

1981年,國(guó)家頒布《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》,拉開了改革開放以來(lái)中國(guó)集體林權(quán)改革的序幕。在全國(guó)全面開展林業(yè)“三定”工作背景下,新疆于20世紀(jì)80年代中旬開始進(jìn)行實(shí)踐探索。首先,新疆開展了穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)的工作,主要內(nèi)容為保障國(guó)家和集體林地、林木所有權(quán)不變,界定各集體間不清晰的林權(quán),并承認(rèn)其權(quán)屬。其次,開展了劃定自留地的工作,在確定自留地的基礎(chǔ)上,采用“權(quán)屬不變、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、收益分成”的原則,將生產(chǎn)隊(duì)人口平均,將集體林地承包到戶經(jīng)營(yíng)。但在實(shí)踐過程中,只有少部分農(nóng)戶可以申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)村集體確權(quán)的部分集體林地,擁有該集體林地的使用權(quán),并獲得林業(yè)部門為其頒發(fā)的林權(quán)證。再次,在農(nóng)業(yè)改革的帶動(dòng)下,大部分縣(市)選擇“分林到戶”做法,確定了家庭經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制,但此次改革并非像農(nóng)業(yè)改革那么徹底,之后南方省市出現(xiàn)森林亂砍濫伐現(xiàn)象,國(guó)家開始叫停林業(yè)“三定”工作。至此,新疆集體林權(quán)改革也進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)“停滯”時(shí)期。

1.2 集體林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革階段

1)20世紀(jì)90年代中期的林業(yè)改革。隨著新疆林業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到解放,根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》,開始農(nóng)村土地第二輪承包,并開展了林地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn),逐漸形成以林業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),村集體同農(nóng)戶聯(lián)營(yíng)等多種形式的經(jīng)營(yíng)模式。新疆部分縣(市)依據(jù)“林隨地走”的原則,村委會(huì)將防護(hù)林的林木作價(jià)歸戶,改由農(nóng)戶管護(hù)經(jīng)營(yíng)；還有由村民集體出工造林后,交由本村農(nóng)戶管護(hù),村集體從林木采伐變現(xiàn)后,按一定比例付管護(hù)費(fèi)或以一定比例的木材充當(dāng)管護(hù)費(fèi)給農(nóng)戶；還有則將宜林地直接交由農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng),收益比例分成。在此階段,村集體同農(nóng)戶承包管護(hù)聯(lián)營(yíng),由于其操作流程不規(guī)范,未同農(nóng)戶簽訂承包合同,致使絕大多數(shù)農(nóng)戶均未獲得林權(quán)證,造成林地歸屬不明晰,林地糾紛頻發(fā)。

2)21世紀(jì)初的林業(yè)改革。隨著新疆森林資源開發(fā)和利用的再次興起,2004年新疆出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快林業(yè)發(fā)展的意見》,開展了退耕還林和林地林木使用權(quán)流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的工作。各地州縣市的林業(yè)管理部門和村委會(huì)將宜林地進(jìn)行了拍賣、有償承包,但改革成效不理想,有的甚至已改變林業(yè)用地的性質(zhì),村民依然未取得林權(quán)證。

1.3 新一輪集體林權(quán)制度改革階段

1)試點(diǎn)階段。2007年,新疆開始籌備林權(quán)改革試點(diǎn),隨后新疆林業(yè)管理部門對(duì)林權(quán)改革工作進(jìn)行廣泛宣傳,并通過實(shí)地調(diào)研,根據(jù)各縣市集體林業(yè)發(fā)展情況,選定庫(kù)爾勒市、瑪納斯縣、沙灣縣、新源縣、溫宿縣等地為改革試點(diǎn)縣市。與此同時(shí),這5個(gè)試點(diǎn)縣市根據(jù)林業(yè)發(fā)展實(shí)際情況和農(nóng)民意愿制定了《林權(quán)改革工作實(shí)施方案》。2008年,新疆正式成立專門的林權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組,試點(diǎn)縣市則相繼組建了縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)林權(quán)改革機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上,原新疆林業(yè)廳編印了《集體林權(quán)改革資料匯編》,讓林改工作管理人員學(xué)習(xí)改革的政策、法規(guī)和經(jīng)驗(yàn)。2009年4月,新疆正式出臺(tái)《關(guān)于開展林權(quán)改革試點(diǎn)工作的意見》,5個(gè)林改縣市相繼開展改革試點(diǎn)工作。試點(diǎn)階段改革的對(duì)象以農(nóng)田防護(hù)林為主,實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)；試點(diǎn)階段的主要內(nèi)容是明晰5個(gè)試點(diǎn)縣市農(nóng)田防護(hù)林的產(chǎn)權(quán),為確權(quán)的農(nóng)戶頒發(fā)林權(quán)證。通過改革試點(diǎn)為新疆全面推進(jìn)林權(quán)改革打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),提供寶貴的改革經(jīng)驗(yàn)。

2)主體改革和配套改革發(fā)展階段。在做好林權(quán)改革試點(diǎn)工作的情況下,2010年11月,根據(jù)各試點(diǎn)縣市開展林權(quán)改革取得的成功經(jīng)驗(yàn),新疆出臺(tái)《關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革工作的意見》,標(biāo)志著新疆集體林權(quán)改革在各地州縣(市)全面開展,新疆林權(quán)改革進(jìn)入全面推進(jìn)和深化改革的階段。為加快推進(jìn)新疆集體林權(quán)改革,2011年,新疆發(fā)布《林權(quán)改革工作實(shí)施方案》,以確保明晰產(chǎn)權(quán)主體改革工作順利進(jìn)行。同年10月,發(fā)布《林權(quán)改革檔案管理辦法》,以規(guī)范改革檔案,該辦法規(guī)定林改檔案必須由系統(tǒng)錄入,信息完整準(zhǔn)確,地方政府要保證林改檔案的安全,并合理利用林改檔案處理一些林權(quán)糾紛問題。

在主體改革順利進(jìn)行的同時(shí),2012—2013年,新疆連續(xù)2年發(fā)布《主體改革檢查驗(yàn)收辦法》,以保證改革質(zhì)量,保障林權(quán)發(fā)證率,并督促各地州縣市進(jìn)一步加強(qiáng)和推進(jìn)主體改革工作。2016年,新疆發(fā)布《農(nóng)村林木確權(quán)登記頒證工作實(shí)施方案》,推動(dòng)登記頒證工作進(jìn)程。2018年,發(fā)布《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實(shí)施意見》,推動(dòng)進(jìn)一步深化改革,促進(jìn)集體林業(yè)良性發(fā)展。截止到2020年底,新疆已完成確權(quán)集體林地面積82.498萬(wàn)hm2,確權(quán)率為83.97%,發(fā)證面積34.794萬(wàn)hm2,占確權(quán)面積的42.17%(1)新疆林草局政策法規(guī)與改革處.2018年集體林權(quán)制度改革進(jìn)展統(tǒng)計(jì)表.2018.。

為解決集體林權(quán)面臨的林業(yè)發(fā)展問題,新疆相繼發(fā)布多項(xiàng)林業(yè)發(fā)展支持保護(hù)政策。在林業(yè)合作組織方面,2011年,發(fā)布《關(guān)于加快農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的意見》,以加快合作社快速發(fā)展壯大。2012年,出臺(tái)《關(guān)于合作社示范社評(píng)定及監(jiān)測(cè)暫行辦法》,以規(guī)范林業(yè)合作社發(fā)展,并推薦瑪納斯縣為全國(guó)農(nóng)民林業(yè)合作組織示范縣,發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用。2016年,出臺(tái)《關(guān)于加快培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的指導(dǎo)意見》,積極培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。截止到2020年,新疆已有1 450個(gè)農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社,其中,國(guó)家級(jí)示范社12個(gè),地方示范社453個(gè)；專業(yè)大戶有870個(gè)；家庭林場(chǎng)有19個(gè)；林業(yè)企業(yè)有332個(gè)。

在林下經(jīng)濟(jì)方面,2012年9月,新疆轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家《關(guān)于加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展意見》的文件,以促進(jìn)集體林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2016年,瑪納斯縣作為集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū),對(duì)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了試驗(yàn)改革,通過這次改革形成其他縣(市)可推廣復(fù)制的集體林業(yè)綜合改革成果,以發(fā)展壯大新疆林下經(jīng)濟(jì)。同年,新疆編寫了林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)征求意見稿,提出不能只局限在集體林地上發(fā)展林下經(jīng)濟(jì),應(yīng)該打破常規(guī),把適合發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的山區(qū)天然林、特色林果基地、荒漠林、河谷林等都納入到林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展范圍,擴(kuò)大林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模。截至到2020年,新疆共有9個(gè)國(guó)家級(jí)林下經(jīng)濟(jì)示范基地,林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值為365 256.5萬(wàn)元,其中林下種植面積118.247萬(wàn)hm2和產(chǎn)值341 925.84萬(wàn)元,有52.46萬(wàn)戶農(nóng)戶參與了林下種植。

在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)方面。2014年,新疆發(fā)布《林權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》,推進(jìn)集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn),保障農(nóng)戶合法權(quán)益。同時(shí),新疆積極推進(jìn)林業(yè)綜合改革示范區(qū)建設(shè),鼓勵(lì)示范區(qū)創(chuàng)新,允許多種林權(quán)流轉(zhuǎn)形式,并給予認(rèn)可。截止到2020年,林權(quán)流轉(zhuǎn)面積3.879萬(wàn)hm2(2)新疆林草局政策法規(guī)與改革處.集體林權(quán)制度改革情況統(tǒng)計(jì)表.2020.。

3)集體林地“三權(quán)分置”改革的進(jìn)展。為加快構(gòu)建集體林地“三權(quán)分置”改革運(yùn)行機(jī)制,2018年,新疆出臺(tái)《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實(shí)施意見》,并制定《自治區(qū)農(nóng)村林地貫徹落實(shí)“三權(quán)分置”意見的實(shí)施方案》,保障改革的順利推進(jìn)。探索厘清林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能邊界,賦予新型經(jīng)營(yíng)主體同農(nóng)戶享有同等保障的林地經(jīng)營(yíng)權(quán),促進(jìn)集體林權(quán)有序流轉(zhuǎn),推進(jìn)集體林權(quán)融資擔(dān)保,創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營(yíng)組織方式,健全完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,依法保護(hù)林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益,提升管理服務(wù)水平。同時(shí),積極推進(jìn)“農(nóng)地確權(quán)登記頒證整縣推進(jìn)”試點(diǎn)和“農(nóng)村土地清理”,繼續(xù)全面完成集體林地明晰產(chǎn)權(quán)、確權(quán)頒證。目前,在林業(yè)資源豐富,流轉(zhuǎn)需求較多的重點(diǎn)縣(市)已建成25個(gè)林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu),為林權(quán)流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。

2 改革過程中面臨的困境

2.1 林地確權(quán)頒證

1)納入確權(quán)面積不準(zhǔn)確,林改檔案不完整以及林權(quán)證發(fā)放困難。南疆部分縣(市)林業(yè)部門將耕地上種植的經(jīng)濟(jì)林地面積納入到了集體林地確權(quán)面積,而沒有將第二輪土地承包給農(nóng)戶的集體林地納入；還有個(gè)別縣已確權(quán)林地面積不及全縣總林地面積的一半,有許多集體林地未納入,造成確權(quán)面積的不準(zhǔn)確。林改檔案不規(guī)范主要是林權(quán)證申請(qǐng)表信息填寫不完整,四至圖缺失或不清晰,缺少村民大會(huì)決議表等,造成權(quán)屬不清,易產(chǎn)生矛盾糾紛。在林權(quán)證登記方面,有的填寫打印不完整,有的缺少各相關(guān)利益人簽字畫押。林權(quán)證發(fā)放困難主要是農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的集體林地比較分散、面積小、地塊多,出現(xiàn)同一農(nóng)戶需要頒發(fā)多個(gè)林權(quán)證問題；還有就是“一地兩證”等問題,在同一塊耕地上種植經(jīng)濟(jì)林果已擁有土地證的農(nóng)戶,又發(fā)放了林權(quán)證,造成農(nóng)地和集體林地的權(quán)證沖突；還有農(nóng)戶未在村集體登記備案、簽訂承包合同的前提下,私自開墾經(jīng)營(yíng)“四荒地”,致使這些林地歸屬不清,確權(quán)頒證困難。這些現(xiàn)實(shí)問題造成新疆集體林地確權(quán)頒證未全部完成,進(jìn)而在一定程度上影響推進(jìn)集體林地“三權(quán)分置”改革的進(jìn)度。

2)對(duì)集體林地確權(quán)頒證的作用認(rèn)識(shí)不足。一方面,新疆是少數(shù)民族聚居的地區(qū),村民的文化程度普遍不高,對(duì)于林地權(quán)屬的認(rèn)識(shí)不太清晰,并不關(guān)心是否確權(quán)頒證,其只關(guān)心經(jīng)營(yíng)林業(yè)的收入和林地流轉(zhuǎn)租金等直接利益相關(guān)問題,因而多數(shù)農(nóng)戶對(duì)于確權(quán)頒證的作用和意義認(rèn)識(shí)不足,參與林地確權(quán)的積極性不高。另一方面,對(duì)于確權(quán)頒證的宣傳力度不夠,由于林地確權(quán)工作并不能帶來(lái)顯著的經(jīng)濟(jì)效益,所以地方政府僅采取簡(jiǎn)單的政策宣傳,缺少深入農(nóng)村基層對(duì)林改政策進(jìn)行宣傳。同時(shí),受認(rèn)知能力的限制,部分基層林業(yè)工作人員對(duì)改革政策理解不到位,容易出現(xiàn)政策失真問題。

3)確權(quán)頒證經(jīng)費(fèi)保障不足。集體林地確權(quán)頒證涉及農(nóng)戶多、林地確權(quán)復(fù)雜,需要加大經(jīng)費(fèi)投入。中央給予的資金補(bǔ)貼十分有限,自治區(qū)政府無(wú)資金補(bǔ)助,大部分縣(市)財(cái)政又無(wú)林改經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。缺少專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),在確權(quán)質(zhì)量、檔案規(guī)范化建設(shè)及林業(yè)專業(yè)合作組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、促進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面受到嚴(yán)重制約,深化改革缺少有力的支撐和保障。

2.2 林權(quán)流轉(zhuǎn)

集體林地“三權(quán)分置”改革通過林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),可吸引更多社會(huì)資本參與林地經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)多種經(jīng)營(yíng)模式,優(yōu)化林地資源配置,提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。然而,在流轉(zhuǎn)過程中還面臨著許多現(xiàn)實(shí)困境。一是林權(quán)流轉(zhuǎn)困難。在新一輪集體林權(quán)改革中,家庭承包是經(jīng)營(yíng)集體林地最主要的方式之一,占確權(quán)總面積的82.62%(3)新疆林草局政策法規(guī)與改革處.集體林權(quán)制度改革情況統(tǒng)計(jì)表.2020.,且林業(yè)經(jīng)營(yíng)期限最高可延長(zhǎng)至70年,使得農(nóng)戶可長(zhǎng)期擁有林地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),獲得經(jīng)營(yíng)林業(yè)的“壟斷”。同時(shí),因?yàn)榱謽I(yè)經(jīng)營(yíng)的異質(zhì)性,使得農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)林木種類的多樣性,造成農(nóng)戶之間和農(nóng)戶與新型經(jīng)營(yíng)主體之間很難在林業(yè)經(jīng)營(yíng)上達(dá)成一致,導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)困難。二是林權(quán)流轉(zhuǎn)意愿低。絕大多數(shù)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的林地都用于自種,是農(nóng)戶維持生活水平,增加收入的主要方式之一,特別是新疆南疆大部分地區(qū),農(nóng)戶收入的1/3及以上來(lái)自于經(jīng)營(yíng)林業(yè)收入,況且林權(quán)流轉(zhuǎn)收益小,還有交易成本,使得農(nóng)戶并不愿意進(jìn)行流轉(zhuǎn)。三是林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。一方面,林地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶大多是同承包人直接聯(lián)系并私下流轉(zhuǎn),未簽訂流轉(zhuǎn)合同并向村集體登記報(bào)備,以口頭協(xié)議為主,不具備法律效力；另一方面,農(nóng)戶缺少林權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格,林權(quán)流轉(zhuǎn)流向等信息,一般局限于在親朋好友和同村農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn),使得林權(quán)流轉(zhuǎn)效益不能最大化。四是缺少林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。由于新疆集體林地面積少,農(nóng)戶承包戶數(shù)和面積不滿足建設(shè)林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的條件,且集體林地流轉(zhuǎn)次數(shù)少,部分縣市又缺乏經(jīng)費(fèi)投入,使得大部分縣市未建立林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。

2.3 林業(yè)合作組織

集體林地“三權(quán)分置”改革需要林業(yè)合作組織發(fā)揮經(jīng)營(yíng)組織作用,提供社會(huì)化服務(wù)。但新疆林業(yè)合作組織發(fā)展仍存在許多困境和挑戰(zhàn)。一是林業(yè)合作組織發(fā)展數(shù)量少,示范作用不強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)①,新疆現(xiàn)有林業(yè)合作社1 450個(gè),國(guó)家級(jí)示范社12個(gè),占比僅為0.83%,且存在部分“空殼社”等不規(guī)范的合作社；專業(yè)大戶有870個(gè)、家庭林場(chǎng)有19個(gè)、林業(yè)企業(yè)有332個(gè),發(fā)展數(shù)量少、規(guī)模小。同時(shí),林業(yè)經(jīng)營(yíng)往往流于形式,林業(yè)合作組織與參與農(nóng)戶聯(lián)系較為松散,單家獨(dú)戶經(jīng)營(yíng)較多,對(duì)農(nóng)戶的組織帶動(dòng)示范作用不強(qiáng)。二是林業(yè)合作組織經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)服務(wù)有限。大部分林業(yè)合作組織經(jīng)營(yíng)服務(wù)內(nèi)容僅涉及林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的某一個(gè)環(huán)節(jié),主要集中在林產(chǎn)品的初級(jí)加工或銷售環(huán)節(jié),缺乏精深加工、品牌建設(shè)等經(jīng)營(yíng)服務(wù)。同時(shí),在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中,缺乏對(duì)社員新技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn)和服務(wù)指導(dǎo),農(nóng)戶從林業(yè)合作組織得到的服務(wù)十分有限。三是林業(yè)合作組織自我發(fā)展、經(jīng)營(yíng)能力較差,過度依賴政府。新疆林業(yè)合作組織迅速發(fā)展受益于政府鼓勵(lì)和項(xiàng)目支持,自身經(jīng)營(yíng)造血能力不足,使得過度依賴相關(guān)政策支持和項(xiàng)目?jī)A斜,制約其走上良性發(fā)展的軌道。

2.4 林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展

集體林地“三權(quán)分置”需要發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)富民增收,但目前,新疆林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模小,遇到的主要困境是:第一,缺乏政府合理規(guī)劃布局和推動(dòng)。大部分縣(市)未制定林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,將其作為深化改革的重要內(nèi)容,且發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展模式又缺乏通盤考慮,制約其發(fā)展。零星小規(guī)模發(fā)展的多,成片規(guī)?；l(fā)展的少,跟風(fēng)現(xiàn)象多,創(chuàng)新發(fā)展少,使得林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模小。第二,林下經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理,經(jīng)營(yíng)粗放。例如,2018年,林下種植產(chǎn)值達(dá)到36.52億元,遠(yuǎn)超林下養(yǎng)殖、森林旅游占林下經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的比重,占93.61%(4)新疆林草局政策法規(guī)與改革處.2018年集體林權(quán)制度改革進(jìn)展統(tǒng)計(jì)表.2018.。林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化水平不高,經(jīng)營(yíng)模式粗放,缺少林業(yè)龍頭企業(yè)生產(chǎn)加工林產(chǎn)品,以手工生產(chǎn)為主,缺乏品牌,產(chǎn)品附加值低。第三,林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障機(jī)制不健全,各部門協(xié)調(diào)配合不成熟,缺少專門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織,缺乏財(cái)政、金融、發(fā)展項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策支持,在技術(shù)培訓(xùn)、精深加工、市場(chǎng)流通、品牌經(jīng)營(yíng)等方面扶持力度不夠,林下產(chǎn)品科技支撐不足。

3 解決路徑

3.1 進(jìn)一步做好確權(quán)頒證工作 推行集體林地“三權(quán)分置”改革

新疆全面開展新一輪集體林權(quán)改革已持續(xù)多年,仍有部分集體林地尚未確權(quán)頒證,因此,新疆要進(jìn)一步做好確權(quán)頒證工作,全面核查集體林地確權(quán)面積,查漏補(bǔ)缺,實(shí)現(xiàn)“應(yīng)確盡確”,盡早為農(nóng)戶頒發(fā)林權(quán)證。規(guī)范林改檔案管理,對(duì)不符合林改檔案要求的全部重新整理歸檔、備份。加強(qiáng)“三權(quán)分置”改革政策的宣傳和解釋工作,提高農(nóng)戶對(duì)確權(quán)頒證的認(rèn)識(shí),處理好農(nóng)戶同林地的關(guān)系,增強(qiáng)農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)意識(shí)。林業(yè)部門應(yīng)增加確權(quán)頒證的經(jīng)費(fèi),加大資金的支持力度,實(shí)行?？顚Ｓ?。積極推行集體林地“三權(quán)分置”改革,堅(jiān)持林地所有權(quán)屬農(nóng)民集體所有,明確所有權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)；穩(wěn)定林農(nóng)承包權(quán),農(nóng)戶是集體林地承包經(jīng)營(yíng)的法定主體,保障好農(nóng)戶權(quán)益；放活林地經(jīng)營(yíng)權(quán),明確經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能,創(chuàng)新高效的經(jīng)營(yíng)模式,構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度,激發(fā)林業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

3.2 健全集體林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制 搭建跨區(qū)域林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)

農(nóng)戶享有林地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),針對(duì)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)林業(yè)的“壟斷”,流轉(zhuǎn)意愿低的現(xiàn)實(shí)情況,要嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶家庭承包的集體林地,維護(hù)好農(nóng)戶承包權(quán)益,健全集體林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶通過經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得收益,可通過林地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股,成立林業(yè)股份合作社,發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣謽I(yè)產(chǎn)業(yè),帶動(dòng)農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)林地。繼續(xù)制定林權(quán)流轉(zhuǎn)的支持保護(hù)政策,政府制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同示范文本,明確林地用途的限制,并加強(qiáng)對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同履行的監(jiān)督,讓農(nóng)戶放心參與流轉(zhuǎn)。搭建跨區(qū)域林權(quán)管理服務(wù)中心,輻射周邊,加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)和相應(yīng)的人員培訓(xùn),制定林權(quán)流轉(zhuǎn)操作規(guī)范,有效降低流轉(zhuǎn)交易成本。加快建立林地資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估制度,由林權(quán)管理服務(wù)中心對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行客觀評(píng)估,作為確定流轉(zhuǎn)價(jià)格的重要參考依據(jù),實(shí)行動(dòng)態(tài)競(jìng)價(jià),滿足交易雙方對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格的期許。

3.3 培育壯大新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體 實(shí)行股份制統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)

培育壯大新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,加大林業(yè)合作社監(jiān)督檢查力度,出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī),依法取締不規(guī)范合作社,鼓勵(lì)示范社建設(shè),并提供物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際,完善政策扶持體系,鼓勵(lì)農(nóng)戶將林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)至專業(yè)大戶、林業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體,發(fā)展壯大林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。強(qiáng)化示范培育,培育林業(yè)示范基地,培育不同經(jīng)營(yíng)模式下的示范林業(yè)合作組織,發(fā)揮其示范帶動(dòng)作用,形成同農(nóng)戶緊密的合作關(guān)系,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益。推行農(nóng)戶林地經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,實(shí)行股份制統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),形成利益聯(lián)結(jié)共同體,強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)服務(wù),加強(qiáng)同林業(yè)龍頭企業(yè)等各類經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)合合作,增加服務(wù)環(huán)節(jié),延長(zhǎng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條,實(shí)現(xiàn)合作共贏。新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要拓寬收益利潤(rùn)來(lái)源渠道,提升自我造血能力,吸引更多農(nóng)戶參加林業(yè)合作組織。

3.4 大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì) 推進(jìn)林業(yè)三產(chǎn)融合發(fā)展

大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。首先,各地州縣(市)應(yīng)明確林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位,做好頂層設(shè)計(jì),統(tǒng)籌安排,科學(xué)規(guī)劃。立足當(dāng)?shù)刈匀粭l件、因地制宜,突出發(fā)展地方特色的綠色富民林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。其次,合理調(diào)整林下經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu),推進(jìn)林業(yè)三產(chǎn)融合發(fā)展。依托新疆獨(dú)特的自然條件、品種多樣性及區(qū)位優(yōu)勢(shì),積極開發(fā)林下養(yǎng)殖和林區(qū)旅游等形式多樣的林下經(jīng)濟(jì),加快建立林下經(jīng)濟(jì)示范基地,吸引林業(yè)龍頭企業(yè)開發(fā)利用林下資源,生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)附加值高的林產(chǎn)品,精深加工林產(chǎn)品,開發(fā)特色林業(yè)文化產(chǎn)業(yè),推進(jìn)林業(yè)三產(chǎn)融合發(fā)展。再次,加強(qiáng)組織建設(shè),完善林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障機(jī)制,成立領(lǐng)導(dǎo)工作小組,加大扶持資金和項(xiàng)目投入,加強(qiáng)科技培訓(xùn)和實(shí)用技術(shù)指導(dǎo)力度,促進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

改革開放以來(lái),新疆集體林權(quán)改革經(jīng)歷了3次制度變遷,歷次改革均對(duì)推動(dòng)林業(yè)發(fā)展和提高林農(nóng)福利起到一定作用,雖然新一輪集體林權(quán)改革已基本完成主體改革任務(wù),但是在深化集體林權(quán)改革中依然存在諸多問題。因此,新疆應(yīng)充分認(rèn)識(shí)深化改革對(duì)開發(fā)林業(yè)發(fā)展?jié)摿?、?shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富和提升林業(yè)經(jīng)營(yíng)水平等方面的重大意義,立足于區(qū)情林情,持續(xù)探索推行集體林地“三權(quán)分置”,更好詮釋“綠水青山就是金山銀山”。