政府信息公開案件中的個人隱私認定探討

陳寧瑾

（中央財經(jīng)大學 法學院，北京100081）

一、案例導入與問題提出

（一）基本案情

2017 年12 月9 日，趙殿霞向濟南市公安局歷城區(qū)分局申請公開2015 年1 月13 日西梁王莊二村總戶數(shù)及總人口數(shù)以及2015 年1 月13 日至2017年12 月8 日期間西梁王莊二村遷入戶口的總戶數(shù)、總人口數(shù)及明細等相關信息，歷城區(qū)公安分局不予公開。但其后歷城區(qū)公安分局在趙殿霞向歷城區(qū)人民政府申請行政復議的期間公開了總戶數(shù)、總人口數(shù)以及遷入戶口的總戶數(shù)、總人口數(shù)等相關信息，但是對于遷入人數(shù)戶籍明細因涉及個人隱私不予以公開。隨后，歷城區(qū)人民政府向趙殿霞送達《行政復議決定書》，認為責令其重新作出答復并無意義。趙殿霞不服向法院提起行政訴訟，要求撤銷《復議決定》。一審法院判決確認歷城公安分局未在法定期限內(nèi)作出答復的行為違法，并撤銷歷城區(qū)政府作出的行政復議決定書中關于“不再要求歷城區(qū)公安分局重新作出答復”的內(nèi)容。一審判決作出后，趙殿霞不服一審判決，以其申請公開的信息并不屬于個人隱私的范疇，且撤銷《答復書》后應當責令歷城區(qū)公安分局重新答復而非僅確認違法為由，向山東省濟南市中級人民法院提起上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判①。

（二）案件爭議焦點及所涉法律問題

本案是有關政府信息公開的案件，一審、二審判決的主要爭議焦點是趙殿霞申請公開的遷入戶口的總戶數(shù)、總人口數(shù)及明細等相關信息是否屬于可能侵害個人隱私或者損害第三人利益的個人隱私。一審法院認為歷城區(qū)公安分局將遷入人數(shù)戶籍明細認定為涉及個人隱私的信息不予公開的行政行為無誤，但其未在法定期限內(nèi)作出答復屬于程序違法，應當予以撤銷。二審法院則確認趙殿霞所申請公開的信息屬于個人隱私的范疇，但認為應當書面征求第三人意見后決定是否公開，而不是直接決定不公開。

那么，本案中的戶籍信息是否屬于“個人隱私”呢？又該如何認定呢？《政府信息公開條例》第二十三條明確規(guī)定申請人申請公開的政府信息涉及到個人隱私時，如果公開會導致第三方合法權益遭到損害的，應當要書面征求第三方的意見，若第三方不同意公開，便不得公開。但該條例并未具體規(guī)定應如何認定申請人申請公開的政府信息是否涉及到個人隱私，也就意味著實踐中對個人隱私的認定仍然十分混亂，聚訟難休。理論規(guī)定模糊，法院缺乏統(tǒng)一的裁判標準，極易造成實務中的混亂。

二、我國“個人隱私”內(nèi)涵的立法實況考察

2019 年4 月3 日，中華人民共和國國務院令第711 號修改了《中華人民共和國政府信息公開條例》，對條例中涉及到個人隱私的部分作出了一些細微的修改，將原條例中以是否涉及商業(yè)秘密、個人隱私為標準判斷行政機關是否可以公開政府信息修改為是否對第三方合法權益造成損害為標準，將政府信息公開的標準加以完善，使其更加明確，更加容易判斷，但實際僅將政府信息公開的標準加以改變，并未對“個人隱私”進行明確的認定與界定。

筆者以“個人隱私”為關鍵詞在北大法寶法律法庫中進行檢索，檢索范圍為全文，匹配方式是“精確”，匹配對象是“同篇”，截至2020 年6月17 日，在中央法規(guī)層面，檢索到內(nèi)容中含有“個人隱私”的法律法規(guī)共計1 456 部，而其中只有6 部法律法規(guī)②對個人隱私的內(nèi)涵加以界定，如《最高人民法院關于審理利用信息網(wǎng)絡侵害人身權益民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第十二條就在信息網(wǎng)絡的領域對“個人隱私”做出了界定，即“自然人基因信息、病歷資料、健康檢查資料、犯罪記錄、家庭住址、私人活動等”。不僅是現(xiàn)行法律法規(guī)中對于“個人隱私”的論述極少，而且僅有的內(nèi)容也零星散布在不同的法律法規(guī)之中，多是采用列舉的方法將某一領域中有關個人隱私的部分一一羅列，既未做到完全列舉，也并未對該領域外屬于個人隱私的部分加以界定。而其他法律法規(guī)中涉及個人隱私的部分基本上都是一筆帶過，如2019 年修訂的《中華人民共和國行政許可法》也涉及到了個人隱私的相關規(guī)定③，但只是籠統(tǒng)規(guī)定涉及到個人隱私的部分不得公開。類似這樣的規(guī)定散見于其余1 000 多部法律規(guī)定中，只是系統(tǒng)性地規(guī)定任何行政機構、社會團體及個人不得侵犯個人隱私，但是對于何為個人隱私的問題，均未進行統(tǒng)一、系統(tǒng)的回應。

而實務中行政機關拒絕公開相關信息的理由多為該信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私，④如果理論上個人隱私的認定標準混亂，就有可能導致行政機關在發(fā)現(xiàn)申請人申請公開的信息中包含個人信息時，為避免爭議直接將個人信息等同于個人隱私，“一刀切”以信息涉及個人隱私為由不予公開的情形，信息一概不公開會使得公民極難獲取政府信息，影響公民正常生產(chǎn)生活，進而導致政府公信力降低。其次，在中央法規(guī)層面共檢索到的涉及到“個人隱私”的1 456 部法律法規(guī)中基本上都是宣示性規(guī)定，其中的6 部關于個人隱私概念的部分界定，但是也均未規(guī)定后果性規(guī)范，即若公民、法人或其他組織在履行職責的過程中侵犯個人隱私或因為管理不當導致個人隱私的泄露，未規(guī)定任何救濟措施，或者雖有規(guī)定但不具備實施的可能性[1]。以《中華人民共和國政府信息公開條例》為例，條例規(guī)定公民、法人或其他組織如果認為行政機關在政府信息公開過程中對其個人隱私予以公開，侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者向法院提起行政訴訟，如果沒有建立起信息發(fā)布保密審查機制，應被責令改正，情節(jié)嚴重的還可以對行政機關的主要負責人依法予以處分。然而，由于對個人隱私的概念界定不清晰，條例也并未明確何種信息屬于個人隱私的范疇，那么條例規(guī)定的救濟作用就微乎其微。

三、個人隱私的認定與界分探討

個人隱私，在《辭?！分械慕忉尀椤肮駛€人生活中不愿意為他人（一定范圍以外的人）公開或知悉的秘密”。個人隱私重點在“隱”上，就是指公民個人隱藏在自己內(nèi)心不愿意被其他人知曉或者只愿意被一定范圍以內(nèi)的人，如父母、兄弟姐妹等知悉[2]?？梢钥闯?，生活實踐中對于個人隱私所下的定義主觀性極強，基本上是以公民個人的主觀意愿來認定，公民認為某信息是個人隱私就被認定為隱私[3]，這樣對于法院的審理造成了極大的障礙，也不利于行政機關信息公開工作的展開。隱私權的客體即個人隱私，要想對個人隱私做一個較為明確的認定與界定，首先需要了解隱私權的概念以及發(fā)展歷史?？v觀我國法制史，重刑輕民的歷史傳統(tǒng)一直影響著我國的立法，義務本位的思想一直強調(diào)國家、集體的利益高于個人利益，囿于法制傳統(tǒng)，我國隱私權并不受重視[4]，直到《侵權責任法》的出臺，才首次明確將隱私權規(guī)定為公民可享有的一種人身權益，對于侵犯隱私權的行為應當承擔侵權責任?，F(xiàn)行法律對于隱私權的規(guī)定并非很多，且隱私權至今也并未規(guī)定進憲法，也就意味著隱私權并非是憲法上的基本權利[5]，隱私權的概念界定以及保護措施在我國法律體系中從憲法到具體法律規(guī)范呈現(xiàn)出一種缺失的狀態(tài)[6]，隱私權界定不明，個人隱私的概念也無法得到明確的界定，所以個人隱私在我國整體上的法律法規(guī)體系中的內(nèi)涵與外延還是較為模糊的。

學界對于個人隱私的認定標準這一問題進行了討論，各抒己見。謝澍博士認為我國司法實踐以個人隱私的程度為認定標準，即遵循“痛苦和壓力原則”，如果相關信息被公開后會給當事人的生產(chǎn)生活造成不利后果，帶來心理上的壓力與痛苦的話，那么該類信息即被認定為個人隱私[7]。劉克江律師認為應從個人隱私的內(nèi)容出發(fā)，應是與公共利益無關的不愿被他人知曉的私人信息[8]。徐濤博士從我國歷年的司法裁判中總結出，個人隱私的認定標準大致可分為主觀標準與客觀標準，主觀標準即當事人是否有公開的意愿及行為，客觀標準即是否符合社會公眾一般認知的隱私概念，公開后會否對當事人產(chǎn)生不利影響等等[9]。此外，也可以借鑒其他法律對于個人隱私的界定標準，例如我國民法典第1032 條第二款對隱私進行的界定，即“隱私是自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動、私密信息”。結合相關理論及法律規(guī)定，筆者提出從個人隱私的主體、內(nèi)容、程度以及例外四個方面來探討個人隱私的認定標準。

（一）個人隱私的主體

個人隱私的主體只能是自然人，不可能是行政機關或者法人等其他組織。如果是行政機關在履行職責的過程中存在有不可以被他人知曉的信息，那就屬于國家秘密的范疇，國家秘密比起個人隱私來說更加具有不可公開的特性。此外，法人等其他組織在從事商業(yè)活動時所產(chǎn)生的不愿意被公開的信息屬于商業(yè)秘密而非個人隱私。所以個人隱私的主體只能是自然人。

（二）個人隱私的內(nèi)容

明確個人隱私的內(nèi)容是認定和界定個人隱私的前提和基礎。那么，要明確個人隱私的內(nèi)容首先就要厘清個人隱私與個人信息之間的聯(lián)系與區(qū)別。理論界有三種觀點：

第一種是認為個人隱私區(qū)別于個人信息，是兩個不同的概念，如中國人民大學的田宏杰教授就認為隱私主要在于“隱”，該類信息與國家或社會公共利益無關，且僅為公民個人控制、管理等，主要由私法來保護，而個人信息的重點并不在于“隱”，而在于信息的“共享”，并不是由公民個人控制與管理，而是與合理采集的機構所共享的，而且公民的個人信息與國家與社會公共安全緊密相關，由公法和私法共同調(diào)整[10]。

第二種說法，就是個人隱私與個人信息的概念既有交叉的部分，也有彼此獨立的部分，并非所有的個人信息都是屬于個人隱私的范圍，這種理論下的個人信息屬于狹義上的概念，專指靜態(tài)的信息，個人隱私還包括其他并不屬于個人信息的內(nèi)容。

第三種說法就是個人信息是個人隱私的上位概念，不論是不愿意為他人知曉的私人信息，還是具有私密性的個人空間等都屬于廣義上的個人信息，個人信息除了包括公民個人不愿意為他人知悉的個人隱私，還包括公民個人主動公開或者是同意公開的信息，所以說個人信息包括個人隱私。

上述三種看法各有擁躉，都能從不同角度予以證成，筆者比較贊成第三種理論。根據(jù)民法典人格權編對于隱私的定義，具有私密性的私人信息毫無疑問是屬于個人信息的組成部分，而隱私的其他內(nèi)容，如具有私密性的私人空間⑤以及私人活動⑥也可以解釋為廣義的個人信息，私人活動與私人空間等屬于一種動態(tài)的信息，他人也可以通過了解公民個人的私人活動和私人空間進而加深對其的了解，與其他個人信息結合起來也有可能識別到具體個人，所以私人活動和私人空間也可以理解成為個人信息的一部分。

私人信息，如公民個人的身份信息、姓名、年齡、家庭住址、收入情況、興趣愛好等，是與公民個人相關聯(lián)，與其他信息結合后能夠識別到具體公民個人的具有私密性、不愿意被一定范圍以外的他人所知曉的信息。個人信息既包括公民個人不愿意被他人知曉的個人隱私，也包括可以與他人共享的信息。公民個人在生活中不愿意被他人公開或知悉的信息，具有私密性，屬于個人隱私的范疇，如果公民個人主動將自己的部分個人信息向一定范圍以外的他人予以公開，那么就不具備私密性，不再屬于個人隱私。比如，行政機關工作人員的姓名、職位、工作聯(lián)系電話被公布在官網(wǎng)上，接受社會公眾的監(jiān)督，這一信息就不屬于個人隱私，但是行政機關工作人員的私人電話就屬于不愿意讓一定范圍以外的他人知曉的個人隱私了。同樣的，如果公民個人在生活中默示同意公開自己的個人信息，如在申請保障性住房后會有公示的環(huán)節(jié)，將公民個人的姓名、身份證號以及家庭詳細住址向全社會公布，接受社會各界的監(jiān)督，公民個人在申請保障性住房時就已經(jīng)預料到自己的部分信息會被公開，依舊向有關部門申請就視為默示同意公開自身的這部分信息，那么這些信息也不屬于個人隱私。私人空間，一般是指屬于自己的，不愿意被他人打擾的空間，可分為有形的空間與無形的空間，有形的空間，一般是指自己的住宅，《憲法》第三十九條規(guī)定“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯”。無形的空間一般是指能夠讓自己感到舒適的，不愿意被他人打擾的空間，有時會將個人日記等認為是私人空間，不允許其他人私自侵入。私人活動，就是公民個人的私人生活軌跡與活動，如果私人活動被公開或被其他人知曉，有可能會妨礙到公民個人的正常生活，那么就屬于個人隱私的內(nèi)容。

（三）個人隱私的程度

私人信息、私人活動與私人空間被泄露、披露、暴露到何種程度，才算是個人隱私的泄露呢？學界存在多種學說，如“不利后果說”[11]，即如果公民個人的相關信息被泄露后，會對公民個人的日常私人生活造成明顯不當?shù)挠绊懙脑挘撔畔⒕涂梢员徽J定為個人隱私；再比如“一般認知說”，即一般情況下通過社會的一般認知可以被認定為個人隱私的信息便屬于個人隱私的范疇等，這一認定標準具有極強的主觀性，一般只適用于明顯屬于個人隱私的相關信息的認定，如未采取模糊處理的公民個人身份證號碼等。

但實踐中一般對個人隱私的程度認定遵循的是“痛苦和壓力說”[12]，即如果說公民個人的相關信息被公開后，會對其造成心理上的痛苦和壓力的話，該類信息就可以被認定為個人隱私。當然，個人信息被公開或多或少都會對公民個人的生產(chǎn)生活造成一定的影響，但是只有那些公開后會影響公民正常的私人生活安寧，給其內(nèi)心上造成一定的壓力與痛苦的信息才會被認定為個人隱私。例如，公民的身份證號碼被泄露后，違法犯罪分子可能利用身份證號定位到個人掌握更多的個人信息進行詐騙，公民的私人電話被泄露后，可能會收到各種各樣的騷擾電話，嚴重影響公民的正常生活，因此身份證號碼和私人電話就屬于公民的個人隱私。

（四）個人隱私的例外

如果說公民自己主動向社會公眾公開自己的相關信息，如私人電話、家庭住址等，那么該類信息還屬于個人隱私的范疇嗎？筆者認為這類信息并不是公民的個人隱私。因為，個人隱私與非個人隱私最主要的區(qū)別在于公民個人是否想要該信息被公開或者被一定范圍以外的人知悉，如果公民個人自己主動將這一信息公之于眾，那么該信息就不再具有私密性，便不可能屬于個人隱私。推定公開與主動公開都屬于公民個人的公開行為，產(chǎn)生同樣的效果，即公民公開的信息均不屬于個人隱私的范疇。如果公民知曉采取某一行為會導致自己的個人信息被公開仍實施了該行為，那么就視為公民同意公開相關信息⑦，該信息就不再屬于個人隱私。

四、涉及個人隱私的政府信息公開案件的審理

《政府信息公開條例》規(guī)定，不論是行政機關主動公開的政府信息，還是申請人申請公開的政府信息，涉及國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私的都不允許公開，國家秘密和商業(yè)秘密由國家機構和商業(yè)機構認定，認定標準也比較清晰，但是個人隱私較難以認定，而且實踐中存在行政機關以申請人申請的信息涉及到個人隱私為由任意拒絕公開政府信息的情形，法院也經(jīng)常以涉及個人隱私為由支持行政機關不予公開的決定，實務中個人隱私的認定標準十分模糊，所以有可能導致法院的判決說理不清，當事人并不能完全信服法院的裁判，法院的公信力也會有所降低，因此，明確個人隱私的認定標準對于理論界和實務界來說都是十分重要的。

根據(jù)上文對個人隱私的認定與界定標準，若法院在涉及個人隱私的政府信息公開案件的審理過程中以個人隱私為由拒絕公開相關信息的話，必須先認定該信息是否屬于個人隱私的范疇。認定的路徑如下：

第一，首先需要審查該信息是否屬于政府主動公開的范圍或者是否為公民主動公開或推定公開的信息[13]?！墩畔⒐_條例》中有關于政府主動公開事項的規(guī)定，例如涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息等等，這些信息當然不屬于個人隱私。此外，由于個人隱私具有極強的人身屬性，公民自身的意愿或行為是認定某一信息是否屬于個人隱私非常重要的認定標準，必須予以重視與考慮。因此，若公民個人主動將自身的某一信息向社會公眾公開，或者是明知采取某一行為會導致自身信息公開仍然采取該行為，那么該信息就不具備私密性，也就不屬于個人隱私的范疇[14]。第二，審查該信息是否屬于個人信息的內(nèi)容。在上文論述中，筆者認為個人信息是個人隱私的上位概念，如果申請人申請公開的信息并不屬于個人信息，那么也不可能屬于個人隱私的內(nèi)容，個人信息是與公民個人息息相關的信息，區(qū)別于國家秘密和商業(yè)秘密。第三，審查該信息是否屬于社會公眾一般理解意義上的個人隱私。比如未經(jīng)模糊處理的身份證號碼、公民的私人電話、健康狀況、私人日記本等，一般理解意義上，這些信息都屬于個人隱私的范疇。雖然個人隱私的認定標準與概念具有極大的主觀性，但是有一些信息屬于個人隱私成為了社會上一般的共識，在這些范圍內(nèi)的個人信息，法院可以將這些信息直接認定為個人隱私。第四，審查如果該類信息被公開后，是否會給公民個人造成心理上的痛苦和壓力，給公民的私人生活安寧造成明顯不當?shù)挠绊慬15]。如果公開某信息會明顯破壞公民私人生活安寧，造成公民內(nèi)心巨大的不安與痛苦，那么法院就必須將這一信息納入個人隱私的保護范圍之內(nèi)。

以趙殿霞案為例，其申請歷城區(qū)公安分局公開的西梁王莊二村遷入戶口的總戶數(shù)、總人口數(shù)及明細等相關信息，首先并不屬于政府應當主動公開的信息，而且遷入人口也并沒有主動將自己的這類信息公之于眾，其次，這些信息屬于他人的私人信息，因此也屬于個人信息的內(nèi)容，再者，遷入的總戶數(shù)以及總人口數(shù)并不屬于社會一般認知上的隱私，而相關明細包括遷入人口的姓名、住址、聯(lián)系方式等一般都認為是屬于個人隱私的，而且公開這類信息會擾亂遷入人口的私人生活安寧，不法分子也許會利用這些信息做一些違法犯罪活動，造成明顯不當?shù)挠绊?，因此遷入人口的明細屬于個人隱私。確定該信息屬于遷入人口的個人隱私后，法院判決歷城區(qū)公安分局未書面征求遷入人口的意見直接拒絕向趙殿霞公開相關信息這一做法不符合《政府信息公開條例》第二十三條的規(guī)定。因此一審與二審法院均未詳細論證趙殿霞申請公開的遷入人口明細為何屬于個人隱私，存在說理不清的問題。

除了在確定某一信息涉及到個人隱私后，行政機關應當如何處理之外，本案最重要的啟示就是法院在處理涉及個人隱私的政府信息公開案件中，一定要對該信息是否屬于個人隱私，為何屬于個人隱私加以詳細的論證，說理清晰才能服眾。

結語

明確個人隱私的認定與界定標準的目的便是促使實踐中更好地保護個人隱私，個人隱私的泄露不僅可能導致不法分子利用該隱私騷擾公民的正常生活，甚至利用所獲取的相關隱私信息從事違法犯罪活動，更加有損公民的個人尊嚴及自由。因此，為了保護公民個人隱私，也為了避免實務中將個人信息等同于個人隱私，將涉及公民個人信息的政府信息一概不予公開的誤區(qū)，明確界定個人隱私的內(nèi)涵與外延，以便在實踐中具體區(qū)分個人隱私與其他信息，規(guī)范行政機關的公開行為是十分必要的。

大數(shù)據(jù)時代，互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展有可能使得個人隱私的認定標準隨之發(fā)生變化[16]，學術界應當對此保持重點關注，筆者的研究也較為淺顯，有待進一步深化。

【注釋】

①參見山東省濟南市中級人民法院(2018) 魯01 行終526 號行政判決書。

②《侵權責任法》《未成年人保護法》《中華人民共和國居民身份證法》《全國人民代表大會常務委員會關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》《最高人民法院關于審理利用信息網(wǎng)絡侵害人身權益民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》以及《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于如何理解憲法第四十條、民事訴訟法第六十五條、電信條例第六十六條問題的交換意見》。

③《中華人民共和國行政許可法》第五條規(guī)定“行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應當公開?！?/p>

④例如，最高人民法院（2020）最高法行申1664 號行政裁定書中認定再審申請人郭興梅申請中華人民共和國自然資源部公開有關國土資函[2003]323 號載明的經(jīng)國務院批準的信息，但該文件系國務院批準重慶市用地的批復，根據(jù)《中華人民共和國保守國家秘密法》第九條的規(guī)定屬于國家秘密，因而駁回郭興梅的再審申請。最高人民法院（2019）最高法行申2768 號行政裁定書認為再審申請人陳寶均等5 人申請北京市東城區(qū)人民政府公開的政府信息涉及第三方中通公司的商業(yè)秘密，因此書面征求中通公司意見，中通公司認為根據(jù)《反不正當競爭法》，申請公開的價格結算條款是案涉協(xié)議的核心條款且公司對此采取了保密措施，中通公司不同意公開該信息，因而駁回陳寶均等5 人的再審申請。

⑤詳見浙江省建德市人民法院（2017）浙0182行初36 號行政判決書，原告詹平虎認為微信朋友圈為其私人空間，屬于個人隱私，被告建德市公安局無權查看。

⑥詳見廣東省東莞市中級人民法院（2016）粵19 行終140 號行政判決書，上訴人東莞市教育局認為個人求學經(jīng)歷屬于個人隱私。

⑦例如，河南省高級人民法院（2017）豫行終2564 號行政判決書中，法院認為根據(jù)《河南省住房和城鄉(xiāng)建設廳、河南省發(fā)展和改革委員會、河南省財政廳關于印發(fā)2012 年河南省農(nóng)村危房改造工作實施方案的通知》豫建村鎮(zhèn)[2012] 16 號的規(guī)定，政府在組織實施危房改造工作時已按照公開原則對符合危房改造條件的農(nóng)戶信息及獲得的補助金額、補助方式予以了公開，接受社會監(jiān)督，因此法院認定農(nóng)戶在明知該規(guī)定的情況下仍然申請進行危房改造并將相關個人信息提交給政府，就視為同意公開上述信息。