政策沖突的機(jī)理研究及應(yīng)對(duì)策略

藍(lán)婷

摘 要：政策在設(shè)計(jì)之初就具有理性特征，精準(zhǔn)扶貧工作一方面為了實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的政治任務(wù)和民生目標(biāo)，另一方面又要實(shí)現(xiàn)貧困治理與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展更好契合的價(jià)值追求。在理性設(shè)計(jì)方面，可從實(shí)踐中看到精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施體系之嚴(yán)密、程序之嚴(yán)謹(jǐn)、考核之嚴(yán)格以及動(dòng)員之廣泛等技術(shù)理性特征，這是保障精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)現(xiàn)其政治治理訴求與社會(huì)價(jià)值追求的制度性與技術(shù)性保障。在進(jìn)入村莊實(shí)地調(diào)研后觀察到精準(zhǔn)扶貧政策在基層實(shí)踐中的復(fù)雜樣態(tài)，以及與政策設(shè)計(jì)預(yù)期相背離的諸多“非理性”現(xiàn)象。例如：權(quán)力運(yùn)作環(huán)境的復(fù)雜性與權(quán)力中心的波及面的問(wèn)題、家庭經(jīng)濟(jì)的不確定性與扶貧工作的保守性的問(wèn)題、政策執(zhí)行者的模糊理解和面臨任務(wù)時(shí)間壓力的問(wèn)題、個(gè)體的本能私心和政策的公共屬性的問(wèn)題等。這些精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中“非理性”現(xiàn)象的碎片化感知，與政策的“理性設(shè)計(jì)”之間形成了明顯的張力。

關(guān)鍵詞：政策沖突;精準(zhǔn)扶貧;理性設(shè)計(jì);非理性實(shí)踐

中圖分類號(hào) F320.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2021）23-0005-05

政策從行為規(guī)則的角度可以解釋為，在特定情況下，政策參與人所認(rèn)同并普遍遵守的行為規(guī)則[1]。政策在設(shè)計(jì)之初會(huì)進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間、大范圍的調(diào)研，并經(jīng)過(guò)一系列的論證過(guò)程，盡可能地從宏觀層面和微觀視角出發(fā)，周全考慮目標(biāo)主體和各個(gè)層面的訴求和愿景，以確保政策的有效實(shí)施。從科層官僚制的機(jī)制、結(jié)構(gòu)、法治化、科學(xué)化、專業(yè)化、非人格化等考量，中國(guó)科層官僚制存在較為突出的2個(gè)問(wèn)題，一是官僚制化明顯不足，普遍存在權(quán)力人格化、官本位、等級(jí)觀念、裙帶關(guān)系等現(xiàn)象，組織結(jié)構(gòu)不合理，機(jī)構(gòu)膨脹、職能重疊交錯(cuò)、人浮于事等問(wèn)題嚴(yán)重，法治意識(shí)淡薄，人治色彩濃厚，官員辦事以人際親疏為依據(jù);二是官僚主義嚴(yán)重，官僚行為組織非法治化、非規(guī)范化、非理性化[3]。這也是導(dǎo)致非理性實(shí)踐的原因之一。

1 政策的理性設(shè)計(jì)和非理性實(shí)踐

1.1 政策的理性設(shè)計(jì) 政策在設(shè)計(jì)之初，就具有理性特征，一方面表現(xiàn)為政策具有客觀屬性和主觀屬性的統(tǒng)一性，因?yàn)檎哂缮鐣?huì)中的關(guān)系結(jié)構(gòu)和既定準(zhǔn)則共同作用產(chǎn)生，表現(xiàn)出客觀性，同時(shí)政策的產(chǎn)生必須依靠人作為中介實(shí)現(xiàn)，從而具有主觀性。第二方面，政策具有保守性和開(kāi)放性，保守性指政策維持社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)和秩序，并規(guī)定了分配規(guī)則;開(kāi)放性指政策自身允許對(duì)原有政策的修改甚至創(chuàng)新。第三方面，政策也具有懲罰性和激勵(lì)性，政策要通過(guò)懲罰和激勵(lì)實(shí)現(xiàn)其對(duì)社會(huì)的規(guī)范能力，違反政策的行為可能會(huì)接受超過(guò)不當(dāng)收益的懲罰性損失;激勵(lì)性指遵守政策準(zhǔn)則的行為可能獲得更理想的收益。第四方面，政策表現(xiàn)有普適性和具體性，普適性指在政策要求面前不存在個(gè)體的差別;具體性指由于人們?cè)趯?shí)踐中的多樣性以及對(duì)政策的理解差異，政策在具體實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)特殊性和多樣性，通過(guò)多樣的、具體的行為規(guī)范得以實(shí)現(xiàn)政策的規(guī)定性[2]。

精準(zhǔn)扶貧工作一方面為了實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的政治任務(wù)和民生目標(biāo)，另一方面又要實(shí)現(xiàn)貧困治理與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展更好契合的價(jià)值追求。在理性設(shè)計(jì)方面，可從實(shí)踐中看到精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施體系之嚴(yán)密、程序之嚴(yán)謹(jǐn)、考核之嚴(yán)格以及動(dòng)員之廣泛等技術(shù)理性特征，這是保障精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)現(xiàn)其政治治理訴求與社會(huì)價(jià)值追求的制度性與技術(shù)性保障。

1.2 非理性實(shí)踐 在進(jìn)入村莊實(shí)地調(diào)研后觀察到精準(zhǔn)扶貧政策在基層實(shí)踐中的復(fù)雜樣態(tài)，以及與政策設(shè)計(jì)預(yù)期相背離的諸多“非理性”現(xiàn)象。例如：權(quán)力運(yùn)作環(huán)境的復(fù)雜性與權(quán)力中心的波及面的問(wèn)題、家庭經(jīng)濟(jì)的不確定性與扶貧工作的保守性的問(wèn)題、政策執(zhí)行者的模糊理解和面臨任務(wù)時(shí)間壓力的問(wèn)題、個(gè)體的本能私心和政策的公共屬性的問(wèn)題等。這些精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中“非理性”現(xiàn)象的碎片化感知，與政策的“理性設(shè)計(jì)”之間形成了明顯的張力。

1.2.1 場(chǎng)域環(huán)境的復(fù)雜性與權(quán)力差序格局

1.2.1.1 復(fù)雜的鄉(xiāng)村關(guān)系 村莊作為基層自治組織，由村民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)。在實(shí)踐中，村莊無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)自治，還要受制于上級(jí)政府部門的統(tǒng)領(lǐng)和管轄，而且村莊內(nèi)部存在多元主體形態(tài)，人口情況特殊，知識(shí)水平較低，因此呈現(xiàn)出一個(gè)復(fù)雜的鄉(xiāng)村關(guān)系。村干部在村里有話語(yǔ)權(quán)，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要靠村干部傳達(dá)、執(zhí)行、落實(shí)扶貧政策，就連駐村工作隊(duì)都要依賴村干部才能融入基層治理的鄉(xiāng)土規(guī)則，不然駐村工作隊(duì)可能連貧困戶的門都進(jìn)不去，何況開(kāi)展工作、完成任務(wù)。

1.2.1.2 村莊內(nèi)的權(quán)力差序格局 基層治理者在執(zhí)行政策和分配資源時(shí)，會(huì)根據(jù)所處的鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境，將自身施政行為正當(dāng)化。村干部等基層治理者依賴于基層的社會(huì)環(huán)境和鄉(xiāng)土人情來(lái)開(kāi)展工作，因此會(huì)將基層民眾的訴求置于國(guó)家的要求之上。因?yàn)檎哔Y源有限，農(nóng)村尤其缺乏外部資源的供給，所以國(guó)家下放的資源往往會(huì)在村里引起激烈的搶奪和競(jìng)爭(zhēng)。在扶貧政策漫長(zhǎng)的執(zhí)行過(guò)程中，不僅依靠技術(shù)手段進(jìn)行識(shí)別和治理，幫窮、幫需、幫弱都得到了基層社會(huì)中施政倫理和道德的支持。

在廣東省X村基層治理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有些項(xiàng)目和指標(biāo)，比如“五?！薄暗捅！钡?，村干部直接給了幾個(gè)村民，這里面有符合標(biāo)準(zhǔn)的，也有其親戚或熟人;因?yàn)槲７扛脑?、集體產(chǎn)業(yè)等需要建設(shè)的項(xiàng)目指標(biāo)有的隱形要求，一些貧困戶根本沒(méi)有能力進(jìn)行，分給有一定能力的村民更容易完成任務(wù);還有一些沒(méi)什么利益的宣傳性的工作，比如多彩鄉(xiāng)村、情系故里，就會(huì)在小組內(nèi)正規(guī)地分配工作。這就是幫窮、幫弱、幫需在基層社會(huì)的體現(xiàn)。

隨著扶貧工作的進(jìn)行以及對(duì)村內(nèi)情況了解的深入，X村第一書(shū)記表示想干實(shí)事，但又覺(jué)得受制于當(dāng)?shù)氐耐烈?guī)矩，還得考慮上級(jí)檢查和績(jī)效考核。X村扶貧工作隊(duì)更深刻體會(huì)到了扶貧資源分配和基層工作的困難，認(rèn)為雖然是幫扶單位派來(lái)的，資源在他們手里，但是村莊的事有村莊的處理方式，一些規(guī)章制度反而不好實(shí)施。最后經(jīng)過(guò)討論和到其他扶貧村的學(xué)習(xí)之后，X村第一書(shū)記認(rèn)識(shí)到按照省里的文件和要求處理是最正確、簡(jiǎn)單的，否則駐村扶貧工作就沒(méi)有意義了。

即使2家的經(jīng)濟(jì)狀況沒(méi)有太大差異，但因與村級(jí)權(quán)力中心關(guān)系的不同而出現(xiàn)不同的結(jié)果。誰(shuí)和權(quán)力中心關(guān)系好，自然而然就可能獲得很多的資源。例如貧困村致富帶頭人工作方案中明確了人選選擇程序，按照自下而上、公開(kāi)公示進(jìn)行。而實(shí)際操作是，由本人申請(qǐng)、村兩委推薦、貧困村第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)長(zhǎng)考察、鄉(xiāng)政府審核，報(bào)縣級(jí)扶貧部門審定后確定。工作方案中指出“村兩委”成員、村級(jí)后備干部等可以成為候選人，雖然也需要經(jīng)過(guò)選擇程序進(jìn)行篩選，但是由于村干部相較于其他人可以得到第一手的消息，具有明顯的優(yōu)勢(shì)，這種情況容易因?yàn)椤胺钦疥P(guān)系”發(fā)生關(guān)系運(yùn)作等問(wèn)題，引發(fā)人們對(duì)候選人的質(zhì)疑。

1.2.2 家庭經(jīng)濟(jì)的不確定性與基層干部的保守性

1.2.2.1 家庭經(jīng)濟(jì)的不確定性 我國(guó)經(jīng)歷了兩千多年的封建王朝統(tǒng)治，小農(nóng)思想根深蒂固，農(nóng)村是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)源地。即以家庭為單位、生產(chǎn)資料個(gè)體所有制為基礎(chǔ)，完全或主要依靠自己勞動(dòng)，滿足自身消費(fèi)為主的小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。而農(nóng)民是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的主體，長(zhǎng)時(shí)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民的最大特點(diǎn)是其擁有土地，在土地的基礎(chǔ)上進(jìn)行耕作。因此土地也被當(dāng)作農(nóng)民的最穩(wěn)定的收入來(lái)源，是農(nóng)民生存和發(fā)展的根本，這樣造成了農(nóng)民對(duì)土地的巨大依賴。很多農(nóng)民即使外出打工，土地一般轉(zhuǎn)給其他人耕種，沒(méi)轉(zhuǎn)出去的人甚至將土地荒廢。但是當(dāng)政府或者企業(yè)租借其土地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資時(shí)，很多農(nóng)民是抗拒的。借助在廣東省X村的產(chǎn)業(yè)扶貧政策的推進(jìn)，來(lái)理解家庭經(jīng)濟(jì)的不確定性對(duì)扶貧政策實(shí)施的影響。

廣東省X村之前的產(chǎn)業(yè)主要是以種植草藥為主，但是收入很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到脫貧致富的效果。當(dāng)?shù)卣罅M(jìn)行招商引資，決定利用X村盛產(chǎn)中草藥的優(yōu)勢(shì)，在X村建立一個(gè)中草藥加工產(chǎn)業(yè)園，需征地33.33hm2。建成產(chǎn)業(yè)園后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可以在產(chǎn)業(yè)園就業(yè)，解決生計(jì)問(wèn)題。但是在征地過(guò)程中，遇到很多的問(wèn)題，很多農(nóng)民不愿意把自己種植的土地流轉(zhuǎn)給政府。原因主要有3種情況，一是對(duì)于租借土地的租金或租期存在爭(zhēng)議，認(rèn)為租金低，出于對(duì)自身安全性與保守性的考慮，不愿意冒著土地被出租的風(fēng)險(xiǎn)，一旦自己在外面的生計(jì)干不下去，回到農(nóng)村還有土地可以繼續(xù)耕種，農(nóng)民出于這個(gè)保守的考量，不愿意自己的土地被出租;二是土地依然在開(kāi)墾使用的，并要借助土地保證全家口糧，因此不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，這種多數(shù)是年邁的村民的選擇;三是故意不配合村干部工作的，或者想以退為進(jìn)獲得更高租金的，但這種情況較少。村干部和駐村工作隊(duì)只能根據(jù)不同的情況進(jìn)行處理，針對(duì)第2種情況可以通過(guò)土地置換的方式與其協(xié)商，第3種情況可以講和、說(shuō)情等方式進(jìn)行勸說(shuō)，至于第1種情況做起工作就顯得有點(diǎn)難度了，因?yàn)榇迕袷沁x擇土地作為返鄉(xiāng)養(yǎng)老的最后保障，難以被說(shuō)服。

雖然土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)是三方共贏的策略，從村的角度看，可以改善村莊整體風(fēng)貌，增加集體經(jīng)濟(jì)收入，盡快完成脫貧任務(wù)和指標(biāo);從合作經(jīng)營(yíng)者的角度，既可以用較為低廉的價(jià)格流轉(zhuǎn)到土地，進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，又可以以此為由享受扶貧政策對(duì)市場(chǎng)主體的補(bǔ)助;從村民角度，既可以增加收入，改善生活，又可以實(shí)現(xiàn)手中資源的有效利用。盡管如此，家庭經(jīng)濟(jì)的不確定性還是讓村民更愿意選擇穩(wěn)妥的生產(chǎn)生活方式，正是由于這種個(gè)體出于對(duì)自身未來(lái)生存的理智考慮，帶來(lái)了政策落地的非理性實(shí)踐。

1.2.2.2 基層干部的保守性 基層干部主要包括駐村工作隊(duì)和村干部，他們?cè)诜鲐毠ぷ髦惺怯姓稳蝿?wù)和指標(biāo)考核的，承擔(dān)著脫貧攻堅(jiān)的主體責(zé)任。這就使得基層干部在開(kāi)展扶貧工作時(shí)不僅帶有壓力，而且為了盡可能完成這項(xiàng)政治任務(wù)，不太愿意去冒風(fēng)險(xiǎn)。一方面出于自身利益和政治前途的考慮，另一方面出于對(duì)村民風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的評(píng)估，會(huì)不斷地權(quán)衡冒險(xiǎn)成本，最終選擇采取一些保守、保險(xiǎn)和穩(wěn)妥的做法，至于那些大膽創(chuàng)新卻又需要等待時(shí)間認(rèn)證的激進(jìn)的不確定的選擇，常常會(huì)被否定和舍棄，“不求有功，但求無(wú)過(guò)”是對(duì)這種現(xiàn)象的確切表達(dá)。

1.2.3 基層干部的模糊理解和任務(wù)時(shí)間壓力

1.2.3.1 基層干部的模糊理解 政府部門在政策設(shè)計(jì)之初，都經(jīng)過(guò)了充分的調(diào)研，制定的政策也是比較貼合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，但是具體到政策的執(zhí)行過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生走樣。例如，政府為了節(jié)省行政開(kāi)支，發(fā)布行政政策，一律對(duì)樓堂館所等項(xiàng)目不再重新新建和批復(fù)。這個(gè)政策傳達(dá)到基礎(chǔ)農(nóng)村時(shí)，基層政府和村干部認(rèn)為所有的基礎(chǔ)建設(shè)都必須叫停，結(jié)果像一些民生需求的項(xiàng)目或者政府宣傳的項(xiàng)目等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目被迫停工，這是對(duì)政府政策的模糊理解和過(guò)度解讀造成的。在實(shí)踐過(guò)程中對(duì)政策執(zhí)行者的政策解讀能力提出了較高的要求，哪些是政府規(guī)定禁止的，哪些是政府需要做的，對(duì)民生有改善的，不能籠統(tǒng)和模糊地理解，必須理解到位。

政策的模糊理解主要有以下2個(gè)方面因素造成：一方面，由于政策執(zhí)行者認(rèn)知的有限性，容易產(chǎn)生模糊理解的現(xiàn)象，對(duì)政策錯(cuò)誤解讀，造成最后執(zhí)行的荒腔走板，甚至面目全非，主要原因是政策執(zhí)行者受限于自身能力的問(wèn)題，未能對(duì)上級(jí)政策完全理解和吃透，造成對(duì)政策的誤讀，最后執(zhí)行政策時(shí)出現(xiàn)重大偏差。另一方面，政策通過(guò)文字表達(dá)，但文字往往具有伸縮性，包含多層含義和多種解析，政策自身的用語(yǔ)和界限范圍，容易讓人產(chǎn)生模糊，而且更重要的是，政策詞語(yǔ)的模糊便于其準(zhǔn)確表達(dá)，因?yàn)檎叩闹贫ㄕ邿o(wú)法預(yù)見(jiàn)一切可能發(fā)生情況，在精簡(jiǎn)的文件里也無(wú)法包羅萬(wàn)象，面面俱到，因此通過(guò)選取有概念性的模糊語(yǔ)言可以讓公共政策在有限規(guī)定和無(wú)限實(shí)踐中保持張力，贏得回旋余地。

1.2.3.2 基層干部的任務(wù)時(shí)間壓力 政策執(zhí)行者具有主觀能動(dòng)性，由于政策執(zhí)行過(guò)程中常常要面對(duì)基層復(fù)雜多樣又極具個(gè)性化的自主性訴求，為完成任務(wù)指標(biāo)、化解基層矛盾，政策執(zhí)行者往往會(huì)變通執(zhí)行或選擇性執(zhí)行上級(jí)的政策，組織結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者之間也存在矛盾，需要統(tǒng)一行動(dòng)者與組織結(jié)構(gòu)的激勵(lì)目標(biāo)來(lái)克服尋租腐敗等問(wèn)題。扶貧政策在執(zhí)行中存在著不精準(zhǔn)運(yùn)作現(xiàn)象，表現(xiàn)為識(shí)別、幫扶、管理和考核不精準(zhǔn)等問(wèn)題，基層組織在科層體制和運(yùn)動(dòng)式治理的雙重約束和強(qiáng)大壓力下，被嚴(yán)重束縛了執(zhí)行能力，基層治理資源有限、考核壓力大、權(quán)責(zé)不匹配等因素導(dǎo)致基層組織傾向于選擇領(lǐng)導(dǎo)重視的部分執(zhí)行，規(guī)避存在風(fēng)險(xiǎn)的部分或硬任務(wù)軟執(zhí)行[4]。

廣東省X村在基層治理過(guò)程中，有時(shí)候省扶貧辦及其他行政部門在制定相應(yīng)政策的時(shí)候，沒(méi)有預(yù)料到政策落地的實(shí)際效果和反應(yīng)。他們通常的做法是，制定一個(gè)政策，就下達(dá)一項(xiàng)任務(wù)，并設(shè)置好相應(yīng)的量化考核指標(biāo)，責(zé)任層層下壓，再通過(guò)驗(yàn)收、檢查等方式將權(quán)力掌握在自己手中，根本不管這個(gè)政策在基層社會(huì)中是否發(fā)揮應(yīng)有的作用，是否取得應(yīng)有的效益，也不考慮政策在村莊的可行性和可操作性，而且自下而上的信息反饋渠道也并非十分順暢。作為連接上級(jí)政府和村莊基層社會(huì)的中間人，就會(huì)頂著巨大的雙重壓力，一方面既要滿足上級(jí)的監(jiān)督檢查的要求，又要協(xié)調(diào)村莊基層社會(huì)讓政策能夠執(zhí)行下去，就不得不變通應(yīng)付，政策執(zhí)行難免走樣。目前的政策基本都是千篇一律地自上而下貫徹實(shí)施，但在扶貧工作中應(yīng)該更注重自下而上提需求，不要拍腦袋決策，要從基層調(diào)研了解情況后因地制宜制定政策。

1.2.3.3 個(gè)體的本能私心和政策的公共屬性 X村的年輕人基本都選擇到廣東的珠三角地區(qū)打工，尤其聚集在深圳一帶。在與城市的密切往來(lái)中，X村人流動(dòng)于城市與農(nóng)村之間，一方面受著農(nóng)村鄉(xiāng)風(fēng)民俗的影響，另一方面又被城市的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)洗禮，逐漸削弱了鄰里互助等道德傳統(tǒng)的輿論約束力量。

市場(chǎng)化邏輯激發(fā)了X村村民的個(gè)體主義思想，“只掃自家門前雪，不管他人瓦上霜”是對(duì)這種現(xiàn)象的準(zhǔn)確描述。村民更多地關(guān)心自己家的事情和自家的發(fā)展，對(duì)村里的公共事務(wù)較為漠視，同時(shí)也背離了集體發(fā)展的目標(biāo)，當(dāng)需要享受公共福利時(shí)會(huì)以“公共性”為由盡力爭(zhēng)取，但當(dāng)需要承擔(dān)村莊集體義務(wù)時(shí)會(huì)以“公共性”為由刻意逃避。村民不關(guān)心村集體公共性事務(wù)，村內(nèi)集體意識(shí)與內(nèi)生性權(quán)威弱化，基層干部權(quán)威喪失，村民對(duì)村干部缺乏信任，村內(nèi)集體行動(dòng)動(dòng)員困難，加劇了治理的難度和成本。當(dāng)然基層干部也難辭其咎，基層干部對(duì)角色認(rèn)同的缺乏和服務(wù)意識(shí)的不足，也是導(dǎo)致動(dòng)員困難的原因之一，從而造成非理性實(shí)踐。

2 政策本身不完美且存在設(shè)計(jì)缺陷

政府部門在政策設(shè)計(jì)之初，都經(jīng)過(guò)了充分的調(diào)研，制定的政策也是比較貼合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，但是也并不是都是完美的。政策設(shè)計(jì)的缺陷具體表現(xiàn)在，政策體系不完善，缺少系統(tǒng)性和層次性，導(dǎo)致政策在落實(shí)過(guò)程中不適應(yīng)或不能解決目標(biāo)問(wèn)題，而且一些制度之間缺少協(xié)調(diào)和銜接，導(dǎo)致漏洞或矛盾的出現(xiàn)，某些制度還會(huì)缺少足夠的執(zhí)行力，使得運(yùn)作過(guò)程受阻。政策有效地落實(shí)到基層，需要有作為代理人的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及政策的執(zhí)行路徑，還要使政策的目標(biāo)群體具有政策參與的機(jī)會(huì)和能力。而政策的缺陷可能導(dǎo)致政策在制定或執(zhí)行路徑上產(chǎn)生阻塞，使最初的目標(biāo)群體無(wú)法有效獲益，甚至有可能被政策所排除。

為了改變或應(yīng)對(duì)某些突發(fā)問(wèn)題，針對(duì)特定群體，國(guó)家政策的設(shè)計(jì)者會(huì)制定針對(duì)性的政策。上層政策設(shè)計(jì)者與目標(biāo)群體之間的空間存在大量的阻礙因素，可能導(dǎo)致目標(biāo)對(duì)象偏離，最初目標(biāo)群體無(wú)法作為受益者參與到政策的執(zhí)行過(guò)程，并在運(yùn)作過(guò)程中逐漸被排除。運(yùn)動(dòng)式治理所制定的政策，是為了應(yīng)對(duì)特殊問(wèn)題或目標(biāo)而臨時(shí)建立的，由于缺少和其他政策的系統(tǒng)性銜接，也會(huì)引起政策間的矛盾和沖突，并且運(yùn)動(dòng)式的推行缺少內(nèi)動(dòng)力，執(zhí)行效果不高。這樣的后果造成了政策的無(wú)效化，同時(shí)可能產(chǎn)生浪費(fèi)、腐敗等一系列問(wèn)題。

根據(jù)已有學(xué)者的研究可以看出，政策的“文本表述”和“實(shí)際執(zhí)行”之間存在的偏差已經(jīng)成為一種常態(tài)模式，并且這些差別存在于政策制定到實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)。雖然扶貧工作從20世紀(jì)50年代就已經(jīng)開(kāi)始，但在扶貧的某些環(huán)節(jié)或某個(gè)方面依然存在政策缺位和設(shè)計(jì)缺陷。扶貧是一項(xiàng)貫穿各部門、各階層、各群體的全國(guó)性的工作任務(wù)，涉及到方方面面的利益，但缺乏明確的政策規(guī)范和法律法規(guī)，并且各地的生活水平和實(shí)際情況是千差萬(wàn)別的，使得扶貧工作在很多方面的安排存在缺陷。缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并且法制監(jiān)管空缺和泛運(yùn)動(dòng)化，扶貧工作始終沒(méi)有形成全國(guó)性的法制化方案。這樣的政策缺位或缺陷，造成了某些法律法規(guī)和管理漏洞，會(huì)產(chǎn)生政策執(zhí)行者的模糊理解，直接影響扶貧工作的全面鋪開(kāi)及有序進(jìn)行。

扶貧政策和其他所有政策一樣都存在著潛規(guī)則，這些潛規(guī)則可能使得某些貧困群體被拋到政策運(yùn)作的體系之外?；诜鲐毠ぷ鞯臅r(shí)間壓力、任務(wù)要求和考核機(jī)制，極少在統(tǒng)計(jì)上出現(xiàn)貧困人口的增加或反彈。這意味著，如果村民的貧困身份一開(kāi)始沒(méi)有得到認(rèn)定，那很有可能他自始至終都隔絕于政策隔絕之外了，因?yàn)槟壳叭鄙傧鄳?yīng)的召回機(jī)制，難以將其拉回政策的范疇之內(nèi)，可能永遠(yuǎn)也無(wú)法享受該項(xiàng)政策所帶來(lái)的責(zé)任和義務(wù)。

基于對(duì)廣東省X村的調(diào)研可以看出，國(guó)家對(duì)扶貧工作缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，僅僅提出了目標(biāo)和任務(wù)，缺少科學(xué)的設(shè)計(jì)與統(tǒng)計(jì)。雖然通過(guò)國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)作和項(xiàng)目資金支持，可以實(shí)現(xiàn)一定的效果，但卻無(wú)法根本性解決問(wèn)題，最后可能不了了之。從派駐村莊的干部對(duì)于扶貧資金落實(shí)緩慢、各項(xiàng)政策產(chǎn)生束縛的反應(yīng)，可以看出代理人遇到的問(wèn)題，同樣很難有效地反饋到上級(jí)，代理人也可能利用上級(jí)不宜發(fā)現(xiàn)的漏洞謀求私利。這種政策上產(chǎn)生的根本性的缺陷導(dǎo)致了特定群體和代理人無(wú)法參與到政策制定中，從而完善政策本身。同時(shí)也使得最需要國(guó)家救助的貧困人口因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱，并在權(quán)力關(guān)系中絕對(duì)處于弱勢(shì)和被支配的地位，加劇溝通的封鎖，導(dǎo)致了政策的失靈。

公共政策使用范圍界定存在模糊性。公共政策是以解決公共管理事務(wù)和問(wèn)題為政策目標(biāo)，只有劃分明確的界線才能避免公共政策的沖突，但我國(guó)在這方面仍有待完善。例如，區(qū)域公共政策究竟以地理區(qū)劃還是行政區(qū)劃為界、是對(duì)宏觀上的把握還是進(jìn)行細(xì)節(jié)上的執(zhí)行，這些都長(zhǎng)期未得到明確答案。正是鑒于這些界限的模糊，才導(dǎo)致了公共政策的沖突，行政人員在理解甚至在執(zhí)行中感到無(wú)所適從，進(jìn)一步加深了公共政策的沖突程度。

政策會(huì)直接影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且也不斷發(fā)生改進(jìn)和變化，但只有適合當(dāng)前發(fā)展的政策才能在政策的競(jìng)爭(zhēng)中獲得勝利。各層面對(duì)政策缺陷都有所研究，王文龍[9]討論了政策缺陷、逆淘汰與階層固化的關(guān)系，指出只有通過(guò)政策創(chuàng)新，推動(dòng)政治政策和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，進(jìn)一步完善國(guó)家政策存在的缺陷，實(shí)現(xiàn)政策優(yōu)勢(shì)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。陳保中[10]研究了中國(guó)法律建設(shè)中的政策缺陷，指出通過(guò)行政回避可以完善法律政策，彌補(bǔ)政策上的缺陷，推動(dòng)依法治國(guó)和法制建設(shè)。

3 政策督查機(jī)制的缺位

督查機(jī)制是整合科層與運(yùn)動(dòng)治理的重要方法，在傳達(dá)重要政策文件、解決重大疑難問(wèn)題、追蹤重點(diǎn)工作以及處理部門間矛盾時(shí)，督查機(jī)制可能被啟動(dòng)。督查組通過(guò)會(huì)議座談、實(shí)地考察、資料查閱、走訪、聽(tīng)取匯報(bào)等手段傳達(dá)領(lǐng)導(dǎo)層的決策安排和上層意志，監(jiān)督和檢查執(zhí)行過(guò)程和工作成果，并及時(shí)將調(diào)查結(jié)果反饋給領(lǐng)導(dǎo)層，通過(guò)這種方式調(diào)整了橫向部門間的關(guān)系，促進(jìn)部門間相互配合，也增強(qiáng)了縱向部門間的權(quán)力影響和政策傳遞，讓上層的行政意志更具象、更準(zhǔn)確地傳遞到科層組織中，改變?cè)畜w制下行政資源固定僵化、散布于眾多科層組織的狀態(tài)[47]。

在精準(zhǔn)扶貧工作中，要對(duì)各階段的成果進(jìn)行績(jī)效考核，結(jié)果可作為扶貧工作改善和糾正的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上重新完善追責(zé)機(jī)制，以便更好地履行監(jiān)督職責(zé)。目前現(xiàn)有的指標(biāo)體系和考核程序大多缺乏科學(xué)性、標(biāo)準(zhǔn)性和具象性，形式主義嚴(yán)重，容易出現(xiàn)不客觀、不公平、不公正的現(xiàn)象。第一，考核主體缺乏協(xié)調(diào)性。雖然第三方機(jī)構(gòu)、貧困戶共同參與扶貧考核，但政府仍然主導(dǎo)著考核的全過(guò)程，考核主體和被考核對(duì)象之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，必然影響考核結(jié)果。扶貧工作考核主要是對(duì)村民收入進(jìn)行評(píng)估，并檢查扶貧項(xiàng)目的開(kāi)展情況，通過(guò)貧困人口收入的改善、村內(nèi)合作社的建立以及產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)程度，來(lái)評(píng)估扶貧干部的成績(jī)，而這些成績(jī)是通過(guò)村級(jí)向上反映，存在不透明性，缺乏村民直接對(duì)干部評(píng)價(jià)的途徑。第二，考核規(guī)范化建設(shè)滯后。目前的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)仍有不合理、不適用的情況，在地化的實(shí)踐情況表明，多維度的考核指標(biāo)體系是必需的，不僅需要包括短期指標(biāo)和長(zhǎng)期指標(biāo)，還應(yīng)涵蓋整體指標(biāo)和局部指標(biāo)。另一方面，考核缺乏監(jiān)督，規(guī)范性不強(qiáng)導(dǎo)致人為主觀干預(yù)過(guò)多，影響考評(píng)的可信度和精準(zhǔn)度，并且缺乏正向激勵(lì)制度和問(wèn)責(zé)機(jī)制。第三，考核機(jī)制缺少持續(xù)性。扶貧工作需要長(zhǎng)時(shí)間的檢驗(yàn)，與駐村幫扶的短期年限存在矛盾。這就導(dǎo)致某些扶貧項(xiàng)目可能在駐村工作結(jié)束一段時(shí)間后才出現(xiàn)效益低下的現(xiàn)象，長(zhǎng)期追蹤考核機(jī)制的缺乏造成了扶貧工作績(jī)效無(wú)法得到精準(zhǔn)判斷[11]。

在扶貧工作的監(jiān)督考核方面，因缺少對(duì)基層情況的了解，上級(jí)部門更多的是根據(jù)手頭的材料進(jìn)行審查，或通過(guò)公示發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督。對(duì)于村子選出的名單，鄉(xiāng)政府的監(jiān)督作用很難發(fā)揮。當(dāng)上報(bào)的材料由村里提供，同時(shí)村民不愿或不敢上訪時(shí)，這樣鄉(xiāng)政府一般并不會(huì)否決村里評(píng)出的結(jié)果。只有村民因不滿上訪時(shí)，或者村干部沒(méi)有和上級(jí)的“規(guī)劃”一致，才有可能被鄉(xiāng)政府否決。并且為了確保按時(shí)完成上級(jí)指標(biāo)，鄉(xiāng)政府需要村干部對(duì)村莊具有一定的掌控能力，這樣的結(jié)果就造成了“精準(zhǔn)扶貧”在基層中的諸多問(wèn)題。

鄉(xiāng)政府等領(lǐng)導(dǎo)更注重扶貧工作是否提高了村子的經(jīng)濟(jì)水平，增加了本鄉(xiāng)的GDP。在這個(gè)條件下，他們往往會(huì)忽視通過(guò)教育扶貧、科技扶貧等具有長(zhǎng)期成效的方式。而且某些領(lǐng)導(dǎo)在工作計(jì)劃和安排中，也會(huì)忽視被扶貧單位的特色，造成人力和財(cái)力的浪費(fèi)。并且不適合的工作安排增加了駐村干部的工作難度，在考核的壓力下，導(dǎo)致了造假和腐敗產(chǎn)生，這樣反而加重了貧困村的脫貧致富難度。同時(shí)缺少有效的監(jiān)督審查部門，各地由最高領(lǐng)導(dǎo)主抓，權(quán)力過(guò)分集中，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題都是嚴(yán)重的案件。

4 政策沖突的應(yīng)對(duì)策略

扶貧工作中，政府雖然采用科層制和運(yùn)動(dòng)式治理的行政協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，但像分析中提到的科層制組織形式和運(yùn)動(dòng)式治理模式的各自的缺陷會(huì)引起多種沖突，對(duì)扶貧政策的實(shí)施帶來(lái)一定的消極影響。因此，為實(shí)現(xiàn)扶貧工作，需要構(gòu)建政策沖突協(xié)調(diào)與消解機(jī)制、加強(qiáng)制度建設(shè)和完善督查機(jī)制。

4.1 構(gòu)建政策沖突協(xié)調(diào)機(jī)制 第一，面對(duì)存在的政策沖突，各部門之間要加強(qiáng)溝通與綜合協(xié)調(diào)，對(duì)于各部門制定的政策要進(jìn)行充分的論證，力爭(zhēng)將政策沖突減至最小。必要時(shí)可以引進(jìn)第三方專家對(duì)政策進(jìn)行政策一致性評(píng)估，保證各個(gè)部門所構(gòu)成的政策集合的有效性。第二，完善溝通渠道，保證信息傳遞的暢通，降低傳遞途徑的層級(jí)，減少傳遞過(guò)程中的曲解和錯(cuò)誤，通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)加快傳遞的速度。當(dāng)各部門或政策各要素間存在利益沖突，通過(guò)協(xié)商機(jī)制以保證科學(xué)地制定公共政策。第三，通過(guò)事前控制、事后排除機(jī)制也可以有效解決公共政策沖突。事前控制是預(yù)防性方式，指在政策沖突發(fā)生前采取一定的方法來(lái)規(guī)避沖突的發(fā)生;而事后排除則指政策出臺(tái)后，針對(duì)發(fā)生的沖突情況所采取的解決方法。

4.2 加強(qiáng)制度建設(shè)

4.2.1 完善制度設(shè)計(jì) 第一，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)也要利用市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)資源進(jìn)行合理的配置。市場(chǎng)主體和調(diào)控機(jī)制的介入可以激發(fā)市場(chǎng)在扶貧資源配置中的作用和潛力，形成統(tǒng)一的扶貧動(dòng)力，推動(dòng)扶貧資源的聚集和整合，形成合力，實(shí)現(xiàn)扶貧效果最大化和效率最優(yōu)化。第二，轉(zhuǎn)變扶貧工作的方式和重點(diǎn)，從扶貧的本質(zhì)看，扶貧中的扶與貧也可以理解為供給與需求的關(guān)系。現(xiàn)在扶貧工作的重心多數(shù)放在檢查驗(yàn)收的產(chǎn)出側(cè)，扶貧效果無(wú)法達(dá)到預(yù)期，需要把扶貧管理的重點(diǎn)放在投入側(cè)，鼓勵(lì)公民參與并監(jiān)督政府的決策。第三，建立多元化扶貧機(jī)制，政府發(fā)揮自身作用的同時(shí)，在多方面鼓勵(lì)、幫助、支持民間組織參與到扶貧中，擴(kuò)大扶貧資金和資源的范圍。創(chuàng)新扶貧資源整合統(tǒng)籌機(jī)制和資源動(dòng)態(tài)化配置方式，建立健全扶貧主體之間的協(xié)同模式。

4.2.2 構(gòu)建評(píng)價(jià)體系 圍繞著落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方針，需要立足實(shí)際、突出工作重點(diǎn)，針對(duì)主要的目標(biāo)任務(wù)設(shè)置可準(zhǔn)確精細(xì)考核的指標(biāo)，注重考核的工作成效。在考核內(nèi)容上，一級(jí)指標(biāo)中至少應(yīng)包含精準(zhǔn)目標(biāo)識(shí)別情況、精準(zhǔn)幫扶方式、減貧效果、扶貧資金等幾個(gè)方面。設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，還應(yīng)該考慮到委派駐村干部和其后盾單位的整體實(shí)力，這樣會(huì)避免僵化標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)過(guò)大的政治壓力和時(shí)間壓力，減少數(shù)據(jù)造假、集體共謀等問(wèn)題的出現(xiàn)。

4.3 建立和完善督查機(jī)制 改革精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制，改變扶貧治理中組織結(jié)構(gòu)不合理、資源配置分配不科學(xué)等問(wèn)題。建立健全監(jiān)督與檢查機(jī)制，全面引入第三方監(jiān)督，防止扶貧資源的偏離和損失，避免出現(xiàn)弄虛作假、數(shù)字脫貧等現(xiàn)象。對(duì)扶貧績(jī)效考核機(jī)制進(jìn)行改革，促使貧困地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部不為了政績(jī)盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相應(yīng)指標(biāo)，將更多的重心放在根本解決貧困的問(wèn)題上。督查機(jī)制是結(jié)合科層治理與運(yùn)動(dòng)治理的重要渠道，大量的監(jiān)督和檢查在科層組織實(shí)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)化治理過(guò)程中起到了重要的作用，督查機(jī)制的參與有利于權(quán)力意志的縱向傳遞。

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（責(zé)編：徐世紅）