城鄉(xiāng)土地資源利用的合理規(guī)劃研究

崔云飛

（遼寧省凌源市自然資源局,遼寧 凌源 122500）

1.城鄉(xiāng)土地資源利用失序行為的反思

城鄉(xiāng)問題既有老問題也有新問題，既有直接的違法違規(guī)行為也有因主管部門、主體組織之間管理協(xié)調(diào)不足或集體資源資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系模糊而導(dǎo)致的矛盾、糾紛和沖突。究其原因，筆者認(rèn)為可以從三個視角來理解和分析：第一，城鄉(xiāng)集體資源資產(chǎn)本身的權(quán)屬關(guān)系、屬性定位、類別功能和利用體系，這是分析問題及解決問題的邏輯起點；第二，城鄉(xiāng)集體資源法定所有者或者代理者的城鄉(xiāng)治理組織的組織定位、管理機(jī)制和治理能力，也就是村級組織的實際作用如何，是否具有權(quán)威，能否起到領(lǐng)導(dǎo)、激勵和帶動作用；第三，外部的管理與監(jiān)督，包括三個層次，分別是相關(guān)法律法規(guī)的完善程度、主管部門管理與監(jiān)督的精準(zhǔn)程度以及政府相關(guān)政策制度引導(dǎo)和激勵的充分程度等。

鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中土地管理責(zé)任體系及相關(guān)利益主體權(quán)責(zé)利關(guān)系失衡。土地利用失范失序問題看似零零散散，但本質(zhì)上都是城鄉(xiāng)在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、集體化農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代經(jīng)營農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的、因管理責(zé)任體系以及相關(guān)利益主體權(quán)責(zé)利關(guān)系改變而必然會出現(xiàn)的一系列問題。在轉(zhuǎn)型過程中，依法治理是一個大趨勢、總趨勢，但政府行政力量從法律上逐步淡出了村級組織管理體系，導(dǎo)致鄉(xiāng)村的管理責(zé)任體系和相關(guān)利益主體權(quán)責(zé)利關(guān)系出現(xiàn)了失衡現(xiàn)象。

2．加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地資源利用與管理的策略和建議

2.1 對標(biāo)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)城鄉(xiāng)治理短板。加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、滿足農(nóng)民美好生活需要的必然要求，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。面對城鄉(xiāng)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的各種問題，我們應(yīng)重新思考農(nóng)業(yè)城鄉(xiāng)的行政管理問題，明確鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的管理責(zé)任主體以及相關(guān)利益主體的權(quán)力邊界、管理體系的重構(gòu)和各利益主體之間的權(quán)責(zé)利平衡。

首先，要明確政府歸口管理部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，真正發(fā)揮好監(jiān)督部門的作用，樹立政府的公信力和權(quán)威。在做好主管業(yè)務(wù)的同時，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，力避“互相推諉”“九龍治水”等懶政怠政行為。同時，面對新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等帶來的新治理任務(wù)，應(yīng)當(dāng)賦予作為最底層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)保、土地、農(nóng)業(yè)等方面的適量行政執(zhí)法權(quán)限，確保違法違規(guī)行為能夠得到及時糾正和制止。其次，要理順國家、集體和農(nóng)民之間的關(guān)系，明確責(zé)任主體關(guān)系。城鄉(xiāng)各種問題的出現(xiàn)，折射出鄉(xiāng)村治理的失序，因此，應(yīng)理順國家、集體和農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的關(guān)系，適應(yīng)利益主體的多元化以及各利益主體之間的權(quán)責(zé)利平衡；明確管理體制和責(zé)任劃歸，讓鄉(xiāng)村事務(wù)在合理、和諧、良性運行的平臺和環(huán)境下規(guī)范化、持續(xù)化發(fā)展；明確哪些資源和行為屬于“國家—農(nóng)民”“國家—村集體”“國家—村集體—農(nóng)民”“村集體—農(nóng)民”的調(diào)整范圍，正確劃歸責(zé)任主體，使基層問題的解決具有有效的應(yīng)對路徑和問責(zé)機(jī)制。此外，應(yīng)繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)城鄉(xiāng)領(lǐng)域的“放管服”改革，優(yōu)化農(nóng)業(yè)城鄉(xiāng)的相關(guān)政策制度供給。應(yīng)站在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，深入推進(jìn)各類服務(wù)便民化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，充分運用現(xiàn)代化治理手段和工具，在宏觀調(diào)控和發(fā)展原則上不斷引導(dǎo)，激勵各類村級組織主體和農(nóng)民正確合法地規(guī)劃、利用、管理城鄉(xiāng)各類資源資產(chǎn)，防止城鄉(xiāng)資源資產(chǎn)被有意或無意地破壞，為農(nóng)業(yè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展提供支撐以及保障。

2.2 完善農(nóng)業(yè)城鄉(xiāng)法治建設(shè)，使農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)資源管理有法可依、依法治理。法治建設(shè)既是城鄉(xiāng)發(fā)展的底線要求，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，必須要依法治理城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新問題。

2.2.1 要依法厘清城鄉(xiāng)集體資源資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，尊重所有者的權(quán)益。城鄉(xiāng)土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，關(guān)涉土地的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等，必須要清晰化（這是土地合法正當(dāng)利用的前置條件）。不可否認(rèn)，當(dāng)前相關(guān)法律缺少對作為集體土地所有者和承包經(jīng)營者權(quán)益的尊重，對農(nóng)民的主體性、參與性不夠重視。面對城鄉(xiāng)相對豐富且類型多樣的土地等集體資源，如何界定好各類土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系及開發(fā)利用途徑，是非常復(fù)雜的事情。作為城鄉(xiāng)資源資產(chǎn)所有者的村級組織，有無自由裁量權(quán)處置其掌管的土地資源以及如何合理合法使用、如何創(chuàng)造高效持續(xù)的經(jīng)濟(jì)價值、如何進(jìn)行公平性收益分配等，攸關(guān)村民利益。只有在法律上厘清城鄉(xiāng)集體資源資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系和使用途徑、使用方式，并尊重所有者權(quán)益，才能形成明確的權(quán)責(zé)關(guān)系以及可追溯、可持續(xù)的依法管理方式，才能從源頭遏止不法行為。

2.2.2 在新形勢下要適時調(diào)整對作為村集體成員管理者、村集體資源所有者的村級組織的法律規(guī)定性，使其在法治規(guī)范的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效自治。在面對城鄉(xiāng)人口逐漸流失造成的“空心化”、集體資源資產(chǎn)閑置低效以及農(nóng)地“三權(quán)分置”改革帶來的集體所有權(quán)、成員承包權(quán)與經(jīng)營主體經(jīng)營權(quán)的權(quán)利重構(gòu)等問題時，相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)適時調(diào)整，更加細(xì)化村級組織行使相關(guān)行為的法定權(quán)力和邊界界定，明確村級組織的責(zé)權(quán)利關(guān)系，確保集體資源優(yōu)化配置的法律規(guī)定性和處置正當(dāng)性。尤其在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，更應(yīng)該明確哪些是可以進(jìn)行市場化經(jīng)營的，哪些是限制性的資源開發(fā)，以適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)社會和自然條件為導(dǎo)向的農(nóng)地制度改革，確保鄉(xiāng)村資源的合法化使用以及各方的法定權(quán)益與平等參與。

2.3 要做好城鄉(xiāng)土地資源的規(guī)劃、利用與管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的價值與效益。馬克思明確指出：“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉?！蓖恋厥浅青l(xiāng)發(fā)展的根本性要素資源和載體。城鄉(xiāng)的發(fā)展、農(nóng)民的生計都依賴于土地的產(chǎn)能以及合理利用。城鄉(xiāng)土地如何盤活，如何避免被侵占、破壞，如何合法合理地規(guī)劃、利用，進(jìn)而實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)價值，是當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展需要解決的重要問題。村民自治組織有責(zé)任和義務(wù)規(guī)劃、利用、保護(hù)以及管理好鄉(xiāng)村的集體資源資產(chǎn)。同時，縣級政府部門在土地利用管理過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)和激勵作用，給予村民委員會參與的空間，增強(qiáng)村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)能力和行動能力，鼓勵其盤活、用好城鄉(xiāng)的資產(chǎn)資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素資源的分類管理與高效利用。

2.4 不斷完善和增強(qiáng)作為集體資源所有者的村級組織的能力。村級組織作為基層農(nóng)民的自治性組織，其運行的好壞直接關(guān)系到近6億農(nóng)民的切身利益、城鄉(xiāng)資源資產(chǎn)的使用效率以及國家的糧食安全、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、農(nóng)業(yè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展。作為村集體資產(chǎn)所有者或所有者的代理人的村級組織，對村莊的整體發(fā)展負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，一旦出現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)管不力或村干部暗箱操作、合謀腐敗，便會對城鄉(xiāng)集體資源資產(chǎn)造成不可逆的破壞。從當(dāng)前媒體對城鄉(xiāng)“賣土”行為的報道來看，村民委員會并沒有及時維護(hù)村民的合法正當(dāng)權(quán)益，沒有實現(xiàn)對村集體資產(chǎn)的充分保護(hù)。對此，應(yīng)積極采取多種路徑，持續(xù)不斷地完善村級組織體系，增強(qiáng)村級組織的治理能力，改變基層組織軟弱渙散的局面，使其更好地支配和配置城鄉(xiāng)集體資源資產(chǎn)，壯大村集體經(jīng)濟(jì)。

2.5 堅持農(nóng)民主體性地位，增強(qiáng)農(nóng)民在村集體公共領(lǐng)域和土地利用規(guī)劃中的參與度。從媒體對城鄉(xiāng)“賣土”行為的報道來看，村民委員會以村集體名義對外簽訂了賣土合同，村民對此并不知情，也未參與過土地買賣議價的討論，顯然是民意“被代表”。由此延伸至村莊類似資源資產(chǎn)的開發(fā)利用，村民可能同樣缺少知情權(quán)和參與權(quán)（大到村集體的土地類型劃分，小到農(nóng)民承包經(jīng)營地的使用方式和處置方式等）。作為村集體組織成員的村民，應(yīng)當(dāng)享有對村莊集體資源資產(chǎn)的使用和監(jiān)督權(quán)利。為遏制侵害農(nóng)民權(quán)益、破壞村集體資源資產(chǎn)的違法違規(guī)行為，應(yīng)充分堅持和維護(hù)農(nóng)民的主體性地位。在村集體公共領(lǐng)域事務(wù)規(guī)劃、決策中，應(yīng)當(dāng)盡可能地通過多種途徑、多種方式吸納每一位村民積極參與其中，并充分尊重每個人的意見，以此來增強(qiáng)村民在村集體公共事務(wù)中的知情權(quán)、參與度和主體性地位。通過村民的積極參與，集思廣益，減少信息失真，防止“精英俘獲”現(xiàn)象，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

黨的十九大報告明確指出，“農(nóng)業(yè)城鄉(xiāng)農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，地方政府和村級組織應(yīng)堅持新發(fā)展理念，徹底遏制“賣土”等違法違規(guī)現(xiàn)象，注重可持續(xù)發(fā)展和長遠(yuǎn)利益。