深入落實(shí)剛性約束制度以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展

□河北省水利廳水資源管理處黨支部

水是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、控制性要素,水的承載空間決定了高質(zhì)量發(fā)展的成長(zhǎng)空間。我省人多水少，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載能力有限，這就決定了發(fā)展方式、發(fā)展規(guī)模必須控制在承載能力范圍內(nèi)，否則必然導(dǎo)致水資源緊缺和過(guò)度開(kāi)發(fā)，既無(wú)法實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，也無(wú)法支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，還會(huì)導(dǎo)致一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。進(jìn)入新發(fā)展階段，面對(duì)新發(fā)展格局，在我省水資源短缺這一問(wèn)題短時(shí)間內(nèi)無(wú)法有效解決的前提下，如何以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，如何把新發(fā)展理念貫穿到水利的各項(xiàng)工作中,如何重塑人與水的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)人水和諧，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我省水資源管理工作需要考慮和研究的重大課題。

近年，為加強(qiáng)水資源監(jiān)管，我省各級(jí)基本建立了最嚴(yán)格水資源管理、水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控管理、節(jié)水評(píng)價(jià)和定額管理等制度，在推進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用等方面發(fā)揮了重大作用，但從國(guó)家要求和我省實(shí)際管理需求看，還要在現(xiàn)有制度體系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化水資源管理制度，以水資源的最大剛性約束抑制不合理的用水需求，倒逼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)生活方式和消費(fèi)模式，走高質(zhì)量發(fā)展道路。

1.河北省主要經(jīng)驗(yàn)和做法

近年來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，我省深入貫徹“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字治水思路，以實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度為抓手，依托地下水超采綜合治理、水資源稅改革等重點(diǎn)工作，不斷優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，深化改革創(chuàng)新，強(qiáng)化管理措施，逐步建立起一套具有河北特色的水資源剛性約束體系。

1.1 以制度建設(shè)構(gòu)建水資源剛性約束政策體系

近年來(lái)，圍繞落實(shí)水資源剛性約束制度，河北省人大頒布《河北省地下水管理?xiàng)l例》、省委省政府印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制地下水開(kāi)采的通知》和《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)機(jī)井管理工作的通知》、省政府印發(fā)《河北省水資源統(tǒng)籌利用保護(hù)規(guī)劃》《河北省取水許可管理辦法》等一系列政策文件，不斷完善和細(xì)化取用水總量控制、取水許可和水資源有償使用、計(jì)劃用水等各項(xiàng)制度的具體內(nèi)容和要求。在提高用水效率方面，開(kāi)展用水定額全版修訂，完成農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活服務(wù)業(yè)三大類(lèi)973個(gè)產(chǎn)品用水定額修訂；研究建立規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)制度，將節(jié)水作為水資源開(kāi)發(fā)利用的前提。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)規(guī)劃、方案和水資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果，明確了各市“十三五”“十四五”時(shí)期用水總量控制指標(biāo)，建立了覆蓋省市縣三級(jí)的用水總量控制指標(biāo)體系，基本形成較為完善的水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控制度，為落實(shí)水資源剛性約束制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 以宏觀(guān)微觀(guān)相結(jié)合建立水資源剛性約束指標(biāo)體系

宏觀(guān)上，積極推動(dòng)河流水量分配工作。省級(jí)重點(diǎn)對(duì)跨市的24條河流進(jìn)行水量分配、市級(jí)對(duì)跨縣的67條河流進(jìn)行水量分配。今年以來(lái)，在各市的大力支持下，我省水量分配工作取得了一些突破。組織編制了《青龍河流域水量分配方案》《潴龍河流域水量分配方案》《洺河流域水量分配方案》《瀑河流域水量分配方案》，今年9月經(jīng)省政府同意后印發(fā)實(shí)施。今年新開(kāi)展的唐河、滏陽(yáng)河等10條跨市河流，已全部完成水量分配方案編制工作。同時(shí)，編制印發(fā)了《白洋淀生態(tài)水量保障實(shí)施方案》，組織編制了《灤河生態(tài)水量保障目標(biāo)落實(shí)方案（試行）》和《永定河生態(tài)水量保障目標(biāo)落實(shí)方案（試行）》，5月份經(jīng)省政府同意后印發(fā)執(zhí)行。完成了南大港濕地等基本生態(tài)水量保障實(shí)施方案的編制、意見(jiàn)征求和專(zhuān)家審查等工作。微觀(guān)上，嚴(yán)格取水許可審批，在地下水取水許可實(shí)行省級(jí)審批的基礎(chǔ)上，公布了14種不予批準(zhǔn)地下水取水許可的具體情形，從源頭把緊把嚴(yán)取水關(guān)口。今年對(duì)25個(gè)地下水取水許可量超過(guò)地下水可開(kāi)采量控制指標(biāo)的縣（市、區(qū)），暫停審批新增取水。2018年以來(lái)，共注銷(xiāo)取水許可證12691件，注銷(xiāo)水量27.64億m3。同時(shí)，對(duì)全省115萬(wàn)眼取水井建立基礎(chǔ)信息臺(tái)賬，進(jìn)行電子標(biāo)識(shí)認(rèn)證，并全部納入全國(guó)取水口專(zhuān)項(xiàng)整治信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)取水井“戶(hù)口式”精準(zhǔn)管理。以落實(shí)定額管理和計(jì)劃用水制度為重點(diǎn)，建立了覆蓋全社會(huì)各行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃用水和超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度，將取用水監(jiān)督與節(jié)水服務(wù)有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)企業(yè)節(jié)水增效。

1.3 以創(chuàng)新能力建設(shè)推動(dòng)水資源剛

性約束制度落地一是深入推進(jìn)水資源稅改革。在全國(guó)率先實(shí)行水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)，探索形成的“水利核準(zhǔn)、納稅申報(bào)、稅務(wù)征收、聯(lián)合監(jiān)管、信息共享”的河北稅改模式得到國(guó)家高度認(rèn)可，并在北京、山東等省市進(jìn)行推廣。稅改實(shí)施以來(lái)，全省地下水開(kāi)采總量由2016年的125億m3，減少到2020年的88億m3，稅收杠桿在促進(jìn)水資源節(jié)約利用、抑制地下水開(kāi)采上的調(diào)節(jié)作用日趨顯現(xiàn)。二是大力推進(jìn)水資源監(jiān)控能力建設(shè)。累計(jì)建設(shè)非農(nóng)取水在線(xiàn)監(jiān)控站點(diǎn)11600處，全省年取水量1萬(wàn)m3以上納稅人全部實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)計(jì)量監(jiān)控，監(jiān)控水量占非農(nóng)總用水量的90%以上，秦皇島市率先實(shí)現(xiàn)地市級(jí)行政區(qū)取水在線(xiàn)計(jì)量監(jiān)控全覆蓋。省水利廳與省內(nèi)兩家電力公司簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，聯(lián)合推動(dòng)農(nóng)灌取水“以電折水”計(jì)量工作，根據(jù)電力部門(mén)每月提供的用電量信息和全省4600多個(gè)典型農(nóng)灌觀(guān)測(cè)站核算出的以電折水系數(shù)測(cè)算農(nóng)灌取水量。在超采區(qū)布設(shè)地下水位監(jiān)測(cè)站點(diǎn)近3151個(gè)，實(shí)時(shí)收集、動(dòng)態(tài)分析地下水位監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)各市縣每月水位升降情況進(jìn)行通報(bào)，對(duì)下降幅度大的進(jìn)行預(yù)警約談；每季度根據(jù)水位升降情況，實(shí)施資金獎(jiǎng)懲措施。三是積極推進(jìn)水資源信息化“一張圖”管理。按照“統(tǒng)一入口、一數(shù)一源、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)互通”的原則，完成我省現(xiàn)有稅改、機(jī)井、取水監(jiān)控、取水許可等各系統(tǒng)平臺(tái)間架構(gòu)、數(shù)據(jù)、功能的全面整合和互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)取水審批、水量核定、機(jī)井關(guān)停、用水計(jì)量和計(jì)劃用水等領(lǐng)域動(dòng)態(tài)化監(jiān)管、全流程業(yè)務(wù)在線(xiàn)辦理和大數(shù)據(jù)決策支撐，水資源節(jié)約、開(kāi)發(fā)、利用、配置等大數(shù)據(jù)服務(wù)和智慧化支撐保障能力顯著提升。

1.4以強(qiáng)化取用水監(jiān)管推動(dòng)水資源剛性約束制度落實(shí)

一是健全制度規(guī)定。結(jié)合我省實(shí)際，制定印發(fā)了《河北省水資源管理監(jiān)督檢查實(shí)施細(xì)則（試行）》，進(jìn)一步明確水資源管理監(jiān)督檢查職責(zé)、事項(xiàng)、內(nèi)容、方式與程序、問(wèn)題認(rèn)定與整改、責(zé)任追究等內(nèi)容。二是加強(qiáng)日常監(jiān)管。利用水資源稅水量監(jiān)控、取水許可臺(tái)賬管理等信息化平臺(tái)和大數(shù)據(jù)手段，定期檢查各地取用水情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)無(wú)證取水、超許可取水等違規(guī)取水問(wèn)題，向市縣印發(fā)問(wèn)題清單，督促各地整改落實(shí)，并通過(guò)“四不兩直”、明察暗訪(fǎng)、實(shí)地調(diào)查等方式開(kāi)展監(jiān)督檢查，常查常改、邊查邊改。三是注重規(guī)范提升。堅(jiān)持取水許可總量控制、取水許可全覆蓋、取水有量用水有度的原則，在組織完善臺(tái)賬信息系統(tǒng)、梳理無(wú)證取水戶(hù)、分行業(yè)分配水量的基礎(chǔ)上，區(qū)分非農(nóng)用水戶(hù)和農(nóng)村生產(chǎn)生活用水，統(tǒng)籌開(kāi)展取水許可補(bǔ)辦工作。針對(duì)農(nóng)業(yè)取水許可覆蓋率低的問(wèn)題，由縣級(jí)水行政主管部門(mén)提出落實(shí)到村委會(huì)、用水單位和個(gè)人的農(nóng)業(yè)地下水許可水量分解建議，統(tǒng)籌辦理取水許可，確保實(shí)現(xiàn)取水許可全覆蓋，對(duì)不符合補(bǔ)辦條件的取水井限期全部予以關(guān)停。

2.存在突出問(wèn)題

從目前我省實(shí)際和落實(shí)水資源剛性約束制度的客觀(guān)需求來(lái)看，現(xiàn)有的水資源管理制度約束過(guò)于宏觀(guān)，對(duì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向調(diào)控作用較小，同時(shí)存在操作難度大和剛性不足等問(wèn)題，是下一步推進(jìn)水資源剛性約束制度的重點(diǎn)和堵點(diǎn)。一是水資源管理基礎(chǔ)薄弱。河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)確定工作剛剛起步，江河流域水量分配工作還需加大力度，地下水管控指標(biāo)體系尚不健全，水資源開(kāi)發(fā)利用分區(qū)管控制度尚未建立。水資源監(jiān)測(cè)手段有待提升，小型灌區(qū)、農(nóng)灌機(jī)井等取水口數(shù)量多計(jì)量率偏低，水資源監(jiān)測(cè)與監(jiān)管結(jié)合不緊密。二是水資源執(zhí)法力量偏弱。落實(shí)水資源剛性約束，需要有一支強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍，來(lái)調(diào)整行為、糾正錯(cuò)誤行為，目前各地特別是基層水資源管理和執(zhí)法力量薄弱、人才匱乏、經(jīng)費(fèi)保障不到位等問(wèn)題不同程度存在，制約了水資源剛性約束制度的有效落實(shí)。三是思想認(rèn)識(shí)不到位。許多地方長(zhǎng)期以來(lái)把水安全保障和以水定需放在從屬位置，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中對(duì)水資源條件和水安全風(fēng)險(xiǎn)考慮不夠。由于認(rèn)識(shí)上的缺失，導(dǎo)致普遍存在功能定位和政策導(dǎo)向矛盾，城鎮(zhèn)發(fā)展、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、糧食生產(chǎn)等目標(biāo)要求與落實(shí)水資源最大剛性約束制度的要求不協(xié)調(diào)、不一致。

3.“十四五”時(shí)期工作思路

“十四五”時(shí)期，我省水資源工作將聚焦“落實(shí)水資源剛性約束制度”這一核心任務(wù)，緊緊圍繞“合理分水，管住用水，系統(tǒng)治水”，抑制不合理用水需求，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的水資源支撐保障。一是合理分水。加快確定全省重要河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)，推進(jìn)江河流域水量分配，確定地下水取用水總量、水位管控指標(biāo)。研究提出水資源剛性約束制度的框架、水資源剛性約束指標(biāo)體系、主要制度內(nèi)容和具體措施，完善水資源剛性約束制度。二是管住用水。推進(jìn)取用水管理專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，全面摸清取水口現(xiàn)狀，建立流域區(qū)域取用水總量管控臺(tái)賬。嚴(yán)格水資源論證和取水許可管理，探索實(shí)行取水許可承諾制。強(qiáng)化水資源監(jiān)測(cè)計(jì)量和用水統(tǒng)計(jì)管理，進(jìn)一步完善區(qū)域農(nóng)業(yè)用水量核算的“以電折水”技術(shù)支撐體系。切實(shí)加大水資源監(jiān)督管理力度，健全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化監(jiān)管措施、完善監(jiān)管手段。整合水資源稅水量監(jiān)控、取水許可臺(tái)賬系統(tǒng)、機(jī)井管理系統(tǒng)等平臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范取用水秩序，提高水資源管理精細(xì)化、信息化水平。三是系統(tǒng)治水。強(qiáng)化水資源最大剛性約束作用，堅(jiān)持以水而定、量水而行，堅(jiān)決抑制不合理用水需求。嚴(yán)格落實(shí)用水總量和強(qiáng)度雙控紅線(xiàn)，推動(dòng)全行業(yè)全社會(huì)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，提高用水效率。全面實(shí)施地下水取水總量與水位雙控，用好地下水水位通報(bào)機(jī)制，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管。組織開(kāi)展全省水資源保護(hù)規(guī)劃效果評(píng)估，合理劃定指標(biāo)，明確工作分工。協(xié)調(diào)做好集中式飲用水水源地保護(hù)相關(guān)工作。

4.強(qiáng)化水資源剛性約束幾點(diǎn)建議

目前，為強(qiáng)化水資源監(jiān)管，國(guó)家建立實(shí)行了用水總量和強(qiáng)度雙控制度，在最嚴(yán)格制度考核、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、取水許可、計(jì)劃用水和用水統(tǒng)計(jì)等方面，形成了一套較為完整規(guī)范的政策框架體系，發(fā)揮了很好的水資源約束作用，但和落實(shí)水資源剛性約束要求相比，還要從以下5個(gè)方面發(fā)力。

4.1 讓總量控制“剛”起來(lái)

全面實(shí)行用水總量控制制度，對(duì)超過(guò)總量紅線(xiàn)指標(biāo)的區(qū)域，嚴(yán)格落實(shí)取水許可停批、限批政策，切實(shí)讓紅線(xiàn)指標(biāo)“長(zhǎng)牙帶點(diǎn)”，不可觸碰。在此基礎(chǔ)上，為使管控指標(biāo)更加嚴(yán)格、更具針對(duì)性，建議按照“先生活、再生態(tài)、后生產(chǎn)”的原則，將用水總量控制指標(biāo)細(xì)化到農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)，強(qiáng)化用途管制。特別是在農(nóng)業(yè)方面，國(guó)家和省要結(jié)合實(shí)際水資源條件，在相關(guān)方案或主體功能規(guī)劃中，合理確定區(qū)域農(nóng)業(yè)種植面積和糧食產(chǎn)量，科學(xué)下達(dá)農(nóng)業(yè)用水總量控制指標(biāo)，避免因指標(biāo)不實(shí)不細(xì)而造成的擠占農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)現(xiàn)象。

4.2 讓規(guī)劃論證“剛”起來(lái)

長(zhǎng)期以來(lái)，我們把水安全保障和“以水定需”放在從屬位置，許多地方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中對(duì)水資源條件和水安全風(fēng)險(xiǎn)考慮不夠，加劇了水資源短缺和不均衡等問(wèn)題。近幾年，規(guī)劃水資源論證工作得到大力推進(jìn)，但在實(shí)際工作中仍存在權(quán)威性不夠、操作性不強(qiáng)、抓手不多等問(wèn)題，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足形勢(shì)發(fā)展的需要。建議盡快出臺(tái)高規(guī)格的規(guī)劃水資源論證管理辦法，建立健全規(guī)劃水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)報(bào)告書(shū)的論證范圍、主要內(nèi)容、工作深度和完成標(biāo)準(zhǔn)做出具體要求，通過(guò)開(kāi)展規(guī)劃水資源論證，對(duì)需水規(guī)模、準(zhǔn)入條件、用水合理性等進(jìn)行分析評(píng)估，倒逼重大建設(shè)項(xiàng)目布局規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等與水資源承載力相適應(yīng)，切實(shí)做到以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)。

4.3 讓計(jì)量監(jiān)測(cè)“剛”起來(lái)

落實(shí)水資源剛性約束，完善的取水計(jì)量監(jiān)控體系作為支撐是基礎(chǔ)和關(guān)鍵，目前的《中華人民共和國(guó)水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，對(duì)取水計(jì)量監(jiān)控建設(shè)，特別是對(duì)在線(xiàn)計(jì)量的要求強(qiáng)制性不夠、操作性不強(qiáng)。建議各級(jí)在結(jié)合用水總量控制、水資源稅水量核定和取水許可限批等具體工作需求，在相關(guān)法律法規(guī)中進(jìn)一步明確取水計(jì)量的法律地位，細(xì)化計(jì)量監(jiān)控設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維管理的主體責(zé)任。非農(nóng)方面，規(guī)模以上取用水戶(hù)要全部安裝在線(xiàn)計(jì)量監(jiān)控，各級(jí)政府可給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。農(nóng)業(yè)方面，加快推進(jìn)以電折水計(jì)量模式，增加資金投入，由電力部門(mén)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)灌機(jī)井電力計(jì)量設(shè)施進(jìn)行改造，統(tǒng)一安裝農(nóng)灌專(zhuān)用計(jì)量電表，保證農(nóng)灌電量數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠，此外，對(duì)遙感測(cè)算農(nóng)灌計(jì)量模式給予政策上的明確和支持。地下水位方面，針對(duì)目前存在的國(guó)家和省級(jí)層面監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、計(jì)算方法不一致的問(wèn)題，由國(guó)家統(tǒng)籌組織實(shí)施地下水位監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)，打造“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、算法相同、口徑一致、管理高效”的地下水位監(jiān)測(cè)體系。

4.4 讓監(jiān)督執(zhí)法“剛”起來(lái)

目前存在的各類(lèi)水資源問(wèn)題，主要是人類(lèi)活動(dòng)造成的，解決這些問(wèn)題，必須依靠強(qiáng)有力的監(jiān)督執(zhí)法來(lái)調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為。2015年中央一號(hào)文件明確提出建立健全國(guó)家水資源督察制度，但至今尚未落實(shí)到位。建議借鑒國(guó)土、環(huán)保、海洋等行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，在國(guó)家和省級(jí)層面建立水資源督察制度，完善相關(guān)機(jī)構(gòu)，通過(guò)日常督察、重點(diǎn)督察與專(zhuān)項(xiàng)督察等方式，運(yùn)用檢查權(quán)、審核權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、通報(bào)權(quán)，對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)工作開(kāi)展督察，以強(qiáng)大的督察力量推動(dòng)水資源剛性約束制度的落實(shí)。

4.5 讓經(jīng)費(fèi)保障“剛”起來(lái)

機(jī)構(gòu)改革后，我省基層水資源管理隊(duì)伍力量普遍削弱，特別是費(fèi)改稅后，原水資源管理和人員保障經(jīng)費(fèi)來(lái)源失去了固定渠道，且水資源管理工作任務(wù)日益繁重，所需管理費(fèi)用大幅增加，管理經(jīng)費(fèi)的不足在很大程度上影響了水資源各項(xiàng)政策的落地落實(shí)。建議進(jìn)一步健全完善水資源管理經(jīng)費(fèi)保障制度，明確經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)，可考慮由稅改試點(diǎn)省市按照一定比例向中央財(cái)政上繳水資源稅，中央財(cái)政再以獎(jiǎng)補(bǔ)資金或安排項(xiàng)目的形式返還給各省市，專(zhuān)項(xiàng)用于水資源各項(xiàng)工作。