電價(jià)“松綁”突圍前行

2021年10月12日，國家發(fā)改委一紙新政公布，讓業(yè)內(nèi)高呼的電價(jià)市場化改革終于邁出關(guān)鍵一步。誰也沒有料到，2015年電力改革“9號(hào)文件”中的“管住中間，放開兩頭”經(jīng)過6年的艱難博弈，卻在大規(guī)模的拉閘限電面前最終變得暢通無阻。

回顧電價(jià)改革的歷史，從2005年前的“一廠一價(jià)”電價(jià)機(jī)制到2005年后的經(jīng)營期電價(jià)政策，再到2019年“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場化價(jià)格機(jī)制，我國的電價(jià)改革正逐步走向市場化。2021年，電價(jià)再一次被“松綁”，燃煤發(fā)電電量甚至要全部進(jìn)入市場，改革的力度是巨大的。如果僅僅把目光放在腳下，可能很難想象，簡單的“松綁”會(huì)對固有權(quán)力格局以及利益結(jié)構(gòu)造成多大沖擊，這一舉措對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展又會(huì)發(fā)揮出多大的力量。

從“計(jì)劃電”到“市場電”

2021年，后疫情時(shí)代全球經(jīng)濟(jì)陜速復(fù)蘇，電量需求陡然增加，加之國家在全國范圍內(nèi)開展的雙碳行動(dòng)導(dǎo)致部分高能耗企業(yè)不再被允許投產(chǎn)甚至直接關(guān)停，更加劇了發(fā)電燃煤供不應(yīng)求的局面。煤價(jià)高啟，現(xiàn)有的電價(jià)機(jī)制無法傳導(dǎo)瘋漲的煤價(jià)，電廠發(fā)一度電虧一毛，拉閘限電從局部開始蔓延，東北地區(qū)甚至連基本的民用電都已無法保證，改革已是箭在鉉上。

圍繞第三輪電力體制改革“管住中間、放開兩頭”的總體要求，2021年lO月12目，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場化改革的通知》，此次電價(jià)改革在“放開兩頭”方面下足了功夫，集中體現(xiàn)為兩個(gè)“有序放開”：

在發(fā)電側(cè)，有序放開全部燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)。推動(dòng)燃煤發(fā)電電量全部進(jìn)入市場，不再由政府定價(jià)。另外，燃煤發(fā)電交易價(jià)格浮動(dòng)范圍由現(xiàn)行的10%～15%，擴(kuò)大到20%，高耗能企業(yè)市場交易電價(jià)不受限制。居民、農(nóng)業(yè)、公益性事業(yè)用電價(jià)格保持不變。目前包括燃煤在內(nèi)的火電發(fā)電電量占全社會(huì)發(fā)電量的比重為72%，其中有七成已經(jīng)進(jìn)入市場進(jìn)行交易，上述政策實(shí)施后，剩余的三成燃煤發(fā)電電量也將進(jìn)入市場。

在用電側(cè)，有序放開工商業(yè)用戶用電價(jià)格，取消工商業(yè)用戶目錄電價(jià)。目前，大約44%的工商業(yè)用電量已通過參與市場形成用電價(jià)格。此次改革，明確提出有序推動(dòng)工商業(yè)用戶都進(jìn)入電力市場，按照市場價(jià)格購電。尚未進(jìn)入市場的工商業(yè)用戶中，10千伏及以上的工商業(yè)用戶用電量大、市場化條件好，全部進(jìn)入市場;其他工商業(yè)用戶也要盡快進(jìn)入。屆時(shí)，目錄銷售電價(jià)只保留居民、農(nóng)業(yè)類別，基本實(shí)現(xiàn)“能放盡放”。對暫未直接從電力市場購電的用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購電，代理購電價(jià)格主要通過場內(nèi)集中竟價(jià)或競爭_生招標(biāo)方式形成。鼓勵(lì)地方對小微企業(yè)和個(gè)體工商戶用電實(shí)行階段性優(yōu)惠政策。

能漲能跌的電價(jià)機(jī)制

靴子終于徹底落地，但改革的目的不是要“漲電價(jià)”，建立能漲能跌的電力市場化交易才是最終目的。在全球能源價(jià)格都在飆漲的背景下，《通知》的出臺(tái)并不令人意外。不過，此番政策在發(fā)電側(cè)和用電側(cè)都做出了大膽的改革措施。如果說煤電全電量交易、價(jià)格浮動(dòng)變化都在預(yù)料之內(nèi)的話，工商業(yè)目錄電價(jià)取消可以說是在倒逼用戶積極迎合電力市場化改革，并且消除電價(jià)“只漲不跌”的幻想。

在近期電價(jià)上漲趨勢較為明顯的情況下，如何說服剩下的56%的工商業(yè)用戶入市無疑是巨大的挑戰(zhàn)。為了保障本次改革措施的實(shí)施，《通知》還提出了保障改革的四項(xiàng)措施：1.全面推進(jìn)電力市場建設(shè);2.加強(qiáng)與分時(shí)電價(jià)政策銜接;3.避免不合理行政干預(yù);4.加強(qiáng)煤電市場監(jiān)督。不過在工商業(yè)目錄電價(jià)取消的情況下，電網(wǎng)代理用戶的電價(jià)水準(zhǔn)無疑將會(huì)成為重要的市場風(fēng)向標(biāo)。剩下的56%的工商業(yè)電量將會(huì)成為發(fā)電企業(yè)、售電公司、電網(wǎng)企業(yè)的爭奪焦點(diǎn)。

針對發(fā)改委的新政，一些地方已經(jīng)開始積極響應(yīng)，電改實(shí)施首日交易，山東、江蘇、貴州交易電價(jià)就上浮19.8%以上！湖北更是上浮達(dá)到了20%，廣西將高能耗電價(jià)上漲50%，廣東和浙江拉大峰谷電價(jià)差，湖南甚至決定要把煤炭價(jià)格作為電價(jià)定價(jià)參數(shù)，這是電力市場化改革邁出的實(shí)質(zhì)性的一步。

電改三十年

電價(jià)需要市場化嗎？答案必須在歷史中尋找，改革開放以來，我國不斷深化能源領(lǐng)域的相關(guān)改革，其中電力體制改革牽涉面廣，爭論也多，使之成為一個(gè)漫長而艱難的過程?；厮蓦娏π袠I(yè)三十年改革歷程，我國電力發(fā)展取得了長足進(jìn)步，保障了我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，這都離不開三十年來我國在電力領(lǐng)域的不斷探索。

解決缺電問題，始終是上世紀(jì)80年代最重要的議題之一。隨著改革開放政策的實(shí)行，中國經(jīng)濟(jì)不斷增長，電力需求持續(xù)旺盛，辦電的資金卻不能同步增長，電力緊張蔓延，部長家里被停電已不鮮見。電力專家姚振炎看得很準(zhǔn)：“深層次的原因是電力工業(yè)管理體制和投資體制出了毛病，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是以各省為單位進(jìn)行組織的，在財(cái)政上分灶吃飯，而電力管理是高度集中和壟斷的，就是‘國家出錢，一家辦電，大家用電’的大鍋飯?bào)w制”。

1985年，水利電力部上書中央建議推進(jìn)電力體制改革，提出“以電養(yǎng)電”、提高工業(yè)電價(jià)以及集資辦電三項(xiàng)核心內(nèi)容。1986年5月13目下午，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)召集相關(guān)部委研究電力工業(yè)體制改革問題。在這次會(huì)議中決定，將工業(yè)用電每度上漲2分錢用作電力建設(shè)資金，資金的管理權(quán)交給了地方。這樣集資電廠的產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)營管理權(quán)限就都放開了，一大批地方能源投資公司開始誕生，同時(shí)形成了中國電力行業(yè)第一批新型的獨(dú)立發(fā)電公司。

1987年9月，國家計(jì)劃委員會(huì)、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、水利電力部在北京共同召開“加快電力發(fā)展與改革座談會(huì)”。國家電力體制改革要啟動(dòng)，要用改革的方法緩和電力供應(yīng)問題。按照規(guī)劃，國家將統(tǒng)一劃定電力基數(shù)，中央給各省市的電量就只有這么多，地方要用電要發(fā)展，只有靠本省規(guī)劃。按照此后的說法，這就是“省為實(shí)體”，自己對自己負(fù)責(zé)。這一條思路在此后幾十年左右了中國電力工業(yè)的走向。

就這樣，第一次的電力體制改革方案以“政企分開、省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)—調(diào)度、集資辦電”2。字指導(dǎo)方針正式拉開了序幕，再加一條“因地、因網(wǎng)制宜”。經(jīng)過這次改革，電價(jià)漲了2分，但什么時(shí)候收、怎么收由各省政府自主決定，省級(jí)電網(wǎng)也從區(qū)域電管局中脫離出來，省公司和區(qū)域網(wǎng)公司都是獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，都具有法人地位，電廠的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)得到了前所未有的突破，具有相當(dāng)實(shí)力的地方能源投資公司開始誕生。

同時(shí)，集資辦電客觀上要求實(shí)行獨(dú)立核算，國家開始實(shí)行多種電價(jià)制度。當(dāng)年出臺(tái)兩項(xiàng)基本電價(jià)政策：一是燃運(yùn)加價(jià)，指電價(jià)隨燃料、運(yùn)輸價(jià)格的變化而相應(yīng)浮動(dòng)，該政策執(zhí)行到1993年后并入目錄電價(jià)。二是還本付息，指利用貸款建設(shè)的集資電廠或機(jī)組在還本付息期間，按照成本、稅金、具有還本付息能力和合理利潤的原則核定上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，錢的問題得到了解決。

但，權(quán)的問題卻遭遇了巨大困難。1988年七屆全國人大一次會(huì)議后，煤炭部、石油部、核工業(yè)部和水利電力部四個(gè)舉足輕重的專業(yè)部委全部被收編到能源部，能源部成為電力的行業(yè)主管部門后，電力系統(tǒng)不再保留全國性的組織機(jī)構(gòu)，各網(wǎng)省局直屬能源部，組建五大區(qū)域性的電力聯(lián)合公司，同時(shí)明確非跨省電網(wǎng)的電力局也要逐步改建為省電力公司，省電力局和省電力公司雙軌運(yùn)行。省電力公司獨(dú)立經(jīng)營，由能源部和省級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。通過這一改革，電力工業(yè)在中央和省級(jí)層面實(shí)現(xiàn)了形式上的政企分開。

但實(shí)質(zhì)上，能源部卻是一個(gè)尷尬的存在，雖然形式上它是電力行業(yè)的主管部門，但投資權(quán)已旁落國家能源投資公司，源源不斷的2分錢政策也歸了地方。能源部真正做到的只有兩點(diǎn)，一是管規(guī)劃，二是匯總上年度計(jì)劃?！盎ㄓ?jì)劃根本沒有實(shí)權(quán)，生產(chǎn)經(jīng)營管理也就是電力，煤炭管不了，因?yàn)橛忻禾抗?，石油更管不了，所以廣義上的能源部實(shí)際上只是半個(gè)電力部，就是管電力生產(chǎn)的?！碑?dāng)時(shí)電力部一位司長說。

1993年3月22日，迄今為止唯一一屆能源部正式被撤銷。電力領(lǐng)域的首次政企分開嘗試很快以能源部的撤銷畫上句號(hào)，作為關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)行業(yè)部門——電力部被重新設(shè)立，新一輪的電改即將開始。

1993年：廠網(wǎng)分開——國電時(shí)代的裂變與重構(gòu)

90年代中后期，我國電力供需矛盾得到了有效緩解，部分地區(qū)出現(xiàn)了裝機(jī)富余現(xiàn)象。同時(shí)，由于還本付息電價(jià)在很大程度上受個(gè)別投資成本的影響，結(jié)果上網(wǎng)電價(jià)表現(xiàn)為“一廠一價(jià)”。甚至“一機(jī)一價(jià)”。發(fā)電投資成本缺乏有效的約束機(jī)制，導(dǎo)致上網(wǎng)電價(jià)持續(xù)上漲。在這種情況下，以個(gè)別成本定價(jià)的“一廠一價(jià)”電價(jià)政策不利于節(jié)約成本、提高效率的弊端日益顯現(xiàn)。發(fā)改委提出了實(shí)行經(jīng)營期電價(jià)的意見，即將按個(gè)別成本定價(jià)逐漸過渡到按社會(huì)平均成本定價(jià)，同時(shí)統(tǒng)一規(guī)范電力企業(yè)的資本金收益率水平。

1996年下半年開始，電力供需緊張關(guān)系趨緩，電力發(fā)展速度的增幅不斷下降，大部分地區(qū)開始從缺電的困境中解脫出來。用原國家電力公司副總經(jīng)理汪恕誠的話來說，“電力已經(jīng)從‘買方市場’變成‘賣方市場’”。

對于電力行業(yè)來說，喜憂參半。告別缺電，這是他們多年來追求的目標(biāo)，現(xiàn)在開始實(shí)現(xiàn)了，應(yīng)該感到高興。但帶來的挑戰(zhàn)是，這是1949年以來第一次出現(xiàn)電力盈余，整個(gè)體制應(yīng)對不了新情況。電力行業(yè)的所有參與者都必須重新找到新的位置，并化解不利的影響。但是長期依賴體制運(yùn)行的企業(yè)很難轉(zhuǎn)過身，改革的呼聲已逐漸高漲。

1996年12月7目，國務(wù)院發(fā)文，批準(zhǔn)電力部組建國家電力公司。但當(dāng)時(shí)由于廠網(wǎng)關(guān)系不清，出現(xiàn)了電力公司直屬的電廠獲得的發(fā)電指標(biāo)要高于獨(dú)立電廠的情況，造成調(diào)度上的矛盾，發(fā)電量的多少及上網(wǎng)電價(jià)的高低成為爭議的焦點(diǎn)。經(jīng)營壓力迫使獨(dú)立電廠更有動(dòng)力放大自己的聲音，廠網(wǎng)分開的呼聲漸成輿論主流。

2002年2月10日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)[2002]5號(hào)）印發(fā)，由國家計(jì)劃委員會(huì)主導(dǎo)的第二次電力體制改革進(jìn)入了實(shí)施階段。文件中提出，要設(shè)立國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩張網(wǎng)，在國家電力公司原有的5家發(fā)電上市公司的基礎(chǔ)上建立華能、大唐、華電、國電以及中國電力投資5大集團(tuán)。其中除了華能集團(tuán)直接改組為獨(dú)立發(fā)電企業(yè)外，其余四家全部重組為全國性的發(fā)電企業(yè)。

2004年，為了進(jìn)一步化解煤、電價(jià)格矛盾，國家發(fā)展改革委研究擬定《煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制》。新機(jī)制以電煤綜合出礦價(jià)格為基礎(chǔ)，當(dāng)周期內(nèi)平均煤價(jià)較前一周期變化幅度達(dá)到或超過5%后，在電力企業(yè)消化30%的基礎(chǔ)上，相應(yīng)調(diào)整電價(jià)，實(shí)行煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)。2005年4月5號(hào)，國家發(fā)改委出臺(tái)的《上網(wǎng)電價(jià)管理暫行辦法》正式明確了標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制。對于發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)，在竟價(jià)上網(wǎng)前，將由政府價(jià)格主管部門按照合理補(bǔ)償成本、合理確定收益和依法計(jì)入稅金的原則核定，或通過政府招標(biāo)確定。至此，燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)+煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制形成。

2003年，新成立的國家電力監(jiān)管委員會(huì)開始了建立區(qū)域電力市場的嘗試。此時(shí)，缺電突然到來，供需形勢不可思議般急轉(zhuǎn)直下。面對新的供需局面以及自身成立的使命，電監(jiān)會(huì)系統(tǒng)提出了新的認(rèn)識(shí)，“缺電的環(huán)境中也可以搞市場”。經(jīng)過調(diào)研，國家電監(jiān)會(huì)選擇東北和華東地區(qū)作為區(qū)域電力市場試點(diǎn)，并于2003年6月全面啟動(dòng)?xùn)|北和華東區(qū)域電力市場建設(shè)。但試運(yùn)行兩年多后，2006年5月，試點(diǎn)工作戛然而止。之后，電監(jiān)會(huì)又推行了直購電政策，實(shí)際推進(jìn)過程困難重重、舉步維艱。問題癥結(jié)究竟在哪也沒有共識(shí)。直到2010年，直購電陷入停滯。

十余年問，中央主管部門主導(dǎo)和推行的電力改革被業(yè)界廣泛認(rèn)為效果不佳，要么停滯不前，要么無疾而終。初衷是打破“省為實(shí)體”的第二輪電力體制改革遲遲未能突破“省為實(shí)體”的強(qiáng)大鉗制，恰逢連續(xù)缺電的時(shí)運(yùn)，在現(xiàn)行央地關(guān)系劃定的范圍中來回打圈，始終逃脫不了其強(qiáng)大的向心力，舉步維艱，未能走遠(yuǎn)。

2015年：9號(hào)文——管住中間，放開兩頭

2019年為促進(jìn)電力市場化交易，降低企業(yè)用電成本，國家發(fā)改委按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，推出了“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場化價(jià)格機(jī)制，浮動(dòng)范圍為上浮不超過10%，下浮原則上不超過15%，國家發(fā)改委可以根據(jù)市場發(fā)展適時(shí)對基準(zhǔn)價(jià)和浮動(dòng)范圍進(jìn)行調(diào)整。2021年，電價(jià)再一次被“松綁”，浮動(dòng)范圍擴(kuò)大到20%，高耗能企業(yè)市場交易電價(jià)甚至不再受到限制，電價(jià)市場化邁出了實(shí)質(zhì)性的一大步。

沉寂很快被打破。2012年，一股積蓄已久的情緒即將噴涌而出。此時(shí)正值第二輪電改滿10周年，如何判斷此輪改革成效，如何對待此輪改革遺產(chǎn)，如何評(píng)價(jià)此時(shí)行業(yè)現(xiàn)狀，成為業(yè)界以及輿論一時(shí)間的焦點(diǎn)。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，改革取得了積極的成效，理由是電力行業(yè)取得了大發(fā)展，發(fā)電側(cè)引入競爭后促進(jìn)作用十分明顯，“裝機(jī)每年增長一億多千瓦，沒有這一次改革根本辦不到”。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，此時(shí)的電力體制非計(jì)劃、非市場，甚至比完全計(jì)劃還要壞。

2013年，為理順兩個(gè)部門在電力行業(yè)主導(dǎo)權(quán)上的關(guān)系，國家電監(jiān)會(huì)和國家能源局合并為新的國家能源局。各方對改革方向無異議，改革路徑則有諸多分歧。但電改需往前走的“最大公約數(shù)”其實(shí)已經(jīng)若隱若現(xiàn)。

經(jīng)過三年的探討，2015年3月15日，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9號(hào)）（即“9號(hào)文”）正式印發(fā)。核心內(nèi)容可概括為“管住中間，放開兩頭”：電網(wǎng)成本監(jiān)審、輸配電價(jià)核定等要管住，發(fā)電側(cè)與售電側(cè)要有序交給市場。具體來說，就是要有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃，推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行，繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國國情的輸配體制研究，進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。

這一方案正面承認(rèn)了“省為基礎(chǔ)”，無論是輸配電價(jià)改革、直接交易推進(jìn)、交易機(jī)構(gòu)建立還是電力市場培育都給予省級(jí)政府相當(dāng)?shù)臋?quán)限和任務(wù)。這些將會(huì)成為改革啟動(dòng)和未來新秩序運(yùn)行時(shí)重要的動(dòng)力之一。

對于地方而言，電力改革是能夠直接帶來紅利的。在上一輪改革中，他們是被改革者之一，現(xiàn)在他們的身份即將轉(zhuǎn)換為改革的重要執(zhí)行者。在電改之前，電力價(jià)格是不能隨意動(dòng)的。實(shí)質(zhì)擁有了這一權(quán)限后，地方開始主動(dòng)作為，成為打破電力行業(yè)原有利益格局的主要力量。

在“9號(hào)文”的指導(dǎo)下，省級(jí)政府主導(dǎo)的電力市場建設(shè)屢屢突破。除西藏以外，其余省份都開展了電力體制改革試點(diǎn)。最活躍的售電側(cè)改革試點(diǎn)省份是廣東，當(dāng)時(shí)輿論普遍認(rèn)為售電側(cè)改革是本輪電改最大的紅利，將開啟全國5.5萬億千瓦時(shí)售電對應(yīng)的萬億元級(jí)別市場。為穩(wěn)妥起見，2016年，廣東省盡心挑選了13家類別豐富的售電企業(yè)率先進(jìn)入市場，結(jié)果出人意料的好，資本市場開始躍躍欲試，迅速引爆了全國范圍內(nèi)的售電公司成立潮。

售電公司的立足，讓電力行業(yè)迎來新的市場主體，也給售電側(cè)帶來了新的活力?；厮葜袊娏π袠I(yè)數(shù)十年，每一次改革都不斷有新的市場主體或經(jīng)營者加入，每一批新主體的加入都改變了原來的格局，然后形成新的秩序。伴隨著全國數(shù)千家售電公司的成立，用戶開始有了選擇權(quán)。三十年的改革，首次從關(guān)注生產(chǎn)者利益轉(zhuǎn)移到談?wù)撓M(fèi)者利益，正是本次改革最重要的成果。

電價(jià)需要市場化改革嗎？答案顯而易見，且“市場電”是大勢所趨。放開發(fā)電側(cè)部分電源和部分用戶，標(biāo)志著我國電價(jià)機(jī)制由多年的“計(jì)劃”和“市場”雙軌并行制，開始向完全市場化的軌道探索。這條探索的道路，對各方來說既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，如何平穩(wěn)地推進(jìn)市場化是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的復(fù)雜的問題，我們也將繼續(xù)參與、見證電價(jià)市場體制改革。