淺析農(nóng)村集體土地使用中存在的問題及對策

陳曉紅

（安徽省合肥市土地整治辦公室，安徽 合肥 230071）

1.農(nóng)村集體土地使用的意義

農(nóng)村集體土地是指農(nóng)村集體所有的土地，也可以稱作是勞動(dòng)群眾集體所有的土地。集體是專指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組等類同性質(zhì)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的所有權(quán)，其他任何集體對土地沒有所有權(quán)。農(nóng)村的土地（包括城市郊區(qū)），除法律規(guī)定屬于國家所有或已依法征收的外，均屬于集體所有，農(nóng)民使用的宅基地、自留地、自留山等都屬于集體所有。農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)賴以發(fā)展最基本的資源，農(nóng)村土地是農(nóng)民賴以生存的根本，農(nóng)村集體土地在一定程度上承擔(dān)著社會(huì)保障的功能。

2.農(nóng)村集體土地使用過程中存在的問題

2.1 集體土地管理制度不完善

農(nóng)村集體土地在農(nóng)民的使用中不改變土地用途的情況下，按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定進(jìn)行。中國的城鄉(xiāng)土地呈現(xiàn)出了兩種結(jié)構(gòu)：一種是土地歸國家所有，一種是土地歸集體所有，兩種產(chǎn)權(quán)把土地市場一分為二。

從20世紀(jì)80年代開始，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)因?yàn)槌擎?zhèn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，集體土地使用以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等形式在集體中自發(fā)進(jìn)行流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，不管是數(shù)量上還是規(guī)模上都有著不斷擴(kuò)大的趨勢，自此集體建設(shè)用地就在市場上客觀存在。國家在對集體土地流轉(zhuǎn)使用制定的制度上還不夠完善，致使其中產(chǎn)生了不必要的經(jīng)濟(jì)損失。一是隨著企業(yè)自身發(fā)展的需求，企業(yè)間的合并、重組及股份制的改變都涉及農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的情況，導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)問題不明確；二是企業(yè)間債務(wù)的原因，使農(nóng)村集體土地被司法機(jī)關(guān)拍賣、轉(zhuǎn)讓；三是把閑置的農(nóng)村集體土地進(jìn)行出租；四是近郊的農(nóng)民把自家的宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租，使得集體土地的使用權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)村的集體土地也以買賣、出租等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在廣東、上海、江蘇等地為了解決國有建設(shè)用地不足和農(nóng)民開始參與工業(yè)化和城市化的背景下，大量的企業(yè)開始使用農(nóng)村集體土地，使得農(nóng)村集體土地被迫進(jìn)入市場，國家在這方面的制度管控還不夠完善。農(nóng)村集體土地大量被用作建設(shè)用地一個(gè)非常重要的外在因素就是工業(yè)化、城市化對集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的狀態(tài)，不但影響著集體土地的推進(jìn)，也對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了制約作用，因此，改善農(nóng)村集體土地管理制度是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的首要任務(wù)。

2.2 集體土地集約利用程度低

集體土地利用不集中一個(gè)主要問題就是農(nóng)村居民點(diǎn)分散，不能把集體土地集中利用起來。一直以來，我國農(nóng)村居民的居住形式一直都是獨(dú)門獨(dú)戶，即使一些地區(qū)的村民已經(jīng)發(fā)生了改變，但相當(dāng)一部分地區(qū)仍然采用獨(dú)門獨(dú)戶的形式。農(nóng)村布局的分散，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地占用耕地的比例逐年上升?，F(xiàn)在農(nóng)村的土地比較散亂。人均農(nóng)村居民用地不合理，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國家標(biāo)準(zhǔn)，存在著一些私搭亂建，占用集體土地的現(xiàn)象。近年來，隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村涌現(xiàn)出了大批青年人進(jìn)城打工，導(dǎo)致大量集體土地閑置，導(dǎo)致大量耕地撂荒，集體土地利用率較低。我國大部分的農(nóng)村采用傳統(tǒng)的耕作方式，許多農(nóng)作物的種植布局極不合理，產(chǎn)品種植種類單一，產(chǎn)量低，無法充分發(fā)揮集體土地最大化優(yōu)勢。

2.3 農(nóng)村集體土地管理信息化水平低

科技不斷進(jìn)步，我國信息化技術(shù)取得了一定的成就，但是在很多農(nóng)村地區(qū)，信息化水平還處于發(fā)展初期，發(fā)展進(jìn)程緩慢，信息化水平較低。信息化建設(shè)滯后，不能將信息化很好地投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，大部分農(nóng)村地區(qū)的集體土地使用管理中信息化數(shù)據(jù)庫僅僅只反映土地利用現(xiàn)狀。信息化技術(shù)可以在一定程度上提高生產(chǎn)水平，使生產(chǎn)信息適時(shí)進(jìn)行更新，有很強(qiáng)的時(shí)效性，不但可以節(jié)約人力成本，還可以節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本，減少不必要的損耗，使資源分配變得更加合理。由于現(xiàn)階段大部分農(nóng)村地區(qū)沒有全面提高集體土地管理信息化水平，一定程度上制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.解決農(nóng)村集體土地使用過程中問題的對策

3.1 完善農(nóng)村集體土地管理制度

對農(nóng)村集體土地使用中的管理嚴(yán)格立法監(jiān)督。在農(nóng)村居民中建立基層組織管理委員會(huì)，一起對集體土地管理制度提出相應(yīng)的完善意見，讓老百姓真正參與到制度完善過程中。加強(qiáng)對征用土地程序的審批，規(guī)范土地征用制度，讓人民群眾的知情權(quán)受到保護(hù)，集體土地使用過程中的環(huán)節(jié)都能公開化、公平化、透明化。在農(nóng)村集體土地制度制定的過程中，要找到政府、農(nóng)民群眾、集體土地使用者的平衡點(diǎn)，盡量做到更加合理，更加完善。把集體土地的用途作為制定制度的標(biāo)桿，以市場作為輔助，確立合理的農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)利益分配。完善集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作機(jī)制，加強(qiáng)對農(nóng)村集體土地使用的管理，將集體土地的收益與人民群眾的利益結(jié)合起來，保障每個(gè)村民的合法權(quán)益不受侵犯，保障完善的農(nóng)村集體土地制度下的集體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，使農(nóng)村居民可以從中獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益。

目前，我國正在積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，緩解了城市用地短缺和農(nóng)村粗放用地之間的矛盾?！吨腥A人民共和國土地管理法》在立法層面作出了規(guī)定。土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。新土地管理法明確規(guī)定集體用地的入市范圍為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途。積極意義在于盤活農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。集體土地入市是一項(xiàng)雙贏的利好政策，一是為城市的發(fā)展提供了土地資源，緩解了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源有限性之間的緊張關(guān)系；二是農(nóng)村村民也可以分享到集體土地入市所帶來的經(jīng)濟(jì)利益，即獲得土地的增值收益。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)予、抵押等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。表明城鄉(xiāng)同類同價(jià)的平等地位，但是在實(shí)際操作層面如何合理分配土地收益，還必須結(jié)合各地的實(shí)際情況制定具有可操作性的法規(guī)政策加以明確。

3.2 提高集體土地集約利用率

早期的做法：要有效提高集體土地的利用效率，科學(xué)合理地制定農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，將村民居住點(diǎn)和企業(yè)合理布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口的積聚。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中，應(yīng)把分散的居民居住點(diǎn)集中起來，引導(dǎo)村民向中心村集中居住，如果農(nóng)村有條件的話，在征求村民的同意下，可以建造多層住宅，可以更有效地完成農(nóng)村集體土地的集約使用。鼓勵(lì)村民進(jìn)行土地置換，對于自愿向村鎮(zhèn)遷移的農(nóng)民，可以按照退宅還耕面積等量置換城鎮(zhèn)房屋面積。即土地置換。近年來的做法有以下幾點(diǎn)：一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成。建新拆舊項(xiàng)目區(qū)(以下簡稱項(xiàng)目區(qū))應(yīng)在縣級行政區(qū)域內(nèi)設(shè)置，合理確定折舊建新規(guī)模。通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。二是旱地改造為水田。通過數(shù)量換取質(zhì)量，積極開展旱地改造為水田工作進(jìn)行耕地的提質(zhì)改造，提高耕地產(chǎn)能?！昂蹈乃彪y點(diǎn)在于，解決水源問題。要求項(xiàng)目區(qū)周邊有充足水源，能夠滿足新增水田的灌溉要求。所以科學(xué)合理規(guī)劃建立起連接項(xiàng)目區(qū)與水源地的配套溝渠和泵站尤為重要。在旱改水項(xiàng)目立項(xiàng)階段，要做好水源調(diào)查和準(zhǔn)備工作，并進(jìn)行項(xiàng)目可行性分析，并由批準(zhǔn)立項(xiàng)的縣級國土資源部門編制實(shí)地踏勘報(bào)告。據(jù)調(diào)查，每公頃水田需要水量約為11250立方米。要根據(jù)水田的種植面積計(jì)算用水量，提前做好蓄水設(shè)施等配套工程。三是全域土地綜合整治。是指在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。目前我市共有4個(gè)全域土地綜合整治項(xiàng)目試點(diǎn)項(xiàng)目，通過全域土地綜合整治試點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興。國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。宅基地退出，是指農(nóng)村集體土地的使用者農(nóng)村村民將宅基地使用權(quán)依法歸還給所有權(quán)人，即集體經(jīng)濟(jì)組織，并獲得合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。宅基地的退出可以提高土地的利用效率，可以使土地資源得到的利用，也有利于耕地保護(hù)，盤活農(nóng)村土地資源服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

3.3 加強(qiáng)農(nóng)村集體土地使用信息化管理

在農(nóng)村集體土地信息化管理中，可以把農(nóng)村土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)相結(jié)合，將城鎮(zhèn)居民集體土地使用的有效方法應(yīng)用到農(nóng)村集體土地使用中，信息化就成了它們之間的紐帶，把農(nóng)村和城鎮(zhèn)緊緊聯(lián)系在了一起。農(nóng)村土地信息化管理工作，可以加快現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的前進(jìn)步伐，有利于當(dāng)代現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，同時(shí)也能夠加快農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)過程，為農(nóng)村實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。在對農(nóng)村集體土地進(jìn)行信息化管理的過程中，需要對以前農(nóng)村集體土地的使用情況和當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r做充分的了解和分析，對農(nóng)村集體土地的使用和規(guī)劃進(jìn)行合理的布局，使農(nóng)村集體土地信息化的使用與當(dāng)前的發(fā)展總趨勢相適應(yīng)。對信息化治理方案進(jìn)行具體的落實(shí)，確保建立起符合現(xiàn)代化農(nóng)村集體土地使用方案，促進(jìn)土地的使用更具特色化和規(guī)?；?/p>

加強(qiáng)農(nóng)村集體土地信息化管理，一是農(nóng)村集體土地房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。具體做法可以結(jié)合各地實(shí)際情況，借鑒城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證的經(jīng)驗(yàn)。二是遵循自愿原則。依照法律的規(guī)定充分尊重農(nóng)村村民意愿。三是有償原則。盤活利用閑置宅基地和閑置的住宅，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。切實(shí)維護(hù)農(nóng)村村民的合法權(quán)益。其中補(bǔ)償資金的來源可以考慮多元化的來源，如政府的財(cái)政，如用于房地產(chǎn)開發(fā)也可以由開發(fā)商承擔(dān)部分資金用于補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以參考城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)評估方式進(jìn)行，并進(jìn)行公示，接受社會(huì)的監(jiān)督。四是將農(nóng)村宅基地納入數(shù)據(jù)庫進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。一方面可以摸清家底。使法律規(guī)定的農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地原則得到貫徹執(zhí)行；另一方面使法律規(guī)定的宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)得到充分地落實(shí)。同時(shí)有利于適時(shí)地開展管理和監(jiān)督。五是積極探索鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地的方法，如積極開展就業(yè)培訓(xùn)和文化知識(shí)培訓(xùn)，提高農(nóng)村村民進(jìn)城就業(yè)的能力。使其具備在城市工作和生活的能力，盡快融入城市生活中。

4.結(jié)語

我國是一個(gè)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民最根本的利益與集體土地息息相關(guān)。要強(qiáng)化農(nóng)村集體土地的管理，積極維護(hù)農(nóng)村居民的合法權(quán)益。在立法層面，要制定一系列配套的法律法規(guī)來規(guī)范集體土地使用行為。其次，在技術(shù)層面，要制定一系列規(guī)范和規(guī)程為農(nóng)村集體土地的使用提供技術(shù)指引。其中需要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的整治，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況制定農(nóng)村集體土地使用方案，采取切實(shí)可行的農(nóng)村集體土地使用策略。最后，在信息化管理層面，要將更專業(yè)的信息化技術(shù)手段運(yùn)用到農(nóng)村集體土地使用的各個(gè)環(huán)節(jié)中，使農(nóng)村集體土地的使用更高效、更科學(xué)。有利于農(nóng)村集體土地的合理使用和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益的穩(wěn)定增長，有利于助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。