國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的關(guān)系研究

譚紅強

綿陽市安州區(qū)自然資源和規(guī)劃服務(wù)中心

1 引言

2019年5月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，對生產(chǎn)、居住和生態(tài)空間的科學布局進行說明，并在空間規(guī)劃，用水和保護方面加強環(huán)境管理。生態(tài)屏障、生態(tài)走廊和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，并支持生態(tài)系統(tǒng)的保護和重建。2018 年3 月，在第十九屆中央委員會第三次全體會議上通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提議成立自然資源部，這將統(tǒng)一執(zhí)行全體人民所有自然資源所有者的責任，并統(tǒng)一行使對土地和空間的一切控制權(quán)并保護環(huán)境，這是國家和人民的責任?？梢钥闯觯鷳B(tài)環(huán)境的優(yōu)化和生態(tài)恢復(fù)是土地和自然資源科學管理的重要組成部分，它們與空間和空間規(guī)劃的關(guān)系是趨同的，在這種情況下，需要對它們之間的關(guān)系進行深入研究以適應(yīng)自然的新時代，且適應(yīng)資源管理的潮流。

2 以生態(tài)文明為前提規(guī)劃國土空間的積極意義

2.1 樹立生態(tài)視角，探索生態(tài)文明新模式

新時代的發(fā)展導致人與自然的和諧與經(jīng)濟與社會的和諧。生態(tài)文明的觀點是一種空間規(guī)劃的新方法，其構(gòu)建必須在生態(tài)文明的地域和空間系統(tǒng)內(nèi)進行，要從總體規(guī)劃、所有方向和整個過程的框架內(nèi)進行。例如，福建省在我國南方生態(tài)中占有重要地位，具有建設(shè)生態(tài)文明的良好基礎(chǔ)，多年來一直貫徹實施生態(tài)戰(zhàn)略，對生態(tài)文明的創(chuàng)新體系和機制進行了一系列有益的研究。他們有良好的工作基礎(chǔ)，本著整合、協(xié)調(diào)進展、支持試點的原則，支持福建省國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，整合和規(guī)范現(xiàn)有相關(guān)試點示范，并要支持一些困難的改革挑戰(zhàn)。首先要探索，第一次嘗試導致福建省改革的“實驗田”發(fā)揮了更大的作用，研究了可以復(fù)制和推廣的有效模式，并直接導致了國家生態(tài)文明體系的改革。

2.2 開辟一條通往生態(tài)和人類利益的新道路

良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最有助于生活的人們的生計。例如，雖然福建省擁有良好的生態(tài)環(huán)境，但仍然遭受全國各地普遍存在的結(jié)構(gòu)和生態(tài)問題。因此，我們支持福建省國家生態(tài)文明實驗區(qū)建設(shè)，并研究建立環(huán)境管理體系和生態(tài)保護機制，旨在提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，這將有助于加速環(huán)境缺陷，解決人類最直觀，最強烈的反應(yīng)。為了突出生態(tài)和生態(tài)問題，建造天空更藍、地球更綠、水更清澈的美麗房屋，使人們能夠建設(shè)和分享更多的繁榮，并達到綠色，富裕的省份環(huán)境。

2.3 把生態(tài)放在首位，完善和優(yōu)化空間規(guī)劃體系

保持提出的戰(zhàn)略承諾，以加強生態(tài)文明建設(shè)，探索注重生態(tài)和綠色發(fā)展優(yōu)先事項的高質(zhì)量發(fā)展和優(yōu)質(zhì)生活，并規(guī)劃地球和整個宇宙的新時代。在我國空間規(guī)劃的早期，人們對環(huán)境的關(guān)注很少，這導致了我國空間規(guī)劃體系的許多問題，特別是在生態(tài)環(huán)境方面。因此，建立基于生態(tài)環(huán)境的土地利用規(guī)劃可以糾正以前規(guī)劃中的環(huán)境缺陷，并將在優(yōu)化空間規(guī)劃系統(tǒng)中發(fā)揮作用。

3 國土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程與科學內(nèi)涵

3.1 國土空間規(guī)劃的科學內(nèi)涵

國土空間規(guī)劃是宏觀經(jīng)濟調(diào)控土地合理開發(fā)、綜合利用和科學管理的重要措施，是基于國家發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、詳細規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃體系。發(fā)展指南和可持續(xù)發(fā)展計劃的基本特征是界限清晰，位置精確且功能互補。根據(jù)規(guī)劃級別，空間和領(lǐng)土規(guī)劃系統(tǒng)分為五個級別，分別是國家、省、市、縣和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）國土空間規(guī)劃。國家一級的規(guī)劃重點是戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃和其他三層規(guī)劃強調(diào)執(zhí)行。根據(jù)內(nèi)容計劃的類型分為三類，即總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和特殊規(guī)劃；它的規(guī)劃活動包括四種類型的系統(tǒng)：準備和批準系統(tǒng)、實施監(jiān)督系統(tǒng)、法律政策系統(tǒng)和技術(shù)標準系統(tǒng)。所有級別、類型和領(lǐng)域的空間和空間規(guī)劃都應(yīng)基于區(qū)域建設(shè)性和管理性特征的空間和空間規(guī)劃的深入研究。

3.2 空間規(guī)劃發(fā)展史

早在1990 年代，國務(wù)院及地方政府就開始嘗試各種“一體式”計劃，研究空間和空間規(guī)劃的背景和全球范圍。2004 年，國家發(fā)改委在寧波、蘇州等6 個市縣開展了“三合一”試點。2013年，中央政府首次提出建立空間規(guī)劃系統(tǒng)。2014年，國家發(fā)展和改革委員會，自然資源部，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布了文件，并組織了28 個試點城市參加的“多監(jiān)管整合”工作。2017年，《省級空間規(guī)劃試點方案》在海南和寧夏等9個省發(fā)布。2019 年，中共中央，國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了空間規(guī)劃的實質(zhì)性框架和技術(shù)操作規(guī)范。

4 國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的邏輯關(guān)系

空間規(guī)劃系統(tǒng)具有生態(tài)保護和環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)涵，包括：生態(tài)安全的底線，生態(tài)保護的紅線，生態(tài)恢復(fù)以及資源和環(huán)境的承載力。無論是各級縱向規(guī)劃的內(nèi)容還是橫向主體的特殊結(jié)構(gòu)，每一部分都與生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化息息相關(guān)。

4.1 空間和時間規(guī)劃基于對資源使用和環(huán)境可持續(xù)性的評估

評估資源和環(huán)境的可轉(zhuǎn)讓性是規(guī)劃和決策的重要基礎(chǔ)，并且在空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及土壤和空間控制機制的創(chuàng)建和改進中起著重要作用。省級空間規(guī)劃試點方案解釋說，正在對環(huán)境資源和能力以及土地和空間管理的適當性進行評估，目的是為“三區(qū)三線”的定義奠定基礎(chǔ)。

4.2 空間規(guī)劃具有優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的主要任務(wù)

國土空間規(guī)劃假設(shè)2035 年的目標實質(zhì)上是創(chuàng)建一個集約化，高效的生產(chǎn)空間，適度的居住空間和美麗的生態(tài)空間的空間布局。創(chuàng)建具有美麗生態(tài)空間的空間布局是空間規(guī)劃的關(guān)鍵任務(wù)之一?？臻g規(guī)劃一方面是在空間上實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的有力保護，另一方面是對城市發(fā)展實施有效、合理的措施，這兩個方面構(gòu)成了空間規(guī)劃的兩個重要任務(wù)。因此，制定和實施空間與空間規(guī)劃的過程的核心是不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的過程。

4.3 空間規(guī)劃是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵措施

改革開放以來，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，但大規(guī)模的增長體制也引起了生態(tài)系統(tǒng)退化，環(huán)境污染加劇，資源約束更加嚴格等問題。自中共十八大以來，生態(tài)文明已被納入全國“五位一體”總體布局，強調(diào)保護、維護和恢復(fù)環(huán)境是當務(wù)之急。節(jié)約資源和保護環(huán)境變得越來越重要。國土空間規(guī)劃政策是加快綠色生產(chǎn)方式和生活方式形成，支持生態(tài)文明建設(shè)和建設(shè)美麗中國的重要手段。

4.4 空間規(guī)劃是調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間良性互動的重要手段

地球是建設(shè)生態(tài)文明的宇宙工具，空間規(guī)劃是實現(xiàn)環(huán)境優(yōu)化的政治工具。在準備空間和空間規(guī)劃，澄清對資源和環(huán)境的壓力程度，確定對區(qū)域發(fā)展的“制約”以及對未來區(qū)域環(huán)境狀況進行監(jiān)督和警告方面的堅實和適當?shù)闹С?，可以大大有助于資源管理和環(huán)境優(yōu)化。全面的土壤和資源調(diào)查，以及對環(huán)境可持續(xù)性的綜合評估和分區(qū)，不僅可以作為土壤和空間規(guī)劃，而且可以作為資源和環(huán)境數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)，并在社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮領(lǐng)導作用。另外，在空間規(guī)劃體系下實施土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)專項工程，是“金山銀山”概念下的“綠水綠山”實踐，也為區(qū)域環(huán)境管理提供了明確的指導方針，必將影響區(qū)域工業(yè)經(jīng)濟。適應(yīng)會產(chǎn)生積極的促進作用，從而導致經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化之間的積極互動。

5 構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系過程中存在的問題

5.1 在規(guī)劃上導致資源浪費

我國參與空間規(guī)劃的人員目前在空間和空間規(guī)劃領(lǐng)域尚不全面，并且在規(guī)劃過程中也不完整。例如，在空間規(guī)劃中沒有充分考慮生態(tài)環(huán)境。在反思的背景下，這將導致空間規(guī)劃不協(xié)調(diào)，由于我國的空間規(guī)劃體系還沒有得到充分發(fā)展，規(guī)劃和建設(shè)計劃可能已經(jīng)重復(fù)或前后不一致，而根據(jù)這種規(guī)劃類型進行建設(shè)將導致隨后某些地方的重建，一些位置甚至沒有被建造過一次，這造成了嚴重的資源浪費，并且沒有為我國的國土空間規(guī)劃的可持續(xù)健康發(fā)展做出貢獻。

5.2 在認識上對規(guī)劃不重視

在許多地區(qū)，都存在施工后的生態(tài)規(guī)劃，而生態(tài)規(guī)劃只是整個系統(tǒng)設(shè)計的一小部分，這表明在場地建設(shè)過程中沒有充分考慮環(huán)境因素。這種疏忽會在生態(tài)的初步規(guī)劃和建設(shè)過程中對環(huán)境造成極大的破壞。在構(gòu)建基于生態(tài)的空間規(guī)劃系統(tǒng)時，要規(guī)劃區(qū)域和空間，必須考慮到生態(tài)環(huán)境，在保護生態(tài)文明的基礎(chǔ)上，要合理規(guī)劃區(qū)域和空間，以實現(xiàn)生態(tài)與建筑的協(xié)調(diào)發(fā)展。使空間規(guī)劃和規(guī)劃體系更加完善，在規(guī)劃時，有些人對環(huán)境和生態(tài)有誤解，這迫使我們轉(zhuǎn)向根據(jù)生態(tài)學共存的土地利用計劃。

6 國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的關(guān)系研究總結(jié)

6.1 準確的資源環(huán)境承載力評價為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化奠定基礎(chǔ)

國土空間規(guī)劃具有諸如復(fù)雜性、區(qū)域性、未來前景、連續(xù)性和戰(zhàn)略等基本特征，資源和環(huán)境的可轉(zhuǎn)移性是動態(tài)的。為了準確評估資源和環(huán)境，有必要應(yīng)用統(tǒng)一的規(guī)模和研究與制圖系統(tǒng)，選擇先進的信息方法以創(chuàng)建一個基礎(chǔ)信息平臺，使用豐富而準確的資源和環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以及客觀和運營評估結(jié)果來協(xié)調(diào)和協(xié)調(diào)該區(qū)域的關(guān)鍵資源和環(huán)境制約因素，全面衡量環(huán)境容量、資源潛力、生態(tài)適應(yīng)性和其他決定因素，研究并建立一個能夠反映資源和環(huán)境問題性質(zhì)的評估指標體系，并解釋規(guī)劃的功能位置和方向在規(guī)劃的范圍內(nèi)將重點放在未來的生態(tài)恢復(fù)上，以便為優(yōu)化生態(tài)環(huán)境奠定堅實的基礎(chǔ)。

6.2 空間規(guī)劃的科學理論為優(yōu)化生態(tài)環(huán)境提供了技術(shù)支持

空間規(guī)劃涉及很多內(nèi)容，包括空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、自然資源的保護和利用，對城市空間形態(tài)和風格的控制以及歷史文化的保存。與空間規(guī)劃有關(guān)的理論包括位置理論、梯度理論、空間結(jié)構(gòu)概念以及RS，GPS，GIS 等方面。用空間規(guī)劃和空間規(guī)劃的科學理論指導各級空間規(guī)劃的發(fā)展和全面實施，有利于促進資源的可持續(xù)利用以及生產(chǎn)性和生態(tài)性居住空間的合理分配，并且肯定會提供更有效地技術(shù)來優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。這種支持必將推動和支持相關(guān)理論和技術(shù)的更新與發(fā)展，并將不斷提高理論知識來不斷實踐和支持工作發(fā)展。

6.3 有效地空間和空間規(guī)劃方法為生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化提供了制度保障

國土空間規(guī)劃的編制和實施，是促進資源節(jié)約，環(huán)境優(yōu)化和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，科學規(guī)劃只有與時俱進才有意義。國土空間規(guī)劃的實施是確保國土空間規(guī)劃從靜態(tài)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)政策規(guī)劃的重要元素。在執(zhí)行空間規(guī)劃的過程中，有必要不斷檢查規(guī)劃結(jié)果并反饋計劃的執(zhí)行情況。有效執(zhí)行該計劃的關(guān)鍵是有關(guān)國土空間規(guī)劃的可靠的特殊法律行為，可靠的管理系統(tǒng)和可操作的空間規(guī)劃機制。許多計劃、實施、監(jiān)督和管理過程也為優(yōu)化環(huán)境提供了制度上的保證。

7 結(jié)束語

綜上所述，在建設(shè)我國空間規(guī)劃體系的過程中，更多地考慮生態(tài)文明問題，將使空間規(guī)劃與空間規(guī)劃體系更加完整，和諧。生態(tài)環(huán)境與我們的生活息息相關(guān)，如果我們將其銷毀，我們可以在一段時間內(nèi)迅速發(fā)展，但是仍然存在的問題將迫使我們將來花費更多的精力進行維修。因此，我們在設(shè)計系統(tǒng)時可以考慮到這一點，盡管這比考慮計劃要困難得多，但是僅在計劃和建設(shè)完成后，就不會留下難以解決的生態(tài)問題，從而讓人與自然共同發(fā)展，更好地建設(shè)美麗中國。