廣西高新區(qū)體制機制創(chuàng)新探析

吳秋菊 李小燕 曹洪坤

(廣西壯族自治區(qū)科學技術(shù)情報研究所，廣西 南寧 530022)

0 引言

自1988年我國第一個國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(以下簡稱“高新區(qū)”)—北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)(中關(guān)村前身)設(shè)立以來，國家高新區(qū)建設(shè)已有30多年。2019年，我國169家國家高新區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值12.20萬億元，上繳稅費1.90萬億元，分別占國內(nèi)生產(chǎn)總值的12.30%、稅收收入的11.80%[1]。2019年廣西全區(qū)高新區(qū)完成工業(yè)總產(chǎn)值7 303.67億元，完成工業(yè)增加值1 865.63億元，完成營業(yè)總收入8 495.11億元，完成出口總額96.30億美元，實繳稅金329.72億元，高新區(qū)集聚了1 392家高新技術(shù)企業(yè)，占全區(qū)總數(shù)的58.27%[2]。高新區(qū)已成為推動經(jīng)濟持續(xù)增長的基礎(chǔ)性力量，為調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展做出重要貢獻。取得這樣的發(fā)展成就，是多種因素共同作用的結(jié)果，而高新區(qū)的管理體制在其中不可否認地發(fā)揮了基礎(chǔ)和關(guān)鍵性的作用。

當前，我國經(jīng)濟建設(shè)已經(jīng)進入一個新的階段，由高速增長進入高質(zhì)量發(fā)展的階段。國家高新區(qū)30多年的發(fā)展，經(jīng)歷了創(chuàng)業(yè)發(fā)展、二次創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略提升三個階段，正邁入創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展新階段，高新區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集群的重要基地，是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要載體，高新區(qū)已經(jīng)成為各個地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的一面旗幟，是體制機制改革的試驗田和前沿陣地。通過對廣西高新區(qū)體制機制改革中不同管理模式的主要做法進行利弊研究分析，以期為我國高新區(qū)進一步理順機制體制提供有益的借鑒。

1 研究綜述

目前，我國許多學者對高新區(qū)管理體制模式及其特點進行了研究。李平[3]以管理主體的角度，將高新區(qū)管理模式劃分為：政府直接管理型、產(chǎn)學共生式管理型、綜合管理型。周新軍等[4]將在開發(fā)區(qū)所起作用程度不同總結(jié)為三種類型，雖然在具體稱呼上存在一定的區(qū)別，但認為三種模式各有優(yōu)劣性，郭小倍等[5]分為的：政府主導(dǎo)型、企業(yè)運作型和政企合一型。沈衛(wèi)[6]將中國特色的高新區(qū)管理體制模式總結(jié)為：政府直接管理型，帶有一定行政職能的企業(yè)管理型，混合管理型，并指出，國外開發(fā)區(qū)管理模式中，政府不直接參與管理，主要給予政策和資金的支持，開發(fā)區(qū)及區(qū)內(nèi)企業(yè)完全由市場調(diào)控,而我國開發(fā)區(qū)絕大部分管理體制都帶有行政色彩。曾鐵等[7]城根據(jù)政府授權(quán)給高新區(qū)的程度不同，將廣東省高新區(qū)管理體制分為基本沒有授權(quán)、部分授權(quán)、完全授權(quán)、區(qū)政合一這四種模式。劉海琳[8]總結(jié)目前普遍比較認同高新區(qū)管理體制中管理效率最高、權(quán)威性最強、應(yīng)用最廣泛的一種形式是政府主導(dǎo)的管委會形式。

2 廣西高新區(qū)在管理體制機制上的探索

廣西高新區(qū)建設(shè)始于20世紀90年代初期，自桂林、南寧兩家高新區(qū)獲得國家正式批復(fù)以來，經(jīng)過30多年努力，廣西高新區(qū)已達到14家，其中，國家級高新區(qū)4家，自治區(qū)級高新區(qū)10家。2001年5月頒布了《廣西壯族自治區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》，對高新區(qū)設(shè)立、建設(shè)和管理進行了規(guī)定，并于2011年3月進行了修訂。2012年出臺了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展的若干意見》，提出完善高新區(qū)管理體制機制，根據(jù)授權(quán)行使同級人民政府的行政審批、經(jīng)濟協(xié)調(diào)與管理職能。2017年出臺了《廣西壯族自治區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新能力提升計劃》，指出要賦予高新區(qū)必要的經(jīng)濟、社會、行政等管理權(quán)限和職能，強化高新區(qū)管委會的綜合服務(wù)功能和科技創(chuàng)新促進功能。

按照前期建設(shè)基礎(chǔ)分類，廣西高新區(qū)可以分為直接建設(shè)型和間接建設(shè)型。直接建設(shè)型，如早期設(shè)立的南寧高新區(qū)、柳州高新區(qū)，也有近期設(shè)立的防城港高新區(qū)等，在設(shè)立初期就以高、新為標準進行規(guī)劃建設(shè)，對園區(qū)構(gòu)架、功能定位、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新體系、產(chǎn)城融合等進行詳細規(guī)劃。實施這種模式的高新區(qū)，優(yōu)勢是直接按照國家對高新區(qū)定位進行規(guī)劃建設(shè)，對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、產(chǎn)城融合等有較高的要求，可以高標準設(shè)立和高規(guī)格建設(shè)，不足是該模式對高新區(qū)所在地的區(qū)位優(yōu)勢有較高要求，對當?shù)乜萍?、教育、人才資源要求較高，科技教育資源匱乏、缺乏吸引力的偏遠區(qū)市很難一步到位建設(shè)。

間接建設(shè)型，如柳州河西高新區(qū)，賀州高新區(qū)，梧州高新區(qū)等，在原有傳統(tǒng)園區(qū)基礎(chǔ)上建設(shè)的高新區(qū)，通過以升促建創(chuàng)建自治區(qū)級高新區(qū)。廣西高新區(qū)與經(jīng)開區(qū)、新區(qū)合并建設(shè)的現(xiàn)象較為普遍，如百色高新區(qū)與百色百東新區(qū)合并，與廣西百色國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、百色新山鋁產(chǎn)業(yè)示范園融合；玉林高新區(qū)與玉林經(jīng)開區(qū)、玉林玉東新區(qū)一起實行“一套人馬、三塊牌子”；柳州高新區(qū)與柳州柳東新區(qū)、廣西柳州汽車城合并管理。實施這種模式有很直接的優(yōu)勢。傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)有一定的經(jīng)濟、制度、人員基礎(chǔ)，在現(xiàn)有園區(qū)成熟基礎(chǔ)上建設(shè)為高新區(qū)，建設(shè)成本較小，設(shè)立也更為順利，從傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)向真正高新區(qū)進行轉(zhuǎn)型升級過程中，需要引導(dǎo)企業(yè)科技創(chuàng)新、培育科技型企業(yè)、集聚創(chuàng)新資源等。

按照政府派出機構(gòu)不同分類，廣西高新區(qū)可以分為省級派出型，市級派出型、政區(qū)合一型等3種模式。

省級派出型，如南寧高新區(qū)，由自治區(qū)級政府派出，屬于副廳級建制，由于管理位勢較高，能充分行使建設(shè)、城市管理、房產(chǎn)、財政、安全生產(chǎn)、勞動人事、林業(yè)、項目管理、人口計生、農(nóng)機等方面的相關(guān)市級經(jīng)濟和社會管理權(quán)限。在人事薪酬方面也可以進行實施大幅人事制度改革，全面推行全員聘任(用)制、績效考評制度和崗位績效工資制度。實施這種模式的高新區(qū)，具有較強的自主能力和協(xié)調(diào)能力，行使的權(quán)利比較充分，適用于建設(shè)條件各方面較成熟和基礎(chǔ)較好的高新區(qū)，不足是傳統(tǒng)一級政府財政管理模式，工作重心主要放在社會事務(wù)管理，對產(chǎn)業(yè)和科技的發(fā)展沒有放在突出的地位。

市級派出型，如北海高新區(qū)、玉林高新區(qū)等，由設(shè)區(qū)的市政府派出，屬于正處級建制，在職能權(quán)限方面，根據(jù)市政府授權(quán)，通常設(shè)立一辦八局等部門，承擔部分市級管理權(quán)限。在人員方面，實行事業(yè)編制和人員聘用制結(jié)合。廣西大部分高新區(qū)都是實施該管理模式，該管理模式較靈活，可以根據(jù)高新區(qū)不同的建設(shè)階段和實際情況調(diào)整授權(quán)事項，行使相應(yīng)的職責，不足是由于部分事項授權(quán)不足，無法有利統(tǒng)籌各方資源，不利于高新區(qū)高效開發(fā)、建設(shè)和管理園區(qū)。

政區(qū)合一型，如桂林高新區(qū)，與桂林七星區(qū)實行政區(qū)合一、合署辦公，在職能權(quán)限、建制和人員方面，行使縣(區(qū))的政府的職能。實施該管理模式的高新區(qū)，擁有充分的一級政府的權(quán)力和職能，能較好協(xié)調(diào)高新區(qū)建設(shè)的各個方面，但是同時也承擔了城區(qū)的社會事務(wù)性工作，消耗大量的人力物力和精力，在高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的投入減少，難以形成政府促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力和精簡高效的管理體制。

3 對高新區(qū)管理體制機制創(chuàng)新發(fā)展的思考

各地政府從自身的發(fā)展階段及所處的外部環(huán)境考慮，結(jié)合高新區(qū)不同發(fā)展階段、功能定位和實際需求，選擇了不同的高新區(qū)管理模式。不同的管理模式都有其特點、優(yōu)劣勢以及適用的園區(qū)，在一定的發(fā)展時期內(nèi)，都起到了促進高新區(qū)發(fā)展的作用。但是在創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展背景下，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展涌現(xiàn)出了許多新的特點和趨勢。需要通過在管理體制機制創(chuàng)新方面取得突破和提升，實現(xiàn)高新區(qū)的快速發(fā)展。

3.1 深化“放管服”改革，激發(fā)活力

雖然政府文件中明確高新區(qū)可以擁有所在市的市級經(jīng)濟管理權(quán)限，但在實際運作中，關(guān)鍵權(quán)力大部分沒有下放給高新區(qū)，部分高新區(qū)沒有建設(shè)、規(guī)劃、土地、環(huán)保等市或縣一級行政審批權(quán)，無法對發(fā)展規(guī)劃、科技創(chuàng)新、城市建設(shè)、土地、項目審批、勞動人事等事項進行統(tǒng)一管理，制約和影響了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。建議高新區(qū)所在地政府根據(jù)經(jīng)濟功能區(qū)定位和實際需要，賦予園區(qū)與事權(quán)相應(yīng)的項目、土地、工商、住建審批及財務(wù)管理等自治區(qū)級和市級經(jīng)濟管理權(quán)限，推動高新區(qū)的清單制度管理，建立職責清晰、權(quán)責一致、運行高效、依法保障的高新區(qū)職能體系，做到園區(qū)事務(wù)，園區(qū)辦結(jié)，形成閉環(huán)式管理。

3.2 深化干部人事制度改革

廣西高新區(qū)管委會機關(guān)由于受開發(fā)區(qū)機構(gòu)性質(zhì)、干部編制身份等因素的影響，使用機關(guān)事業(yè)編制進行公務(wù)員預(yù)登記，暫不納入職務(wù)與職級并行制度實施范圍。在公務(wù)員職級套轉(zhuǎn)晉升過程中，相關(guān)政策落實未完全到位，如高新區(qū)人員退休時享受不到相應(yīng)職級福利，將影響高新區(qū)人員工作積極性。此外，干部年齡老化問題嚴重，隊伍斷層情況突出，也讓高新區(qū)面臨著人才儲備不足等的問題。優(yōu)化高新區(qū)內(nèi)部管理架構(gòu)，實行部門扁平化管理，整合歸并職能相似的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，合理設(shè)置機構(gòu)數(shù)量。建議實施“公開招聘、競爭上崗、年度測評、末位淘汰”的用人機制和“多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬”的績效工資制度，破除按年齡和資格進行排資論輩的現(xiàn)象，給與年輕干部更多的學習空間和上升渠道，充分發(fā)揮人才的主觀能動性。

3.3 建立健全科技評價考核機制

目前存在著對高新區(qū)的發(fā)展定位認識不夠，理念模糊的問題。高新區(qū)在設(shè)立時，對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新體系、產(chǎn)城融合等進行了詳細規(guī)劃，但在建設(shè)過程中，有些高新區(qū)過于關(guān)注短期經(jīng)濟效益，注重高新區(qū)的經(jīng)濟指標和GDP貢獻，忽視創(chuàng)新要素的聚集和高新區(qū)創(chuàng)新體系建設(shè)，走的是一般工業(yè)園區(qū)發(fā)展的路子。高新區(qū)與經(jīng)開區(qū)、新區(qū)整合管理過程中，科技創(chuàng)新職能存在弱化的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在科技管理部門在高新區(qū)建設(shè)過程中的地位弱化。對高新區(qū)的考核，與一般的經(jīng)開區(qū)沒有區(qū)別。建議高新區(qū)發(fā)揮科技創(chuàng)新引領(lǐng)作用，針對不同的高新區(qū)，實施以創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產(chǎn)出、可持續(xù)發(fā)展能力等分類評價考核制度。建議健全不同類型的高新區(qū)綜合評價監(jiān)測體系、統(tǒng)計體系和退出機制，對考核優(yōu)秀的高新區(qū)給予相應(yīng)的獎勵和經(jīng)費支持，對連續(xù)考核不合格的高新區(qū)進入整改期，整改期滿對仍無明顯改觀的予以摘牌。

3.4 理順高新區(qū)與行政區(qū)域的權(quán)責關(guān)系

高新區(qū)是一個政策先行示范區(qū)，不是一般的行政區(qū)域，在其不斷發(fā)展壯大過程中，在土地、經(jīng)濟貢獻、職責分配等會與當?shù)匦姓^(qū)域有一定的利益沖突，如果沒有妥善處理，可能會影響高新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。建議高新區(qū)理順與當?shù)卣姓^(qū)域的管理、投入、分配機制，輻射帶動周邊區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，強化主園區(qū)對分園區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策延伸覆蓋。建議作為派出機構(gòu)的高新區(qū)，加強與行政區(qū)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，堅持精簡高效原則，充分依托所在地政府開展社會管理、公共服務(wù)和市場監(jiān)管，減少向高新區(qū)派駐的部門，逐步理順高新區(qū)與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的關(guān)系。建議政區(qū)合一的高新區(qū)，結(jié)合高新區(qū)經(jīng)濟功能區(qū)的發(fā)展定位，進一步完善政府職能設(shè)置，將人力、物力、財力集中到園區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟建設(shè)上。