我國學(xué)前教育供給主體變遷的歷史發(fā)展邏輯

李阿芳 王小英

[摘 要] 學(xué)前教育供給主體是決定學(xué)前教育發(fā)展規(guī)模與質(zhì)量的關(guān)鍵要素。我國學(xué)前教育供給主體經(jīng)歷了兩次大的變遷，可分為從“社會供給為主（1949—1993）”到“市場供給主導(dǎo)（1994—2009）”再到“政府與市場協(xié)同供給（2010年至今）”的三個階段。從歷史制度主義的視角分析，主流觀念的引領(lǐng)、制度環(huán)境的形塑、政府的推動、民意的表達(dá)等多重力量的相互作用推動了我國學(xué)前教育供給主體的變化。展望未來，我們應(yīng)樹立前瞻意識，解放舊觀念，把握發(fā)展契機(jī)，推動制度革新，觀照多元需求，強(qiáng)化供給效能，以促進(jìn)我國學(xué)前教育供給制度改革，實(shí)現(xiàn)我國學(xué)前教育事業(yè)普及、普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 學(xué)前教育供給;教育供給主體;歷史制度主義

自2010年以來，黨和國家高度重視學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。為滿足人們?nèi)找嬖鲩L的學(xué)前教育多樣化需求，協(xié)調(diào)學(xué)前教育供求關(guān)系，國家頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（簡稱《綱要》）以及《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（簡稱“國十條”）等一系列重大政策來突出強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的社會公益屬性，回應(yīng)長期被人們所詬病的“入園貴入園難”問題，通過擴(kuò)充公辦園的學(xué)位供給，加大對高收費(fèi)民辦園的治理，加快發(fā)展公益、普惠性學(xué)前教育供給步伐，滿足社會公眾對優(yōu)質(zhì)、均衡學(xué)前教育事業(yè)公共服務(wù)的需求。毋庸置疑，在此背景下，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的確取得了令人矚目的成就。截至2020年，普惠性幼兒園覆蓋率已達(dá)到80%，在園兒童規(guī)模達(dá)到歷史最高水平，3～5歲兒童入園率水平已經(jīng)超過美國，并接近OECD國家的平均水平。[1]

但也不可否認(rèn)，歷史遺留的學(xué)前教育供給問題依然存在。雖然我國學(xué)前兒童在園規(guī)模擴(kuò)大及入園機(jī)會增加，但學(xué)前教育結(jié)構(gòu)性供給不足矛盾依然突出。[2]依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的供需理論，需求并不必然產(chǎn)生供給，需求和供給的關(guān)系取決于有效供給的大小和供給成本的高低。[3]這其中，“誰供給”以及“供給誰”的問題直接決定著有效供給的格局和資源優(yōu)化配置的績效。換言之，學(xué)前教育供給主體作為供給的行動執(zhí)行者，不僅是決定我國學(xué)前教育發(fā)展規(guī)模、質(zhì)量的關(guān)鍵要素，也是影響學(xué)前教育事業(yè)能否獲得可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保障，最能體現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展的基本價值取向，繼而直接影響學(xué)前教育公平、普及、普惠的發(fā)展。

鑒于此，本文援引歷史制度主義的理論，將新中國成立以來我國學(xué)前教育供給主體的演進(jìn)歷程放在多重變量的變革與發(fā)展中審視，透過歷史對現(xiàn)實(shí)的觀照，揭示學(xué)前教育供給主體變化的發(fā)展邏輯，以期為新時期學(xué)前教育供給制度的建設(shè)提供有益參考。

一、學(xué)前教育供給及主體

供給是經(jīng)濟(jì)學(xué)衍生的概念，依據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，供給是“生產(chǎn)者在一定時期內(nèi)對某種商品（或勞務(wù)）在各種可能的價格水平下愿意而且能夠提供出售的數(shù)量”。[4]教育供給與教育需求對應(yīng)存在，是滿足教育需求的保障。即在一定時空條件下，為了滿足國家、社會和個人發(fā)展的需求，政府、社會和學(xué)校等主體在為教育的發(fā)展提供理念、制度、人、財、物等保障的同時，以學(xué)校為核心的各級各類教育機(jī)構(gòu)愿意并能夠提供的教育機(jī)會、過程和結(jié)果。[5]基于此，學(xué)前教育供給是在堅守學(xué)前教育準(zhǔn)公共服務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，為滿足人民、社會和國家對學(xué)前教育的需求，各供給主體在提供制度、經(jīng)費(fèi)、資源等保障的同時提供的教育機(jī)會和服務(wù)。學(xué)前教育的總供給是指各個供給主體供給的疊加。[6]

學(xué)前教育供給主體隸屬于社會公共服務(wù)供給的行動者范疇，是學(xué)前教育供給中提供不同類型產(chǎn)品和服務(wù)的所有主體的統(tǒng)稱。參照歷史實(shí)踐及學(xué)界公認(rèn)的探討結(jié)論，學(xué)前教育供給主體主要有三個，即政府、市場、社會，這也是基于公共服務(wù)供給行動的基本特征所決定的。首先，政府作為學(xué)前教育的主要供給主體，其供給對象主要為公辦園，在我國可分為教辦園與政府機(jī)關(guān)辦園兩種，其中以教辦園為主，資產(chǎn)歸屬國有資產(chǎn)，各類經(jīng)費(fèi)也由國家財政性經(jīng)費(fèi)撥付。而政府機(jī)關(guān)辦園因政府部門職能分工不同，其服務(wù)對象較狹窄，在總體園所中占比較小。政府供給學(xué)前教育主要基于兩個層面的目的，一是學(xué)前教育因具有消費(fèi)非競爭性和受益非排他性的特征，通常被學(xué)界認(rèn)為具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”屬性和公益性，同時，學(xué)前教育緊系國計民生，具有補(bǔ)償社會公平、維持社會穩(wěn)定等價值。政府直接供給學(xué)前教育可以保證學(xué)前教育供需效率的最大化和其正向外部性的發(fā)揮。[7]二是出于實(shí)現(xiàn)和保障公共利益的需要。接受公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育既是幼兒發(fā)展的基本權(quán)利，也是社會的共同需求。為實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)的均等化、普惠性，作為公共利益代表的政府擔(dān)此重任責(zé)無旁貸。同時，政府肩負(fù)監(jiān)管市場和其他主體學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量的重要職責(zé)，必須提供相應(yīng)的資金支持和制度支持以保障所有的學(xué)前教育都能夠建立在公共利益之上，否則無法保障學(xué)前教育的“公益性”在供給過程中不會受損。[8]其次，市場作為供給主體之一，其主要供給形式是民辦園，經(jīng)費(fèi)來源主要是市場化、民營化制度下的個人和家庭。不可否認(rèn)，在公共財政不足、多元化和個性化訴求凸顯的當(dāng)下，市場作為供給主體在滿足學(xué)前教育多元化需求方面發(fā)揮了較大的彌補(bǔ)作用。社會也是不可替代的學(xué)前教育供給主體，其主要供給形式是城市企事業(yè)單位辦園與農(nóng)村集體辦園，雖然這部分幼兒園通常也被視為公辦性質(zhì)的幼兒園，但其供給主體并不是政府，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)屬于非國家財政性經(jīng)費(fèi)，由地方政府或者舉辦者以免除租金或者補(bǔ)貼的方式提供支持，不享有穩(wěn)定的財政投入。辦學(xué)投入中凡包括任何單位或個人的、有著經(jīng)濟(jì)利益回報契約關(guān)系的資金或資產(chǎn)的幼兒園，都不能認(rèn)定為“公辦幼兒園”。[9]所以其本質(zhì)與教辦園、政府機(jī)關(guān)辦園不同，這也正是學(xué)界將之稱為“公辦性質(zhì)的幼兒園”，而不直接等同于“公辦園”的原因。

需要說明的是，政府、市場、社會作為學(xué)前教育供給的三大主體，并非單一或唯一存在，而是并行存在的。學(xué)前教育供給主體的變遷也是政府、市場、社會三者相互博弈的過程，體現(xiàn)為不同歷史階段各供給主體在不同供給方式上承擔(dān)不同方面和不同程度的權(quán)責(zé)，繼而凸顯某一供給主體占據(jù)主體地位。雖然三者具有各自不同的供給形式和行動能量，但是也有彼此相通的行動目標(biāo)。倘若這三類公共服務(wù)主體能夠協(xié)同服務(wù)，也會創(chuàng)造出各具特色的學(xué)前教育供給模式和服務(wù)體系。

二、我國學(xué)前教育供給主體變遷的歷史考察

新中國成立以來，在我國社會政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀背景下，學(xué)前教育供給主體經(jīng)歷了兩次大的更替與轉(zhuǎn)換，以時間跨度為經(jīng)，學(xué)前教育供給主體為緯，參照歷史制度主義“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，可將我國學(xué)前教育供給主體的演變歷程分為三個階段。

（一）社會供給為主：增進(jìn)就業(yè)理念下的學(xué)前教育供給階段（1949—1993）

新中國成立之初，國家百廢待興，亟須在大規(guī)模的生產(chǎn)建設(shè)中鞏固政權(quán)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，規(guī)整社會秩序。在“趕超戰(zhàn)略”和快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)展目標(biāo)下，廣大婦女須走出家門，投身生產(chǎn)建設(shè)之中。為解決婦女就業(yè)的后顧之憂，學(xué)前教育事業(yè)優(yōu)先滿足國家整體需求，被黨和政府定位為社會福利性事業(yè)。教養(yǎng)幼兒和解放婦女勞動力也就成為當(dāng)時學(xué)前教育的兩大任務(wù)。教育部1952年頒布的《幼兒園暫行條例》規(guī)定，每個地方都應(yīng)“設(shè)立寄宿幼兒園，為嬰兒提供照顧、食物和住宿，以便他們的父母能夠工作”;農(nóng)村地區(qū)應(yīng)“建立季節(jié)性幼兒園，使婦女能夠在農(nóng)業(yè)、游牧業(yè)、漁業(yè)等廣泛分布的地區(qū)從事生產(chǎn)勞動”。[10]

1950年，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理接受美國津貼的文化教育救濟(jì)機(jī)關(guān)及宗教團(tuán)體的方針的決定》等文件，提出政府或私人團(tuán)體應(yīng)根據(jù)情況，對外資及宗教團(tuán)體供給的學(xué)前教育予以接辦和改辦。[11]自此，政府成為學(xué)前教育資源的基本配置者，一方面收回和接管兒童教育、社會福利事業(yè)的主權(quán)，另一方面結(jié)合“單位制”和“街居制”的人口管理體制，授權(quán)“單位”和“集體”承擔(dān)學(xué)前教育的供給責(zé)任。對于城市學(xué)前教育，國家通過‘企業(yè)辦社會’的方式進(jìn)行供給，農(nóng)村則依托集體經(jīng)濟(jì)組織提供。如1956年頒布的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題聯(lián)合通知》明確規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要和可能的條件積極發(fā)展托兒所和幼兒園，在城市中由廠礦、企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、群眾舉辦，在農(nóng)村中提倡由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社舉辦”。

20世紀(jì)80年代初期，盡管國家開始鼓勵社會力量參與學(xué)前教育事業(yè)，如1987年的全國幼兒教育工作會議、1989年的《幼兒園管理條例》以及1992年的《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》都提出，要動員社會力量，多渠道、多形式地發(fā)展幼兒教育。但這一時期的“社會力量”仍是單位和集體，尚未明確提到私人。這一階段的學(xué)前教育供給仍以社會供給為主。其主要供給形式體現(xiàn)為“教育部門辦”“其他部門辦”“集體辦”三類①，教育部門開辦的教辦園為示范代表，但占比數(shù)量不大，其經(jīng)費(fèi)主要來源于教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)。而機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、街道等開辦的集體辦園占據(jù)主要比例，主要利用單位福利基金作為開辦經(jīng)費(fèi)，承擔(dān)了學(xué)前教育的主要供給任務(wù)。圖1統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1950—1993年間，我國學(xué)前教育供給總量不斷增加。雖歷經(jīng)大躍進(jìn)時期的激進(jìn)發(fā)展，供給規(guī)模在1958—1960年達(dá)到頂峰，但在中央八字方針的引領(lǐng)整頓之后，供給趨勢持平穩(wěn)態(tài)勢。其中，集體辦園數(shù)在供給主體中始終占比最高。1956年社會主義改造完成，我國集體辦園11534所，占比已超過50%，而教育部門辦園比例則由1955年的52%下跌到24%，且到1965年以后，教育部門占比一直低于10%。在1956—1993年間，集體辦園數(shù)量占比一直位于38%～99%之間。尤其在1978—1993年的十五年間，集體供給占比始終超過70%，單位供給保持在20%左右，教育部門供給始終在10%以下。[12]

由于這一時期國家實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)體制，該階段學(xué)前教育供給帶有濃厚的計劃色彩，即政府發(fā)揮了全能型功能，統(tǒng)籌學(xué)前教育供給格局。學(xué)前教育供給價值理念即為國家生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)，供給效率導(dǎo)向明顯，而社會各基層單位組織作為政府的延伸機(jī)構(gòu)，則發(fā)揮了重要的作用，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限、總體資源匱乏的狀況下較好地滿足了照料幼兒的需要。但這一階段的學(xué)前教育供給也存在諸多問題，如學(xué)前教育服務(wù)總體短缺、供給對象城鄉(xiāng)不公、供給效率低下、資源浪費(fèi)等。

（二）市場供給主導(dǎo)：經(jīng)濟(jì)建設(shè)理念下的學(xué)前教育供給階段（1994—2009）

20世紀(jì)90年代初，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為國家工作重心，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸得以確立。以黨的十四大報告為起點(diǎn)，國家開始積極推進(jìn)學(xué)前教育市場化，明確提出“鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學(xué)和民間辦學(xué)，改變國家包辦教育的做法”。同時，1993年，國家啟動國企改革，在政企分開、政社分開以及事社分離的管理體制改革下，“單位制”逐漸解體，原本作為社會福利的學(xué)前教育事業(yè)被迫與企事業(yè)單位剝離，進(jìn)入“社會化”階段。

1995年《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》提出“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)幼兒教育逐步走向社會化”，標(biāo)志著學(xué)前教育市場化正式起步。1997年《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》進(jìn)一步明確了學(xué)前教育市場化的改革方向，提出“探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的辦園模式和內(nèi)部管理機(jī)制，逐步推進(jìn)幼兒教育社會化”。2003年頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，教育部再次重申“以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體”作為學(xué)前教育未來發(fā)展的格局?！耙陨鐣α颗d辦幼兒園為主體”是對市場供給為主體的肯定和認(rèn)可。學(xué)前教育供給的市場化擴(kuò)張，成為這一時期學(xué)前教育發(fā)展的價值選擇，單位供給的集體辦園逐漸邊緣化。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1994年，全國幼兒園數(shù)量17.47萬所，其中集體辦園占比64%，到2000年，集體辦園占比下跌到40%，到2009年，集體辦園跌至谷底，只占全國幼兒園總數(shù)的19%。（詳見圖2）

在市場走向主導(dǎo)供給的發(fā)展模式下，民辦園力量迅速崛起，如圖2所示，1994—2009年間，依附于單位制的集體辦園呈現(xiàn)持續(xù)走低態(tài)勢，而市場供給的民辦園反而一路高歌，成為學(xué)前教育服務(wù)供給主體。1994年，全國民辦園數(shù)量是1.83萬所，僅占幼兒園總數(shù)的10.5%;到2003年，全國民辦園數(shù)量已達(dá)5.55萬所，首次超過公辦園數(shù)量，占比提高到48%，幾乎占據(jù)全國幼兒園的半壁江山。到了2009年，民辦園數(shù)量已達(dá)8.93萬所，占全國幼兒園總量的64.6%。由此，以民辦園為主、公辦園為輔的學(xué)前教育供給格局逐漸形成。

這一階段，學(xué)前教育供給的市場化在一定程度上滿足了家長多樣化的需求，拓寬了供給經(jīng)費(fèi)的來源渠道，緩解了政府供給總量不足的問題。但同時也因過度的“市場化”以及有效監(jiān)管的缺失，帶來了學(xué)前教育供需矛盾，使得入園難、入園貴的問題凸顯。最關(guān)鍵的是政府放棄了對學(xué)前教育的投入，教育成本從政府和家庭分擔(dān)變成了全部由家庭承擔(dān)，嚴(yán)重?fù)p害了學(xué)前教育的公益性和普惠性。[13]

（三）政府和市場協(xié)同供給：公益普惠理念下學(xué)前教育供給階段（2010年至今）

2010年以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，學(xué)前教育市場化的弊端逐漸凸現(xiàn)，“入園難入園貴”成為困擾許多中國家庭的民生問題。為有效解決這一難題，國務(wù)院頒布了一系列指導(dǎo)性政策，突出強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育公益和普惠的發(fā)展目標(biāo)，確立“政府主導(dǎo)、社會參與、公民辦并舉”的學(xué)前教育發(fā)展思路，我國學(xué)前教育供給格局也隨之發(fā)生了前所未有的變化。

首先，追求公益普惠成為建設(shè)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的主基調(diào)。2010年11月國務(wù)院頒布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）明確提出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅持公益性和普惠性”、“堅持政府主導(dǎo)”這一表述，既重申了學(xué)前教育事業(yè)的公益性和普惠性，又意味著政府在學(xué)前教育公共服務(wù)建設(shè)中的主導(dǎo)責(zé)任和核心作用。其一，公辦幼兒園是普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的支柱。[14]政府作為公辦幼兒園的主要供給方，理應(yīng)發(fā)揮公辦園“覆蓋”“主導(dǎo)”“兜底”等作用。其二，實(shí)現(xiàn)普及、普惠的目標(biāo)，僅靠政府財政投入不現(xiàn)實(shí)，應(yīng)允許多元主體協(xié)同供給，政府須擔(dān)起規(guī)范引導(dǎo)、監(jiān)管約束以及財政扶持其他主體的職責(zé)，健全和完善良性的市場供給秩序。

其次，政府、市場并駕齊驅(qū)成為學(xué)前教育主要供給主體。“國十條”中明確提出，“必須堅持政府主導(dǎo)，社會參與，公辦民辦并舉”，“多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源”。為此，“擴(kuò)公扶民”成為各地方政府積極響應(yīng)政策的重要舉措，具體體現(xiàn)為通過擴(kuò)建、改建以及新建小區(qū)配套園等大力發(fā)展公辦園，通過政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式扶持普惠性民辦園。部分發(fā)達(dá)地區(qū)如上海、江蘇、浙江、廣東等已構(gòu)建了較為完善的促進(jìn)普惠性民辦幼兒園發(fā)展的政策體制機(jī)制。[15]政府和市場在民辦學(xué)前教育發(fā)展中的作用為“政府大力支持、市場有限度主導(dǎo)”，呈現(xiàn)出“強(qiáng)市場、次強(qiáng)政府”的格局。[16]

概言之，此階段為實(shí)現(xiàn)公益普惠的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)，學(xué)前教育供給的主導(dǎo)責(zé)任開始向政府回歸，政府和市場協(xié)同共舞的供給格局也已形成，突破了政府直接生產(chǎn)或簡單的市場化、社會化生產(chǎn)的局限，有效平衡了學(xué)前教育供給中公眾利益最大化與高效率優(yōu)化供給兩大目標(biāo)。[17]這一階段學(xué)前教育普及速度不斷躍升，從2010年到2020年，幼兒園總數(shù)從15.05萬所增長到29.10萬所，年均增長6.82%。其中民辦幼兒園和教辦園占據(jù)主體。以2010—2018年的數(shù)據(jù)為例（詳見圖3），教辦園與民辦園呈現(xiàn)平分秋色、平穩(wěn)增長，且有繼續(xù)增長的趨勢。集體辦園和其他部門辦園的數(shù)量則波動不大。教辦園數(shù)量不斷攀升，從2010年的2.93萬所增加到2018年的8.27萬所，年均增長14.02%，所占幼兒園總數(shù)的比例也從19%增加到31%，增長了十多個百分點(diǎn)。民辦園占比稍有下降，從2010年的68%下降到 2018年的62%，但仍是主體，總體數(shù)量從10.23萬所增加到16.58萬所，年均增長率6.22%。據(jù)統(tǒng)計，普惠性幼兒園在2016年覆蓋率為67.26%，到2020年，覆蓋率已達(dá)84.74%。這一階段，基本建成了廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。盡管如此，為實(shí)現(xiàn)公益普惠的目標(biāo)，推動學(xué)前教育均衡發(fā)展，持續(xù)增加普惠性資源供給仍是未來努力的方向。

三、理論闡釋：學(xué)前教育供給主體變遷的歷史邏輯

回顧新中國成立以來我國學(xué)前教育供給主體的演進(jìn)歷程，我國學(xué)前教育供給主體主要經(jīng)歷兩次重大更替，一是從“以社會為主要供給主體”變?yōu)椤耙允袌鰹橹饕┙o主體”，其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1992年中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立。二是從“以市場為主要供給主體”變?yōu)椤耙哉c市場為主要供給主體”，其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是2010年《規(guī)劃綱要》和“國十條”的出臺和頒布。伴隨供給主體的更新交替，學(xué)前教育公共服務(wù)體系整體格局也隨之改變，在相當(dāng)長的時間里影響著學(xué)前教育事業(yè)的定位、屬性與走向。為此，非常有必要探究學(xué)前教育供給主體是如何變遷的。正如歷史制度主義者宣稱的，追溯歷史事件過程，不是為了說明既成案例，而是為了更好地理解歷史選擇的背后動因，更好地理解這個世界。[18]一項制度的歷史，除了受路徑依賴效應(yīng)影響呈現(xiàn)出穩(wěn)定均衡的特征，還表現(xiàn)出由關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)形塑的突變間斷的屬性。對于后者，歷史制度主義者提出“歷史否決點(diǎn)”和“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”的概念，主張制度變遷主要取決于“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”的變革要素與“歷史否決點(diǎn)”的阻礙因素互動作用的結(jié)果。[19]依據(jù)這一理論分析，我國學(xué)前教育供給主體的變遷主要是主流觀念的引領(lǐng)、制度環(huán)境的形塑、政府的推動、民意的表達(dá)等多種變量組合互構(gòu)的結(jié)果。

（一）主流觀念的引領(lǐng)

觀念是歷史制度主義的一個重要變量，影響著制度選擇的方向、模式和結(jié)果。[20]“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”的進(jìn)步觀念，往往是撬動“歷史否決點(diǎn)”，引領(lǐng)制度革新的重要風(fēng)向標(biāo)。學(xué)前教育供給主體的迭代更替與社會新觀念的催生密切關(guān)聯(lián)。

從“以社會為主要供給主體”到“以市場為主要供給主體”的變革，與當(dāng)時宣傳的“市場經(jīng)濟(jì)”的新觀念密不可分。1979年，國家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平指出：“只有資本主義的市場經(jīng)濟(jì)，這肯定是不正確的。社會主義為什么不可以搞市場經(jīng)濟(jì)，這個不能說是資本主義。我們是計劃經(jīng)濟(jì)為主，也結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)，但這是社會主義的市場經(jīng)濟(jì)。”[21]這番言論突破了“市場經(jīng)濟(jì)是資本主義特有的經(jīng)濟(jì)形式”的傳統(tǒng)觀念認(rèn)識。隨后，1992年鄧小平的南方談話，明確表達(dá)了計劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段，社會主義也可以建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)，這一論斷從根本上解除了以往社會主義制度與商品經(jīng)濟(jì)不相容的思想束縛。繼而黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，市場成為資源配置的基礎(chǔ)方式。這些觀念上的引領(lǐng)對于計劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)具有積極意義，具體到學(xué)前教育，體現(xiàn)為我國開始大力推進(jìn)學(xué)前教育市場化?！爸鸩酵七M(jìn)幼兒教育社會化”以及“以社會力量興辦幼兒園為主體”的改革目標(biāo)逐漸深入人心。

2010年前后，國家領(lǐng)導(dǎo)人對市場、政府的角色以及兩者關(guān)系的重新確認(rèn)是催生第二次學(xué)前教育供給主體轉(zhuǎn)變的重要觀念。黨的十八屆三中全會提出，“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，將從十四屆三中全會一直延續(xù)到十八大報告中的“市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用”改為“決定性作用”。針對“兩種作用”，習(xí)近平指出：“要講辯證法、兩點(diǎn)論，‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局?！盵22]在此觀念下，政府和市場不是此消彼長、相互替代、二元對立的關(guān)系，而是相互促進(jìn)、互補(bǔ)共生的辯證關(guān)系，于是“更好政府”和“更好市場”理念回歸，二者進(jìn)入雙向強(qiáng)化的關(guān)系構(gòu)建階段。自此，我國現(xiàn)階段的學(xué)前教育供給進(jìn)入了政府和市場協(xié)同供給發(fā)展期。

（二）制度環(huán)境的形塑

歷史制度主義認(rèn)為，制度是影響政治行為的關(guān)鍵變量。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在“市場經(jīng)濟(jì)”新觀念的引領(lǐng)下，國家經(jīng)濟(jì)體制改革第一次修訂了關(guān)于社會主義經(jīng)濟(jì)制度的說法，從提出“市場只是手段，社會主義也可以建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)”，過渡到“市場是資源配置的最佳方式，社會主義市場經(jīng)濟(jì)可以最大限度地釋放社會主義制度的優(yōu)越性”，最后國家提出全面建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度，以之取代原來的社會主義計劃經(jīng)濟(jì)制度。伴隨這一經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是國有企業(yè)改革的深入，在減輕國家負(fù)擔(dān)、增加家庭和個人責(zé)任思想的指導(dǎo)下，[23]市場化、社會化、商品化成為學(xué)前教育供給改革的方向。在學(xué)前教育供給責(zé)任地方化模式下，作為“理性人”的地方政府為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，開始有計劃地從學(xué)前教育供給中退出。這一制度改革最直接的結(jié)果是，政府供給占比急劇下降，市場力量則大幅進(jìn)軍學(xué)前教育，民辦園成了名副其實(shí)的供給主力。

市場供給為主的學(xué)前教育公共服務(wù)雖然推動了學(xué)前教育規(guī)模的擴(kuò)大，同時也使學(xué)前教育的公益性受到挑戰(zhàn)。市場的競爭性、逐利性致使學(xué)前教育機(jī)會不公平、優(yōu)質(zhì)資源配置不均衡、服務(wù)供給有待提質(zhì)增效等民生問題凸顯。為克服這些問題，2010年國務(wù)院頒布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》明確提出，“多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源，提供廣覆蓋、?；镜膶W(xué)前教育公共服務(wù)，鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”。這一制度體現(xiàn)了學(xué)前教育公共服務(wù)普惠共享的價值追求，決定了學(xué)前教育公共服務(wù)的主要責(zé)任應(yīng)由政府承擔(dān)。除財政直接投入公辦園外，政府還通過“財政扶持+政府限價”的模式引導(dǎo)民辦普惠性幼兒園的發(fā)展。代表公平的政府供給和強(qiáng)調(diào)效率的市場供給相結(jié)合，逐步形成公辦與民辦并舉的學(xué)前教育公共服務(wù)格局。

（三）政府的推動

強(qiáng)調(diào)外部環(huán)境重要的同時，歷史制度主義者并沒有忽略行動者的作用。[24]政治行動者對制度建構(gòu)的作用非常重要，制度變遷動力來自行動者的有限理性、偏好需求和未來預(yù)期的變化。[25]

在計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制時，作為政治行動者的政府為此采取的重要行動之一就是對所有不涉及國家經(jīng)濟(jì)命脈的國有企業(yè)進(jìn)行改革，使之成為真正的市場主體，為此提出的改革目標(biāo)之一就是為國有企業(yè)減負(fù)，使之能夠輕裝上陣。國有企業(yè)舉辦的附屬單位，包括幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院在內(nèi)都成為應(yīng)當(dāng)去掉的負(fù)擔(dān)，所以國家在此期間提出了與之相應(yīng)的幼教發(fā)展政策，即“以社會力量辦園為主”。由于國家改掉了國有企業(yè)辦幼兒園的責(zé)任，同時又以“簡政”為由去掉了事業(yè)單位辦園的責(zé)任，所謂“社會力量”就被廣大政府官員自然而然地理解為了“民間資本”。這期間政府不僅允許和鼓勵公民個人辦園，而且極力推行“公辦園尤其是公辦性質(zhì)幼兒園改制”，市場由此取代“真正的社會力量”成為主要供給主體。

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》突出強(qiáng)調(diào)普及學(xué)前教育、明確政府職責(zé)、重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展任務(wù)。“國十條”又再次重申了學(xué)前教育的公益性和普惠性以及政府的責(zé)任。為此，在第二次供給主體轉(zhuǎn)變中，政治行動者所采取的主要行動就是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。具體表現(xiàn)為，一方面通過適度的宏觀調(diào)控優(yōu)化政府生產(chǎn)、管理、監(jiān)管的職能;另一方面規(guī)范市場體系，完善市場機(jī)制，調(diào)動一切積極因素激活市場主體的活力，統(tǒng)籌發(fā)揮政府和市場的兩種優(yōu)勢。自此，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任開始回歸，市場在學(xué)前教育領(lǐng)域的作用有所弱化。越來越多普惠型幼兒園的出現(xiàn)彰顯著新型的政府與市場關(guān)系。[26]建構(gòu)政府和市場雙向強(qiáng)化的關(guān)系有效彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府對市場監(jiān)控不足的缺陷，也激發(fā)了政府和市場并駕齊驅(qū)，協(xié)同供給學(xué)前教育公共服務(wù)的張力。

（四）民意的表達(dá)

利益表達(dá)是行動者最直接的行為反應(yīng)，也是推動制度變遷的重要動力。[27]金登也認(rèn)為，“在一個國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國民情緒經(jīng)常以明顯的方式發(fā)生變化，而且國民情緒或國家氣候的這些變化對政策議程和政策結(jié)果具有重要的影響”。[28]在學(xué)前教育供給主體變遷過程中，基層民意的呼吁起到了重要的作用。

從“社會供給為主”到“市場供給為主”的過程中，許多企事業(yè)單位的托幼機(jī)構(gòu)被撤銷，以為單位減負(fù)，但在這一制度斷裂過程中真正受影響的是大量下崗的國有企業(yè)職工，而他們的訴求主要在于經(jīng)濟(jì)方面，尚難顧及子女或?qū)O輩受托入園問題，加之本身已下崗，賦閑在家，也使得子女或?qū)O輩不缺人照顧，更兼之我國民辦園在發(fā)展初期以小規(guī)模民辦園為主，收費(fèi)不是很高，這都在很大程度上沒有使“以市場為學(xué)前教育主要供給主體”成為民眾敏感與反對的問題，從而在20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初的20年間，民辦園逐步發(fā)展壯大。隨著人民生活水平與教育要求的提高以及民間資本的積累，所謂天價幼兒園、貴族幼兒園開始出現(xiàn)，最終使入園難、入園貴等問題由最初的“星星之火”發(fā)展到2010年前后的“燎原之勢”。這種矛盾積累到“閾值”，為第二次制度斷裂與供給主體變遷埋下了伏筆。

從“市場供給主導(dǎo)”到“政府和市場協(xié)同供給”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出公眾對于學(xué)前教育公共服務(wù)的多樣化、多層次需求。隨著公眾對學(xué)前教育觀念的改變以及人們生活水平的提高，公眾對學(xué)前教育公共服務(wù)從“機(jī)會公平”向“質(zhì)量公平”的需求日趨增強(qiáng)，并呈現(xiàn)從普及化、均等化向多樣化發(fā)展的態(tài)勢。[29]在《規(guī)劃綱要》兩次征求意見時，學(xué)前教育最受關(guān)注，收到的建議也最多，這表明學(xué)前教育供需矛盾已成為公眾迫切需要解決的議程。進(jìn)入2010年，人民日報、新華社、中國新聞網(wǎng)、光明日報等多家中央級媒體紛紛對入園難、入園貴進(jìn)行了報道、跟進(jìn)和轉(zhuǎn)發(fā)，“幼兒園報名難：家長排隊九天八夜仍難如愿”“入園難，難于考公務(wù)員;入園貴，貴過大學(xué)收費(fèi)”“幼兒園成了‘憂兒園’”等話語屢屢出現(xiàn)，媒體報道不僅反映了國民情緒，還使影響迅速擴(kuò)大，最終形成了大眾支持的輿論環(huán)境，對政府造成了較強(qiáng)的民意壓力。

基層民意的一系列呼吁在很大程度上推動了學(xué)前教育供給主體的變革。[30]面對日益強(qiáng)烈、多樣化的需求與供給數(shù)量不足、質(zhì)量不高的矛盾，單純依靠市場供給難以保障公平，一味依靠政府供給又很難滿足所有兒童的入園需求。為此，《規(guī)劃綱要》首次提出“建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”。不久后，“國十條”正式出臺，確立堅持政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的學(xué)前教育發(fā)展思路。

四、結(jié)論與啟示

（一）樹立前瞻意識，解放舊有觀念

歷史制度主義認(rèn)為，觀念是影響制度選擇的一個關(guān)鍵變量，在制度變遷中發(fā)揮著重要作用。任何一項制度的變遷，都離不開觀念的引領(lǐng)。學(xué)前教育供給制度同樣概莫能外，其供給主體的變遷既是一個復(fù)雜而艱難的過程，也是觀念不斷破立、接納、適應(yīng)的過程。這其中對學(xué)前教育的屬性、任務(wù)、價值、重要性等的認(rèn)識都對學(xué)前教育供給主體的變遷具有一定的影響。如歷史實(shí)踐中，一些地方政府假借市場化之名卸責(zé)推諉（尤其是財政責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任），放棄了本應(yīng)承擔(dān)的公共職責(zé)，把學(xué)前教育當(dāng)作“包袱”盲目扔向市場，使學(xué)前教育的公共性流失的同時，也錯誤地強(qiáng)化了學(xué)前教育的私人屬性，不僅導(dǎo)致入園難、入園貴問題的產(chǎn)生，還大大加重了家庭負(fù)擔(dān)。在政府多次重申學(xué)前教育公益性和普惠性之后，學(xué)前教育供給才獲得跨越式發(fā)展。這些歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，面對革新，我們不僅要解放思想，破除舊有觀念，還要樹立前瞻意識，秉持科學(xué)的觀念，把發(fā)展觀和改革觀相結(jié)合。只有持有正確的觀念，未雨綢繆，才能滿足人民對“幼有所育”的美好期盼。

（二）把握關(guān)鍵契機(jī)，推動制度革新

學(xué)前教育供給主體的變遷過程經(jīng)歷兩個重要的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，完成了兩次重大更替。面對學(xué)前教育供給主體的進(jìn)一步變遷，需要政府充分把握制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，打破路徑依賴，實(shí)現(xiàn)制度革新。

第一，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)體制的變革動向。國家經(jīng)濟(jì)體制的變革是引發(fā)學(xué)前教育供給主體變遷的主要誘因。相比其他影響要素而言，經(jīng)濟(jì)體制的變化對于學(xué)前教育供給主體的變革具有牽一發(fā)而動全身的影響。而市場和政府又是經(jīng)濟(jì)體制中兩個關(guān)鍵的主體因素，二者之間的作用和力量的發(fā)揮又深刻影響著學(xué)前教育公共服務(wù)的存在與發(fā)展。從學(xué)前教育供給主體變遷的歷史經(jīng)驗(yàn)反觀當(dāng)下，政府和市場兩種力量的雙向強(qiáng)化、互補(bǔ)共生逐漸成為學(xué)前教育發(fā)展乃至整個教育事業(yè)發(fā)展普遍所持的理念。

第二，關(guān)注政府職能的轉(zhuǎn)變。正如有學(xué)者所言：堅持“政府主導(dǎo)”是國際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的根本原則。[31]政府是決定學(xué)前教育供給制度變革方向的核心主體，即使是在市場供給為主體階段，市場供給也是在基于政府對其供給主體的合法化確認(rèn)的前提下得以實(shí)現(xiàn)。為此，在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府的職能轉(zhuǎn)變也是制度變遷的關(guān)鍵契機(jī)。

（三）觀照多元需求，提升供給效能

學(xué)前教育的有效供給是學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的切入點(diǎn)。學(xué)前教育的有效供給應(yīng)該與客觀的現(xiàn)實(shí)需要相契合，需求信息尤其重要，因而契合學(xué)前教育發(fā)展的多元化客觀需求，是學(xué)前教育有效供給的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

第一，應(yīng)構(gòu)建學(xué)前教育需求表達(dá)機(jī)制，拓寬利益表達(dá)渠道，充分聽取和吸納公眾對學(xué)前教育供給的意見建議，確保學(xué)前教育重大供給決策的科學(xué)性。

第二，堅持公開、透明、參與、互動的理念，建立健全公眾參與協(xié)商民主的工作機(jī)制，以擴(kuò)大公眾在學(xué)前教育服務(wù)決策中的參與度，使決策具有公意代表性，而非為利益集團(tuán)或少數(shù)人謀求利益。正如，“只有通過公眾參與，讓公民的需求得到充分的表達(dá)，政府提供公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)才能回歸正?！薄32]

第三，激發(fā)供給主體活力，強(qiáng)化整體供給效能。供給主體的變遷是在一定的歷史條件下，多個供給主體之間的博弈達(dá)到均衡或斷裂的狀態(tài)?，F(xiàn)實(shí)情境中，政府、市場、社會力量等各供給主體所擁有的地位和力量是不相等的，由此造成的權(quán)力非對稱性與沖突影響著制度變革。著眼未來，需明確各供給主體的責(zé)任邊界和權(quán)力清單，正確處理“需求側(cè)”和“供給側(cè)”的雙側(cè)關(guān)系，尤其要深入分析供需矛盾的“閾值效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)多元主體互動、互通的發(fā)展路向，提升整體供給效能，以推動我國學(xué)前教育普及、普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)地發(fā)展。

注釋：

①依據(jù)《中國教育年鑒》，1949—1987年幼兒園分為“教育部門辦”“其他部門辦”“民辦”三類，1988—1993年改成“教育部門辦”“其他部門辦”“集體辦”三類。參考《中國教育年鑒（1949—1981）》1031頁的統(tǒng)計表和115頁的文字表述可知，“民辦”和“集體辦”在這一時期指代相同?！栋倌曛袊捉蹋?903—2000）》24至25頁統(tǒng)計表中，“集體辦（民辦）”標(biāo)注也可作為佐證。

②本文圖標(biāo)中所有數(shù)據(jù)均根據(jù)《中國教育年鑒》、《中國教育統(tǒng)計年鑒》、全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報的歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出。統(tǒng)計項目“幼兒園園所（萬所）”僅保留小數(shù)點(diǎn)后兩位有效數(shù)字。其中，1973—1978年的年鑒數(shù)據(jù)把“其他部門辦”與“集體辦”合在了一起，故在此省略。

③根據(jù)《中國教育年鑒》，從1994年開始，國家教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)將“民辦園”變成與“教育部門辦”“其他部門辦”“集體辦”并列的第四類幼兒園。這時的“民辦”即當(dāng)前大家理解的“民辦”的意思，與之前“民辦”等同于“集體辦”的意義不同。2001—2004年集體辦園和教育部門辦園合并在一起，故此表中2001—2004年的“教育部門辦園”包含“集體辦園”數(shù)據(jù)，而“集體辦園”用空格表示無此項數(shù)據(jù)。

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The Development Logic of the Supply Subjects of Preschool Education in China Based on the Perspective of Historical Institutionalism

A’fang Li，1，2 Xiaoying Wang1

（1Faculty of Education， Northeast Normal University， Changchun 130024 China; 2Faculty of Education， Henan Normal University， Xinxiang 453007 China）

Abstract： With the help of the analytical framework of historical institutionalism， the history of the change of the supply subjects of preschool education in China is examined， which provides a new perspective for explaining the development logic of the change of the supply subjects of preschool education. It’s found that， in the historical time sequence， the supply subjects of preschool education have experienced three stages： social supply dominance， market supply dominance， and government and market coordinated supply. The traction of elite ideas， the shape of the institutional environment， the promotion of political actors， and the fermentation of the emotions of common people have jointly promoted the evolution of supply subjects of preschool education. To promote the reform of preschool education supply system under the new historical conditions， it needs to foster perspective sense， liberate the old ideas， grasp the development opportunity， promote system innovation， consider multiple needs， and strengthen supply efficiency.

Key words： the supply of preschool education， education supply subjects， historical institutionalism