PPP模式在保障性住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的應(yīng)用研究

孫祺昌

海南正和華軒工程管理有限公司

1 引言

保障性住房屬于民生工程之一，能夠改善和保障民生，增加人民的幸福感與安全感。但是，當(dāng)前低收入群體的住房需求逐漸增加，政府的財(cái)政收入有限，在保障性住房中的投資不斷降低。同時(shí)，在此類住房工程建設(shè)中，存在效率低、風(fēng)險(xiǎn)高、管理力度不足等問(wèn)題，急需引入PPP 模式彌補(bǔ)資金缺口，分散風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

2 PPP模式的概念與分類

該模式是指公共與私人部門的結(jié)合，由國(guó)外提出逐漸傳入我國(guó)。在我國(guó)，私人資本也被稱為是社會(huì)資本，即公共部門與社會(huì)資本建立合作關(guān)系，通過(guò)此種方式更加快速高效的實(shí)現(xiàn)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的目標(biāo)。該模式的類型眾多，根據(jù)不同分類可產(chǎn)生不同結(jié)果。以社會(huì)資本投資的不同進(jìn)行劃分，可將其分成三類具體如下。

（1）外包類，由政府主導(dǎo)，社會(huì)資本承包項(xiàng)目中的某項(xiàng)或者某些項(xiàng)目。

（2）特許經(jīng)營(yíng)類，主要是政府與社會(huì)資本攜手，由后者負(fù)責(zé)所有或者部分投資。

（3）私有類，主要是指社會(huì)資本具有項(xiàng)目全部的所有權(quán)。

我國(guó)財(cái)政部門頒布的文件中對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式進(jìn)行規(guī)定，其中應(yīng)用頻率最高的是BOT模式與BOO模式。前者是指項(xiàng)目企業(yè)自己負(fù)責(zé)項(xiàng)目全部建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。在合同期滿后，政府將收回項(xiàng)目資產(chǎn)與權(quán)利；后者是指項(xiàng)目企業(yè)具備項(xiàng)目所有權(quán)，在合同期滿后無(wú)須歸還他人[1]。

3 保障性住房中PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

政府為低收入群體提供保障性住房是履行職責(zé)的表現(xiàn)。但當(dāng)前低收入群體的住房需求增加，政府財(cái)政明顯不足，且在此類住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)中面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題，急需探索新的模式改善上述情況。近年來(lái)，PPP 模式已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)的保障住房中逐漸普及，但因該項(xiàng)目?jī)?nèi)容眾多，無(wú)法確切的統(tǒng)計(jì)PPP項(xiàng)目數(shù)量與應(yīng)用情況。對(duì)此，本文針對(duì)財(cái)政部門項(xiàng)目庫(kù)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，截至2019 年年中，在該庫(kù)中共計(jì)檢索出158 條項(xiàng)目，其中有21個(gè)處于準(zhǔn)備期，有31個(gè)為采購(gòu)期，剩余106個(gè)為施工期；在運(yùn)作方式上，主要采用BOT 模式運(yùn)作，少數(shù)采用BTO 模式運(yùn)作；在招標(biāo)方式上，有123個(gè)為公開(kāi)招標(biāo)，有32個(gè)為競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)商，有2個(gè)為邀請(qǐng)招標(biāo)，剩余為單一采購(gòu)模式；在回報(bào)機(jī)制方面，有107個(gè)采用缺口補(bǔ)助法，有將近50%的采用政府付費(fèi)模式，剩余采用使用者付費(fèi)模式。從整體來(lái)看，保障性住房的建設(shè)與應(yīng)用現(xiàn)狀不夠樂(lè)觀，主要存在以下問(wèn)題。

一方面，管理層面存在缺陷。保障性住房主要面向低收入群體，需要對(duì)準(zhǔn)入與退出機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格管理，確保公平公正。但是，在實(shí)際應(yīng)用中準(zhǔn)入與退出機(jī)制存在問(wèn)題，因我國(guó)的信息檔案制度不夠健全，家庭收入與財(cái)產(chǎn)狀況未得到完善，導(dǎo)致居民收入調(diào)查時(shí)未能真實(shí)體現(xiàn)申請(qǐng)者的財(cái)力。同時(shí)，低收入的概念廣泛，沒(méi)有明確定義，加上居民收入來(lái)源眾多，這些都為擠占名額提供了可乘之機(jī)，導(dǎo)致各階層間的矛盾激化，不利于社會(huì)和諧發(fā)展。盡管在制度層面設(shè)定了退出機(jī)制，對(duì)于家庭狀況有所改善但未超過(guò)保障標(biāo)準(zhǔn)的用戶，如若強(qiáng)制執(zhí)行該機(jī)制可能導(dǎo)致其生活質(zhì)量大幅降低，背離人本化原則[2]。

另一方面，社會(huì)資本參與度較低。企業(yè)是以盈利為目的，長(zhǎng)期以來(lái)，雖然政府極力控制房?jī)r(jià)上漲，但個(gè)別城市的房地產(chǎn)仍然炙手可熱，投資商品房可獲得大量效益。因此，社會(huì)資本更想要將資金投入商品房建設(shè)，從中獲取利益，而保障性住房具有政策性質(zhì)，屬于福利性物品，利潤(rùn)相對(duì)微薄，加上此類住房開(kāi)發(fā)周期較長(zhǎng)、資金消耗較大，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)此興致寥寥，參與度較低。對(duì)此，政府應(yīng)積極制定激勵(lì)機(jī)制，采取多種手段激發(fā)社會(huì)資本的參與興趣，確保PPP項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4 保障性住房中PPP模式的應(yīng)用案例

4.1 基本情況

以H 市的城鎮(zhèn)保證性住房工程為例，該市PPP 項(xiàng)目主要包括5個(gè)住宅小區(qū)與2個(gè)工業(yè)廠房，總投資11.59億元。其中5個(gè)小區(qū)的總建筑面積為32.4萬(wàn)平方米，共計(jì)2700套保障房。此外，還結(jié)合實(shí)際需求增建配套設(shè)施，如幼兒園、道路橋梁、防洪工程等，總費(fèi)用為5.68億元。兩個(gè)廠房均為工業(yè)園區(qū)，總面積22萬(wàn)平方米，包括周圍基礎(chǔ)設(shè)置，如綠化、水電、內(nèi)部道路等，總投資4.27億元。該P(yáng)PP項(xiàng)目的合作期為10年，建設(shè)期為2年。

4.2 應(yīng)用方法

（1）運(yùn)作模式。在該項(xiàng)目建設(shè)中，對(duì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、基本框架、社會(huì)效益、風(fēng)險(xiǎn)等因素綜合考慮，采用BOT 運(yùn)行方式，由政府與社會(huì)資本方合作完成，其中項(xiàng)目企業(yè)負(fù)責(zé)整體項(xiàng)目的運(yùn)維、規(guī)劃與建設(shè)等，政府負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)績(jī)效、可用性等服務(wù)費(fèi)。待合作期滿后，項(xiàng)目企業(yè)需要將資產(chǎn)與權(quán)利全部歸還給政府。

（2）交易結(jié)構(gòu)。主要包括投融資結(jié)構(gòu)與回報(bào)機(jī)制兩個(gè)部分。在投融資結(jié)構(gòu)中，該項(xiàng)目總金額預(yù)計(jì)11.59 億元，前期費(fèi)用需投入2醫(yī)院，最終審計(jì)決算金額禁止大于該額度，但因政府方提出變更征拆費(fèi)而增加的投資除外。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，該項(xiàng)目注冊(cè)資金應(yīng)為本項(xiàng)目總額度的25%，由政府出資20%，社會(huì)投資出資80%。項(xiàng)目企業(yè)可通過(guò)向金融企業(yè)、股東貸款的方式籌措資金，彌補(bǔ)總額度與注冊(cè)資本間的差值。如若企業(yè)無(wú)法達(dá)到融資目標(biāo)，可通過(guò)補(bǔ)充提供擔(dān)保等形式，使融資額度能夠滿足要求。在回報(bào)機(jī)制方面，主要是在PPP項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)后，在運(yùn)營(yíng)期間選擇相應(yīng)的付費(fèi)模式，該項(xiàng)目采用缺口補(bǔ)助作為回報(bào)機(jī)制，從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)開(kāi)始直到合作期滿[3]。

（3）風(fēng)險(xiǎn)分配。該項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和項(xiàng)目企業(yè)均分，確保PPP 項(xiàng)目能夠穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。在風(fēng)險(xiǎn)分配中，應(yīng)遵循收益對(duì)等與有效控制兩項(xiàng)原則。對(duì)于前者來(lái)說(shuō)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)后，應(yīng)獲得與風(fēng)險(xiǎn)程度相匹配的收益。該原則與市場(chǎng)規(guī)律相符，同時(shí)也是政府與企業(yè)雙方構(gòu)建利益共同體關(guān)系的前提。對(duì)于后者來(lái)說(shuō)，可將風(fēng)險(xiǎn)分配給成本最低、有效性高的參與者，根據(jù)參與者的風(fēng)險(xiǎn)掌控力進(jìn)行分配，實(shí)現(xiàn)群體效益最佳的目標(biāo)，使每位參與者的優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮。在PPP 項(xiàng)目中，政府在制度性風(fēng)險(xiǎn)控制中具有較大優(yōu)勢(shì)，項(xiàng)目企業(yè)在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)中有更大優(yōu)勢(shì)，對(duì)于二者均不占優(yōu)勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)因素，可通過(guò)協(xié)商方式轉(zhuǎn)移給其他主體進(jìn)行控制。

（4）績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。該項(xiàng)目的績(jī)效考核主要從政府角度而定，針對(duì)項(xiàng)目企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行考核。在該項(xiàng)目中，以驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)則進(jìn)行考核，項(xiàng)目企業(yè)在運(yùn)營(yíng)期間可獲得95%的可用性服務(wù)器。在維護(hù)服務(wù)階段，政府可創(chuàng)建運(yùn)維績(jī)效體系，根據(jù)考核結(jié)果將剩余5%的服務(wù)費(fèi)設(shè)置獎(jiǎng)懲機(jī)制，具體措施如下：在考核內(nèi)容方面，該項(xiàng)目運(yùn)維工作包括住宅與工業(yè)廠房的物業(yè)維護(hù)，對(duì)兩項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行考核，得出相應(yīng)的考核結(jié)果。在考核方式上，在項(xiàng)目運(yùn)維過(guò)程中，政府可采取定期與隨機(jī)考核的方式，針對(duì)項(xiàng)目企業(yè)運(yùn)管情況進(jìn)行考核，并根據(jù)考核結(jié)果確定缺口補(bǔ)貼。在考核辦法上，在項(xiàng)目企業(yè)中成立考核小組，包括建筑運(yùn)維技術(shù)人員、管理者、相關(guān)專家等，也可直接委托給第三方進(jìn)行考評(píng)?？己藘?nèi)容重點(diǎn)為：資料審查、現(xiàn)場(chǎng)檢查、外部調(diào)查三項(xiàng)內(nèi)容。在外部調(diào)查中，主要通過(guò)訪談、問(wèn)卷、新媒體報(bào)道等方式，了解住宅與園區(qū)內(nèi)部用戶對(duì)該項(xiàng)目管理的看法；在現(xiàn)場(chǎng)檢查中，針對(duì)建筑區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、使用便捷度與養(yǎng)護(hù)情況進(jìn)行分析；在資料審查中，針對(duì)工作記錄、制度文件、提交政府文件等，掌握項(xiàng)目企業(yè)的真實(shí)運(yùn)營(yíng)情況。

4.3 項(xiàng)目效益

該P(yáng)PP 項(xiàng)目的開(kāi)展使拆遷戶住房得到切實(shí)保障，帶有政策性質(zhì)。在投資效益方面不可用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行衡量，主要效益體現(xiàn)在社會(huì)層面，具體如下。首先，提高了居民生活質(zhì)量。該項(xiàng)目的建設(shè)使當(dāng)?shù)鼐用褡》織l件得到顯著提升，該項(xiàng)目中的配套設(shè)施如道路、水電等為居民提供了便捷的生活環(huán)境，使居民生活質(zhì)量得到切實(shí)保障；其次，帶動(dòng)該區(qū)文化、衛(wèi)生與教育事業(yè)發(fā)展。該地人口高度集中，需要提高該區(qū)域的文化、醫(yī)療與教育水平，為居民創(chuàng)造良好的居住環(huán)境，提高該區(qū)群眾的滿足感。最后，該項(xiàng)目在建設(shè)住宅與工業(yè)廠房的基礎(chǔ)上，還會(huì)建設(shè)相應(yīng)配套設(shè)施，使當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施水平、服務(wù)容量得到顯著提升，加速該區(qū)城市化的發(fā)展進(jìn)程。

4.4 優(yōu)化措施

4.4.1 完善相關(guān)法律規(guī)定

健全的法律規(guī)定是PPP項(xiàng)目運(yùn)行的前提所在。國(guó)外很早就針對(duì)PPP 模式創(chuàng)建了相應(yīng)的法律條例，對(duì)保障性住房建設(shè)進(jìn)行規(guī)范。但我國(guó)至今為止未能具有法律效力的文件數(shù)量較少，在立法層面存在缺失、交叉管理、邊界模糊等情況，使社會(huì)資本方對(duì)政策的不可預(yù)見(jiàn)性較高，阻礙此類項(xiàng)目的高效開(kāi)展。為了彌補(bǔ)上述缺陷，我國(guó)急需制定一套專門的立法，為各利益主體給予穩(wěn)定的預(yù)期，使項(xiàng)目發(fā)展的基礎(chǔ)得以夯實(shí)，具體措施為：一是采取法律形式明確PPP項(xiàng)目建設(shè)流程，使社會(huì)資本投資得以規(guī)范，減少項(xiàng)目運(yùn)行的不確定性，使項(xiàng)目預(yù)期更加穩(wěn)定；二是明確政府與社會(huì)資本在該項(xiàng)目中擁有的權(quán)利和義務(wù)，使雙方在合作中能夠有法可依；三是確定政府與社會(huì)資本的法律地位，拉近二者的地位差異；四是政府結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，制定針對(duì)性的優(yōu)惠政策與規(guī)章制度，使社會(huì)資本擁有良好的收益，由此激發(fā)其參與興趣[4]。

4.4.2 健全績(jī)效考核體系

在該體系創(chuàng)建中，應(yīng)將項(xiàng)目規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)管理、投資等多種因素納入該體系中，并將各大利益主體的行為也歸入其中，實(shí)現(xiàn)全方位、多角度的綜合評(píng)價(jià)。對(duì)于政府方來(lái)說(shuō)，不但要完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，最大限度地控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)促進(jìn)行政效率提升，對(duì)審批程序進(jìn)行優(yōu)化，使PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，取得預(yù)期效果。對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，應(yīng)創(chuàng)建全面績(jī)效考評(píng)體系，針對(duì)運(yùn)用服務(wù)、項(xiàng)目運(yùn)作、資金利用等進(jìn)行全面考核與評(píng)價(jià)；制定合理的服務(wù)價(jià)格與收益指標(biāo)，提高建設(shè)成本審核力度；將第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)引入其中，由其負(fù)責(zé)進(jìn)行全面系統(tǒng)的考核，并及時(shí)公開(kāi)考評(píng)結(jié)果，為項(xiàng)目定價(jià)與合作期限確定提供參考依據(jù)。

4.4.3 加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)

在PPP 項(xiàng)目建設(shè)中，應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)。在人才隊(duì)伍中，不但要具備項(xiàng)目管理人才，還需要引入熟悉法律、金融、財(cái)務(wù)管理等專業(yè)化的人才。只有將上述人才匯集起來(lái)，才可形成合力，促使專業(yè)性得到顯著提升，確保社會(huì)效益顯著提升。在具體實(shí)施中，一方面可與高校建立合作關(guān)系，增設(shè)PPP項(xiàng)目管理類課程，聘請(qǐng)國(guó)外專家分享成功的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，提高人員的專業(yè)能力水平。另一方面，應(yīng)從業(yè)務(wù)流程、政策支持、法律等層面著手，面向從業(yè)者進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。在實(shí)務(wù)操作方面聘請(qǐng)專業(yè)咨詢?nèi)藛T，由其開(kāi)展專項(xiàng)培訓(xùn)，創(chuàng)建出政策與實(shí)務(wù)全能的人才團(tuán)隊(duì)，為PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展保駕護(hù)航。

5 結(jié)論

綜上所述，在現(xiàn)代化社會(huì)背景下，為了改善低收入群體的生活現(xiàn)狀，保障住房項(xiàng)目不斷增加。為了彌補(bǔ)政府財(cái)政收入的不足，將PPP模式引入其中，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作的方式推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，有效解決低收入家庭的住房問(wèn)題，提高全體成員的福利水平，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在未來(lái)的發(fā)展中，應(yīng)積極完善相關(guān)法律規(guī)定、健全績(jī)效考核體系、加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，使此類項(xiàng)目建設(shè)更加科學(xué)有序，PPP模式的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值得到充分發(fā)揮。