地方政府河長(zhǎng)制政策工具模型：選擇偏好與優(yōu)化路徑
——基于扎根理論的政策文本實(shí)證研究

任彬彬，周建國(guó)

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京，210023）

一、引言

如何有效進(jìn)行水資源治理一直是中國(guó)國(guó)家治理的核心政治議題之一[1]。近代社會(huì)，隨著人類活動(dòng)的加劇與工業(yè)化的快速推進(jìn)，河湖水系受到極大破壞，水生態(tài)受損嚴(yán)重，與水資源污染相關(guān)的社會(huì)問題日益突出。自黨的十八大以來，黨和國(guó)家高度重視生態(tài)環(huán)境問題，提出“生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，要求堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，以推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階。水資源治理作為生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一直以來，中國(guó)水資源治理實(shí)踐中“各自為政”與“政出多門”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致政策難以落實(shí)。為了破解復(fù)雜的水資源治理困局，一些具有務(wù)實(shí)精神的地方政府主動(dòng)進(jìn)行政策創(chuàng)新，不斷探索行之有效的治水實(shí)踐策略。2007年，無錫市政府面對(duì)太湖爆發(fā)的藍(lán)藻危機(jī)，大膽試行河長(zhǎng)制，治理成效顯著。2008年，江蘇省在太湖流域全面推行河長(zhǎng)制，福建、云南、貴州和江西等省繼而紛紛效仿推廣。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，開始在全國(guó)范圍推廣河長(zhǎng)制。這不僅標(biāo)志著河長(zhǎng)制從地方水污染治理的實(shí)踐創(chuàng)新上升成為國(guó)家治水的頂層設(shè)計(jì)，更表明河長(zhǎng)制從水資源危機(jī)的應(yīng)急治理轉(zhuǎn)向常規(guī)化發(fā)展。作為扎根于中國(guó)本土的水資源治理實(shí)踐，河長(zhǎng)制的核心要義在于通過地方黨政領(lǐng)導(dǎo)直接擔(dān)任河長(zhǎng)，對(duì)其轄區(qū)內(nèi)水資源進(jìn)行分級(jí)負(fù)責(zé)與分層控制，實(shí)現(xiàn)水資源治理權(quán)責(zé)的制度化配置，從而成為具有中國(guó)特色的流域治理制度，體現(xiàn)了中國(guó)之治。

河長(zhǎng)制發(fā)展至今已十年有余，在取得較好成效，彰顯出制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也暴露出一些問題，突出表現(xiàn)在地方實(shí)踐中的局限性。有學(xué)者指出，河長(zhǎng)制對(duì)權(quán)威的高度依賴使其短期效應(yīng)顯著而長(zhǎng)期發(fā)展則面臨組織邏輯與責(zé)任困境[2]；地方政府對(duì)河長(zhǎng)的因事設(shè)崗行為也存在制度邏輯混亂的現(xiàn)象[3]。還有學(xué)者觀察到，地方政府在河長(zhǎng)制政策執(zhí)行過程中也存在“陽奉陰違”式的政策冷漠，致使其在全國(guó)范圍內(nèi)的長(zhǎng)效運(yùn)行備受質(zhì)疑[4]。由此可見，在經(jīng)歷了河長(zhǎng)制的制度解構(gòu)與實(shí)踐審視之后，如何推動(dòng)其長(zhǎng)效運(yùn)行已成為學(xué)術(shù)界亟待探討的問題。

為此，本文以推動(dòng)地方政府河長(zhǎng)制長(zhǎng)效運(yùn)行為切入點(diǎn)，借助全國(guó)省級(jí)層面的河長(zhǎng)制政策文本，通過扎根理論研究方法，描繪我國(guó)各地方政府河長(zhǎng)制政策實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)圖景，試圖回答河長(zhǎng)制在地方實(shí)踐中有哪些可供選擇的政策工具及其使用偏好。其理論意義在于從政策工具角度，為地方政府的河長(zhǎng)制長(zhǎng)效運(yùn)行提供一個(gè)政策理論分析框架，充實(shí)河長(zhǎng)制地方實(shí)踐的工具譜系；其政策意蘊(yùn)則在于推動(dòng)地方政府河長(zhǎng)制政策工具箱的調(diào)整，優(yōu)化水資源治理的中國(guó)方案，實(shí)現(xiàn)中國(guó)河湖治理的可持續(xù)發(fā)展。

二、文獻(xiàn)回顧與分析視角

(一)河長(zhǎng)制研究：從制度邏輯到政策實(shí)踐

近年來，伴隨著生態(tài)文明體制改革與美麗中國(guó)建設(shè)，河長(zhǎng)制作為水資源治理的重大制度創(chuàng)新，吸引了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注與探討。整體而言，這一研究主要經(jīng)歷了由制度邏輯的理論詮釋向政策實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)審視的轉(zhuǎn)變。

研究初期，學(xué)者們主要從不同的理論視角，對(duì)河長(zhǎng)制何以形成與何以運(yùn)行進(jìn)行理論詮釋，試圖從理論層面打開河長(zhǎng)制制度邏輯的黑箱。首先，部分學(xué)者從國(guó)家運(yùn)行體制的視角出發(fā)，對(duì)河長(zhǎng)制形成與運(yùn)行的邏輯進(jìn)行剖析。從橫向部門間關(guān)系來看，河長(zhǎng)制的本質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)干部“包干制”，以此從制度層面解決水資源治理的激勵(lì)問題，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)作[5]；從縱向府際關(guān)系來看，河長(zhǎng)制主要通過“資格錦標(biāo)賽”與“合力式治理”，進(jìn)行水資源的府際合作治理，體現(xiàn)達(dá)標(biāo)壓力型體制的運(yùn)作邏輯[6]。另外，控制權(quán)理論視角下的河長(zhǎng)制則被視為典型的“行政發(fā)包”治理模式[4]。其次，部分學(xué)者從多元視角審視河長(zhǎng)制的制度邏輯，如基于空間嵌入視角，認(rèn)為河長(zhǎng)制將傳統(tǒng)公共事務(wù)治理中的部門首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤绞组L(zhǎng)負(fù)責(zé)制[7]；基于公共行政責(zé)任視角，認(rèn)為河長(zhǎng)制是將個(gè)人問責(zé)嵌入既有的科層結(jié)構(gòu)中，對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)與管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自上而下的權(quán)力調(diào)整[8]。除此之外，部分學(xué)者在分析河長(zhǎng)制制度邏輯的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了河長(zhǎng)制所固有的局限性，如委托代理問題無法根除、權(quán)威的可持續(xù)性、發(fā)包下的責(zé)任困境等[9]。但不可否認(rèn)的是，河長(zhǎng)制的正面運(yùn)作效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其負(fù)面影響，它依然是解決我國(guó)水資源治理危機(jī)的重要制度創(chuàng)新[10]。

伴隨河長(zhǎng)制在全國(guó)范圍的推行，越來越多的學(xué)者開始從公共政策研究的視角出發(fā)，對(duì)河長(zhǎng)制政策實(shí)踐進(jìn)行現(xiàn)實(shí)審視，主要聚焦于政策擴(kuò)散、政策評(píng)估與政策執(zhí)行三個(gè)方面。在政策擴(kuò)散與轉(zhuǎn)移方面，隨著河長(zhǎng)制政策在全國(guó)各地的推廣，學(xué)者們對(duì)河長(zhǎng)制政策的擴(kuò)散特點(diǎn)與誘發(fā)因素進(jìn)行了探索。研究發(fā)現(xiàn)，河長(zhǎng)制政策擴(kuò)散在時(shí)間上呈現(xiàn)S 型，在空間上表現(xiàn)出較強(qiáng)的鄰近效應(yīng)與層級(jí)效應(yīng)，在路徑上主要受到縱向間吸納輻射與橫向間學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)的影響[11]。同時(shí)，也有學(xué)者指出，河長(zhǎng)制政策擴(kuò)散具有明顯的再生產(chǎn)性，主要受到資源稟賦、行政壓力、政策需求、外部力量四類因素的多種組合的影響[12]。在政策效果評(píng)估方面，政策實(shí)驗(yàn)較多地用來評(píng)估河長(zhǎng)制水資源治理的現(xiàn)實(shí)成效。一些政策實(shí)驗(yàn)結(jié)果表明，河長(zhǎng)制政策實(shí)施達(dá)到了初步水污染治理的效果，但對(duì)于降低水資源中深度污染物的治理效果并不理想，而與地方官員的晉升激勵(lì)密切相關(guān)[13]。在河長(zhǎng)制政策執(zhí)行方面，學(xué)者們開始通過局部的個(gè)案觀察，剖析地方政府推動(dòng)河長(zhǎng)制政策執(zhí)行過程中的行為策略，揭示河長(zhǎng)制政策實(shí)踐的運(yùn)行機(jī)制與現(xiàn)實(shí)問題，如該政策在行為策略方面，借助互聯(lián)網(wǎng)工具的技術(shù)嵌入?yún)f(xié)同治理[14]；在運(yùn)行機(jī)制方面，通過高層黨政部門立治、具體職能部門施治、社會(huì)力量參與的制度化激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)積極性水資源治理的體制建構(gòu)[15]；在現(xiàn)實(shí)問題方面，長(zhǎng)期以來的“權(quán)虛責(zé)實(shí)”現(xiàn)狀使河長(zhǎng)制的基層政策執(zhí)行陷入“小馬拉大車”的困境，治水“最后一公里”的問題依然存在[16]。

綜上所述，學(xué)術(shù)界圍繞著河長(zhǎng)制的政策內(nèi)涵與地方實(shí)踐進(jìn)行了充分的理論探討和現(xiàn)實(shí)關(guān)注，深化了河長(zhǎng)制政策的研究理路，但依然存在以下可推進(jìn)的空間：第一，在研究?jī)?nèi)容上，河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展已成為學(xué)術(shù)界亟待探討的問題。河長(zhǎng)制政策作為地方政府應(yīng)對(duì)水資源治理危機(jī)的重要制度創(chuàng)新，能否在全國(guó)范圍內(nèi)取得既定效果，需要學(xué)者們對(duì)其地方政策實(shí)踐展開更為細(xì)致的探討，從而推動(dòng)其在全國(guó)范圍內(nèi)的長(zhǎng)效運(yùn)行。第二，在研究視角上，盡管學(xué)者們對(duì)河長(zhǎng)制地方政策實(shí)踐進(jìn)行了諸多探討，但由于偏好個(gè)案研究，導(dǎo)致其不可避免地落入局部觀察的窠臼，相對(duì)忽視了全國(guó)范圍內(nèi)在河長(zhǎng)制政策實(shí)踐中對(duì)政策工具選擇的普遍性。因此，本文通過對(duì)全國(guó)各地方河長(zhǎng)制政策工具譜系的整體性描繪，揭示其選擇偏好，從而進(jìn)一步提出政策工具的優(yōu)化路徑，以期提高河長(zhǎng)制水資源治理的效能。

(二)政策工具：理解地方政府河長(zhǎng)制政策實(shí)踐的一個(gè)視角

任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新都離不開一系列相關(guān)政策的跟進(jìn)，而政策的實(shí)施往往是以政策工具的形式呈現(xiàn)，其實(shí)施效果更有賴于對(duì)政策工具的選擇。一般而言，政策工具能夠?qū)⒄恼吣繕?biāo)轉(zhuǎn)化為具體路徑，是政府實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新目標(biāo)的行為總和[17]。因此，政策工具為理解當(dāng)前地方政府的河長(zhǎng)制政策實(shí)踐提供了一個(gè)研究視角。

政府手中掌握著一套由各種行為組合而成的政策工具箱，能夠有效保障制度創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策工具并非是孤立、單一的行為舉措，而是由不同類型工具所構(gòu)成的有機(jī)行為體系。不同類型的政策工具組合會(huì)產(chǎn)生不同的政策實(shí)踐效果，繼而對(duì)社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)生不同的政策影響。學(xué)者們基于工具使用標(biāo)準(zhǔn)的差異，對(duì)政策工具的類型劃分進(jìn)行探討，進(jìn)而為政策工具的選擇與適配提供可借鑒經(jīng)驗(yàn)。科臣最早嘗試對(duì)政策工具進(jìn)行梳理，將其劃分為64 類，但由于缺乏系統(tǒng)性，致使該政策工具類型化的理論意義與實(shí)踐指導(dǎo)性不強(qiáng)[18]。此后，羅維從政策目標(biāo)角度，基于政策工具使用意圖的直接性與間接性，將其劃分為控制個(gè)體與影響環(huán)境[19]。英格拉姆注意到政府如何引導(dǎo)目標(biāo)群體的行為方式，認(rèn)為政策工具主要包括權(quán)威性、誘因性、能力性、勸說性與學(xué)習(xí)性等特征[20]。伴隨著公共管理實(shí)踐的發(fā)展，學(xué)者逐漸注意到政策工具中行動(dòng)要素的重要性。豪利特依據(jù)政策工具中政府行動(dòng)主導(dǎo)程度，將政策工具劃分為強(qiáng)制性、混合性、自愿性三大類[21]。薩瓦斯則基于消費(fèi)者、生產(chǎn)者與安排者三個(gè)概念，將政策工具歸納為十類，并按照政府行動(dòng)干預(yù)程度，構(gòu)建了從政府服務(wù)到自我服務(wù)的連續(xù)光譜[22]。

在我國(guó)公共管理實(shí)踐中，“強(qiáng)制—混合—志愿”的三分法被學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可，并廣泛應(yīng)用于政策分析的多個(gè)領(lǐng)域，對(duì)指導(dǎo)我國(guó)公共政策實(shí)踐具有重要借鑒意義[23]。然而，當(dāng)前的政策工具研究依然存在以下局限性：其一，在研究方法上，既有研究主要采用政策文本量化法，其方法取向一般遵循演繹思路[24]，僅通過政策文本中高頻詞來詮釋政策工具類型，容易忽視文本中的豐富情景要素與原始表達(dá)邏輯，可能存在過度解讀的風(fēng)險(xiǎn)。其二，在研究?jī)?nèi)容上，既有研究普遍以既定的“強(qiáng)制—混合—志愿”分析框架為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政策文本中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行理論嵌套，往往將復(fù)雜的政策文本內(nèi)容簡(jiǎn)單化，忽視政策要素的多樣性。雖然部分學(xué)者開始基于中國(guó)情景，對(duì)政策工具的類型進(jìn)行本土化改造，但其研究依然會(huì)陷入“先入為主”的窠臼，難以刻畫政策工具的全貌。因此，本文借助扎根理論的研究方法，通過自下而上的自然呈現(xiàn)方式，實(shí)現(xiàn)從“演繹”向“歸納”的轉(zhuǎn)變，回歸到政策原始語境中對(duì)河長(zhǎng)制政策文本進(jìn)行分析，既可以消弭由共詞分析所需帶來的過度解讀的風(fēng)險(xiǎn)，又可以打破原有政策工具分析框架的束縛，從而更好地描繪河長(zhǎng)制地方實(shí)踐的政策工具全貌及其使用偏好。

三、研究方法及資料來源

(一)扎根理論

扎根理論是質(zhì)性研究的一種路徑，而非實(shí)體理論，最早是由社會(huì)學(xué)家安塞爾姆·施特勞斯（Anselm Strauss）與巴尼·格拉澤（Barney Glaser）在1967年出版的合著《扎根理論的發(fā)現(xiàn)》（The Discovery of Grounded Theory）中首次提出。20世紀(jì)60年代中后期，美國(guó)社會(huì)學(xué)界的宏大理論嵌套、民族志“印象式描述”以及理論生成程序缺乏的三種理論傾向批判，促使施特勞斯與格拉澤開始探索新的研究方法，努力填補(bǔ)理論與經(jīng)驗(yàn)資料之間的鴻溝。為此，施特勞斯與格拉澤以早期質(zhì)性研究的分析策略、程序要求為基礎(chǔ)，糅合了哥倫比亞大學(xué)的實(shí)證主義和芝加哥學(xué)派的實(shí)用主義的思想精髓，創(chuàng)造性地提出以質(zhì)性研究過程中的數(shù)據(jù)收集、整理、分析為基礎(chǔ)，通過概念提取，實(shí)現(xiàn)理論建構(gòu)的扎根理論研究方法。

扎根理論的核心內(nèi)涵在于，通過對(duì)一切可利用的經(jīng)驗(yàn)資料進(jìn)行收集、歸納與比較，并將其進(jìn)行提煉以生成理論。因此，扎根理論并不要求研究者提出明確的研究假設(shè)，而是要求研究者要始終保持理論的敏感性，通過不斷比較分析，進(jìn)行概念化與類屬整合，最終以“自然呈現(xiàn)”的方式直接從經(jīng)驗(yàn)資料中發(fā)現(xiàn)理論[25]。本文并非借助先驗(yàn)的政策工具理論框架，進(jìn)行簡(jiǎn)單的理論嵌套，而是以地方政府河長(zhǎng)制政策執(zhí)行過程中治理工具使用的現(xiàn)實(shí)圖景為研究議題，借助河長(zhǎng)制政策文本進(jìn)行政策工具的扎根分析，從而抽象出一套能夠解釋當(dāng)前河長(zhǎng)制地方實(shí)踐的政策工具理論模型。這并不違背扎根理論在不帶有理論預(yù)設(shè)情況下對(duì)某一研究問題開展探索性研究的扎根精神。另外，扎根理論也不排除以政策文本作為經(jīng)驗(yàn)資料，其歸納的研究邏輯與詮釋主義的研究思路能夠很好地彌補(bǔ)傳統(tǒng)政策文本分析方法的不足，使其成為文本內(nèi)容分析法的重要補(bǔ)充。在國(guó)內(nèi)，已有學(xué)者借助扎根理論進(jìn)行政策文本分析的探索性嘗試[26]。

(二)資料來源

自中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》后，全國(guó)各省級(jí)政府也隨之頒布了全面推行河長(zhǎng)制工作（實(shí)施）方案。本文借助互聯(lián)網(wǎng)，以河長(zhǎng)制工作方案為檢索詞，在中央政府與各省級(jí)地方政府（省自治區(qū)、直轄市）的官方網(wǎng)站進(jìn)行系統(tǒng)搜索，共收集33 份河長(zhǎng)制工作（實(shí)施）方案的政策文本。之所以選擇國(guó)家與省級(jí)層面的政策文本，其考量如下：第一，權(quán)威性。政策文本作為政治系統(tǒng)決定的輸出，其最顯著特點(diǎn)便是權(quán)威性。國(guó)家全面推行河長(zhǎng)制的意見與各省市全面推行河長(zhǎng)制的工作（實(shí)施）方案分別由中共中央、國(guó)務(wù)院和各省市黨委、人民政府聯(lián)合制定出臺(tái)，是集體權(quán)威的體現(xiàn)。第二，代表性。政策文本作為政府處理公共事務(wù)的行為依據(jù)，能夠有效體現(xiàn)其行為邏輯。一般而言，地級(jí)市層面的政策文本主要是以國(guó)家與省級(jí)層面政策文本為主要依據(jù)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況貫徹執(zhí)行。因此，國(guó)家全面推行的河長(zhǎng)制意見與各省全面推行的河長(zhǎng)制工作（實(shí)施）方案具有重要的提綱挈領(lǐng)作用，其文本內(nèi)容的可信度與精準(zhǔn)度相對(duì)較高。加之所收集的政策文本跨越了中國(guó)的東部、中部、西部三個(gè)區(qū)域，能夠清晰地刻畫出我國(guó)不同區(qū)域河長(zhǎng)制政策實(shí)踐的行為軌跡，為各地河長(zhǎng)制政策的借鑒提供依據(jù)。

四、研究過程與模型構(gòu)建

(一)開放式編碼及其范疇化

開放式編碼要求在沒有核心預(yù)設(shè)概念的情況下，以開放的態(tài)度，將收集到的所有資料的字、詞、句先行揉碎，分割成具有意義的眾多新詞組、語句以及段落，實(shí)現(xiàn)概念化與范疇化的目的。本文首先從收集到的33份河長(zhǎng)制工作（實(shí)施）方案政策文本中，隨機(jī)取出30 份政策文本，導(dǎo)入nvivo11軟件，轉(zhuǎn)換為基本數(shù)據(jù)源，以進(jìn)行開放性編碼，如“建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系”（JS-1），提煉出概念“黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”。其次，通過對(duì)政策文本中涉及河長(zhǎng)制行為的原始資料進(jìn)行不斷地整理與比較，提煉出初始概念164個(gè)。為了進(jìn)一步保證研究的科學(xué)性，提高編碼結(jié)果的可靠性，本研究只保留2 個(gè)及以上參考點(diǎn)的概念，進(jìn)而抽象出140 個(gè)概念（見表1）。最后，通過對(duì)初始概念進(jìn)行聚類分析以實(shí)現(xiàn)概念的范疇化，共形成18 個(gè)范疇（見表2）。

表2 河長(zhǎng)制政策文本開放性編碼的范疇化

(二)主軸編碼與主范疇形成

主軸編碼是基于開放式編碼的范疇化，將各個(gè)獨(dú)立的范疇按照類屬、主題進(jìn)行分解、分析與聯(lián)結(jié)，進(jìn)一步充分挖掘開放式編碼中各個(gè)范疇之間的關(guān)聯(lián)性，提取更高層次、具有統(tǒng)攬作用的范疇。一般而言，主軸編碼之間范疇關(guān)系可按照功能、結(jié)構(gòu)、時(shí)間、因果等條件，對(duì)其進(jìn)行反復(fù)思考與比較，陳述副范疇與主范疇之間的聯(lián)系。因此，主軸編碼的本質(zhì)是從經(jīng)驗(yàn)描述到概念分析的過渡，旨在通過開放性比較，不斷增加新的范疇與分析維度，將原始資料所轉(zhuǎn)換的數(shù)據(jù)資料串聯(lián)成一個(gè)整體。本文主軸編碼以不同范疇所呈現(xiàn)的功能性關(guān)系為依據(jù)，對(duì)其進(jìn)行重新組合與概念抽象，進(jìn)而形成實(shí)質(zhì)性工具—目標(biāo)導(dǎo)向、執(zhí)行性工具—過程導(dǎo)向、賦能性工具—能力導(dǎo)向、引導(dǎo)性工具—引領(lǐng)導(dǎo)向的4 個(gè)主范疇和18 個(gè)副范疇（見表3）。同時(shí)，nvivo11 軟件所自動(dòng)統(tǒng)計(jì)導(dǎo)出的材料源、參考點(diǎn)，能夠?qū)娱L(zhǎng)制政策文本中包含該范疇的資料數(shù)量與該范疇在河長(zhǎng)制政策文本中出現(xiàn)的頻數(shù)進(jìn)行表示。

表3 河長(zhǎng)制政策文本主軸編碼的主范疇形成

(三)選擇性編碼與模型構(gòu)建

選擇性編碼是以理論建構(gòu)為目的，強(qiáng)調(diào)對(duì)主范疇之間的關(guān)系做進(jìn)一步的提煉與整合，進(jìn)而以“故事線”的方式描述社會(huì)現(xiàn)象與脈絡(luò)框架，挖掘出更具概括能力、關(guān)聯(lián)能力的核心范疇。核心范疇在所有范疇中處于核心位置，能夠在最大程度上統(tǒng)領(lǐng)其他范疇，體現(xiàn)出研究問題的理論框架雛形。本文通過對(duì)140 個(gè)初始概念和18 個(gè)副范疇以及4 個(gè)主范疇的不斷比較與梳理，將實(shí)質(zhì)性工具、執(zhí)行性工具、賦能性工具、引導(dǎo)性工具歸于一個(gè)核心范疇，即“地方政府河長(zhǎng)制政策工具選擇模型”（見圖1）。

圖1 地方政府河長(zhǎng)制政策工具選擇模型

(四)理論飽和度檢驗(yàn)

理論飽和度檢驗(yàn)是判斷扎根理論概念編碼是否終止的重要標(biāo)志。一般而言，當(dāng)對(duì)不斷增加新的文本材料進(jìn)行比較之后，未發(fā)現(xiàn)新概念、新范疇形成，無法使已經(jīng)形成的概念密度得到增加時(shí)，便視為理論飽和。為了進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn)，本文對(duì)剩余的3 份河長(zhǎng)制工作（實(shí)施）方案政策文本材料再次進(jìn)行編碼與概念化，并沒有發(fā)現(xiàn)新的概念形成，且已有的范疇之間也未出現(xiàn)新的關(guān)聯(lián)。這表明，依據(jù)河長(zhǎng)制工作（實(shí)施）方案政策文本材料所建構(gòu)的地方政府河長(zhǎng)制政策工具選擇模型具有良好的理論飽和度。

五、地方政府河長(zhǎng)制政策工具的使用偏好

(一)第一序列使用偏好：實(shí)質(zhì)性政策工具

實(shí)質(zhì)性政策工具以河湖治理的目標(biāo)設(shè)定為導(dǎo)向，是當(dāng)前地方政府河長(zhǎng)制政策執(zhí)行的第一序列政策工具使用偏好。一直以來，在錦標(biāo)賽體制下，地方政府由于受到同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)的影響，往往以GDP 增長(zhǎng)與地方財(cái)政收入增加為治理目標(biāo)，將大量的工作精力投入到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，對(duì)環(huán)境治理重視不足。當(dāng)遇到河流環(huán)境惡化問題時(shí)，地方政府主動(dòng)開展流域治理的主觀意愿并不高，尤其是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與河湖治理目標(biāo)相沖突時(shí)，常常會(huì)主動(dòng)淡化環(huán)境治理責(zé)任目標(biāo)，以確保地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的完成[27]。然而，河長(zhǎng)制將黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威融入地方政府流域治理中，通過實(shí)質(zhì)性政策工具，設(shè)置河流治理的約束性政策目標(biāo)，強(qiáng)化了河流的環(huán)境問責(zé)，進(jìn)而將河湖保護(hù)的內(nèi)容融入地方政府的日常工作中，以實(shí)現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)與行政人員的政策注意力轉(zhuǎn)移。例如，合肥市政府不僅明晰了河道水生態(tài)、水環(huán)境持續(xù)改善以及跨界斷面水質(zhì)等各項(xiàng)治理內(nèi)容，更設(shè)定了基本的治理目標(biāo)，并依據(jù)河流污水、企業(yè)廢水以及居民生活用水等指標(biāo)的達(dá)標(biāo)情況，實(shí)行干部選拔任免的“一票否決”制，從而促使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部將更多的政策注意力投放到河湖治理中。

河長(zhǎng)制的實(shí)質(zhì)性政策工具主要包括水資源保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境管理、河湖水域治理、跨域水治理、水資源法規(guī)等七個(gè)副范疇。在河長(zhǎng)制政策的執(zhí)行過程中，中共中央、國(guó)務(wù)院作為河長(zhǎng)制政策的制定者，擁有河長(zhǎng)制的目標(biāo)設(shè)定權(quán)，其政策目標(biāo)設(shè)定具有統(tǒng)領(lǐng)作用。地方政府作為河長(zhǎng)制政策的具體實(shí)施者，會(huì)基于中央政策目標(biāo)設(shè)定，結(jié)合本地區(qū)河湖治理的具體情況，制定相應(yīng)的具體方案。具體而言，水資源保護(hù)主要強(qiáng)調(diào)水資源的合理開發(fā)，提高水資源的利用率，避免水資源浪費(fèi)；水污染防治主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，優(yōu)先保障居民飲用水，嚴(yán)格控制工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)生活等方面的水污染，進(jìn)一步遏制水生態(tài)環(huán)境的惡化；水生態(tài)修復(fù)主要集中于生態(tài)評(píng)估、水質(zhì)改善、河流地貌修復(fù)以及生物群落多樣性恢復(fù)四個(gè)方面；水環(huán)境管理則主要以社會(huì)水環(huán)境的水安全與水景觀為主；河湖水域治理主要強(qiáng)調(diào)河湖空間維護(hù)與河道保護(hù)；跨水域治理則關(guān)注河流的跨流域協(xié)同共治。雖然中央政策文本并未設(shè)定跨域河湖的政策目標(biāo)，但河湖的空間流動(dòng)性，促使地方政府愈發(fā)重視河湖治理的跨域協(xié)調(diào)，進(jìn)而成為地方政府河長(zhǎng)制實(shí)踐的實(shí)質(zhì)性政策工具之一；水資源法規(guī)主要是指地方河湖治理的規(guī)章制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)河湖治理的法制化建設(shè)。

(二)第二序列使用偏好：執(zhí)行性政策工具

執(zhí)行性政策工具以規(guī)范河湖治理的政策執(zhí)行過程為導(dǎo)向，成為地方政府河長(zhǎng)制政策工具使用偏好的第二序列。公共事務(wù)的流動(dòng)性、復(fù)雜性與綜合性促使其通過跨域治理尋求解決治理路徑，即跨區(qū)域、跨層級(jí)以及跨部門。加之，河流治理的負(fù)外部性與區(qū)域之間的剛性行政邊界致使其治理實(shí)踐過程呈現(xiàn)出顯著的模糊性特征，導(dǎo)致行政職能部門間相互推諉扯皮，或者出現(xiàn)“九龍治水，水不治”的窘?jīng)r。就河流治理實(shí)踐來看，流域水資源治理雖然表面呈現(xiàn)為資源與環(huán)境危機(jī)，但究其本質(zhì)則是一場(chǎng)跨域公共事務(wù)的治理危機(jī)[28]。對(duì)此，河長(zhǎng)制在實(shí)現(xiàn)地方政府河流治理注意力分配的基礎(chǔ)上，通過執(zhí)行性政策工具，旨在不斷完善河長(zhǎng)制政策執(zhí)行的組織基礎(chǔ)，將河流治理問題的識(shí)別、轉(zhuǎn)化、操作等公共行政責(zé)任落實(shí)到具體的職能部門與行政官員身上，以規(guī)范河長(zhǎng)制政策的執(zhí)行過程。換言之，基于實(shí)質(zhì)性政策工具的目標(biāo)設(shè)定，河長(zhǎng)制的執(zhí)行性政策工具以政策過程為主線，重視河長(zhǎng)制責(zé)任落實(shí)的程序性規(guī)范，進(jìn)而擺脫公共行政責(zé)任模糊性的困境，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制的清晰化運(yùn)作。例如，南京市等地方政府在明晰河長(zhǎng)制治理的目標(biāo)任務(wù)后，通過制定河長(zhǎng)工作體系、明確履職任務(wù)、落實(shí)工作機(jī)制以及評(píng)估評(píng)價(jià)流程等程序，以確保河長(zhǎng)制各項(xiàng)治理目標(biāo)責(zé)任得以落實(shí)。

河長(zhǎng)制執(zhí)行性政策工具主要通過工作規(guī)劃、組織基礎(chǔ)、職能定位、權(quán)責(zé)劃分、機(jī)制建設(shè)以及制度完善等六個(gè)副范疇，將河流治理的公共行政責(zé)任精細(xì)化，成為推動(dòng)河長(zhǎng)制政策執(zhí)行過程清晰化運(yùn)作的有效探索。工作規(guī)劃是地方政府河長(zhǎng)制政策執(zhí)行的宏觀戰(zhàn)略，主要涉及河長(zhǎng)制工作任務(wù)的設(shè)定、分配與建立“一河（湖）一策（檔）”的基本原則。組織基礎(chǔ)主要包括各級(jí)河長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦公室、河長(zhǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及河道專管員的設(shè)置，是劃分河長(zhǎng)制公共行政責(zé)任的基本單位。職能定位對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)、河長(zhǎng)制辦公室、河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組等進(jìn)行職能界定，避免河長(zhǎng)制公共行政責(zé)任的模糊。權(quán)責(zé)劃分通過設(shè)置界樁、河湖分級(jí)目錄、清單制、強(qiáng)化屬地責(zé)任等舉措，進(jìn)一步細(xì)化河湖治理的公共行政責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)與邊界，清晰地呈現(xiàn)河長(zhǎng)制的責(zé)任結(jié)構(gòu)。機(jī)制建設(shè)是河長(zhǎng)制公共行政責(zé)任在運(yùn)作過程中的強(qiáng)化，主要體現(xiàn)在以個(gè)人為核心的激勵(lì)問責(zé)、以組織為核心的部門協(xié)作與重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)三個(gè)方面。制度完善標(biāo)志著河長(zhǎng)制清晰化運(yùn)作的實(shí)現(xiàn)，其路徑以河長(zhǎng)制政策執(zhí)行階段為劃分標(biāo)志，主要包括黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制、名單公示制、工作會(huì)議制、信息報(bào)送制、信息共享制、工作督查制、定期巡查制、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制等。

(三)第三序列使用偏好：賦能性與引導(dǎo)性政策工具

賦能性與引導(dǎo)性政策工具分別以能力建設(shè)和社會(huì)引領(lǐng)為導(dǎo)向，是河長(zhǎng)制的第三序列政策工具使用偏好。作為解決河流環(huán)境問題的制度創(chuàng)新，河長(zhǎng)制政策通過實(shí)質(zhì)性工具與執(zhí)行性工具有效解決了河流治理的注意力分配與治理責(zé)任模糊的困境。但是，河長(zhǎng)制依然是傳統(tǒng)政府一元主導(dǎo)型的河流治理模式，其慣性傳遞與路徑依賴將限制其對(duì)體制外力量的吸收，從而進(jìn)一步固化了“小政府、大社會(huì)”的河流治理格局。正如有的學(xué)者所指出的那樣，河長(zhǎng)制過度地依賴權(quán)威與封閉性地排斥社會(huì)力量將會(huì)直接影響河流治理的長(zhǎng)期成效[2]。為了推動(dòng)河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效運(yùn)行，地方政府在河長(zhǎng)制政策的實(shí)踐中，通過賦能性政策工具，能為河長(zhǎng)制政策的執(zhí)行提供技術(shù)保障與資源支撐，化解因過度依賴權(quán)威而產(chǎn)生的危機(jī)；能借助引導(dǎo)性政策工具，調(diào)動(dòng)民眾積極性，為河長(zhǎng)制的政策執(zhí)行營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。因此，河長(zhǎng)制賦能性與引導(dǎo)性政策工具的核心，都在于實(shí)現(xiàn)河流治理的可持續(xù)發(fā)展。

伴隨著河長(zhǎng)制政策實(shí)踐的深入，越來越多的地方政府意識(shí)到，賦能性政策工具與引導(dǎo)性政策工具對(duì)河長(zhǎng)制可持續(xù)發(fā)展的重要意義，逐漸將其納入政策工具箱。在河長(zhǎng)制的能力建設(shè)方面，賦能性政策工具主要涉及技術(shù)支撐、資源保障與多元主體三個(gè)副范疇。技術(shù)支撐強(qiáng)調(diào)發(fā)揮以互聯(lián)網(wǎng)、地理信息系統(tǒng)為代表的現(xiàn)代科技的治理優(yōu)勢(shì)，通過河長(zhǎng)管理、監(jiān)管、信息發(fā)布等平臺(tái)建設(shè)，優(yōu)化河長(zhǎng)制的運(yùn)行效率，提高其治理成效，實(shí)現(xiàn)河流治理的信息化與精細(xì)化。資源保障是要求地方政府重視河長(zhǎng)制日常運(yùn)行的資金投入、人才隊(duì)伍建設(shè)以及設(shè)備更新。多元主體旨在通過培育市場(chǎng)主體、委托第三方機(jī)構(gòu)、購(gòu)買公共服務(wù)、設(shè)立民間（企業(yè)）河長(zhǎng)、招募志愿者等舉措，打破河長(zhǎng)制的封閉式運(yùn)行模式，解構(gòu)政府單主體的河流治理模式，從而構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的多元主體共同參與的生態(tài)共治格局。在河長(zhǎng)制的社會(huì)引領(lǐng)方面，引導(dǎo)性政策工具主要包括思想引領(lǐng)與行為規(guī)范兩個(gè)副范疇。思想引領(lǐng)要求地方政府通過舉辦社會(huì)公益活動(dòng)，開展科普教育，加大河長(zhǎng)制的政策宣傳與輿論引導(dǎo)，提高社會(huì)公眾的政策認(rèn)可度。行為規(guī)范要求地方政府樹立河流保護(hù)先鋒模范，發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與河流治理。

圖2 地方政府河長(zhǎng)制政策工具使用偏好

六、地方政府河長(zhǎng)制政策工具的優(yōu)化路徑

(一)加強(qiáng)客觀指標(biāo)與民眾需求相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性工具的動(dòng)態(tài)調(diào)整

在我國(guó)政策實(shí)踐中，上級(jí)政府為了推動(dòng)公共政策的執(zhí)行，往往通過分解政策目標(biāo)，細(xì)化目標(biāo)考核體系，將重點(diǎn)工作進(jìn)行“任務(wù)打包”，下發(fā)給各級(jí)政府與職能部門。受到政治錦標(biāo)賽與壓力型體制的影響，各級(jí)官員都格外重視那些與自身職位晉升與工作績(jī)效考核相關(guān)的政策目標(biāo)，并將大量精力投入該政策的執(zhí)行中[29]。河長(zhǎng)制實(shí)質(zhì)性政策工具是通過設(shè)置約束性政策目標(biāo)，將各級(jí)政府官員的注意力從經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)移到水資源治理方面。但是，河湖治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜性工程，河長(zhǎng)制政策的長(zhǎng)效運(yùn)行需要依靠實(shí)質(zhì)性政策工具因地制宜與因時(shí)制宜地動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷進(jìn)行“再創(chuàng)新”，進(jìn)而保證各地方政府對(duì)河湖治理持續(xù)性地投入政策注意力。

首先，推動(dòng)河長(zhǎng)制的任務(wù)指標(biāo)須考慮與民眾主觀需求相結(jié)合。在河長(zhǎng)制實(shí)質(zhì)性政策工具目標(biāo)設(shè)定的過程中，地方政府要發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，既要強(qiáng)調(diào)河流治理指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要始終堅(jiān)持以民眾為中心，切實(shí)關(guān)注社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境需求的變化，逐步建立起行政任務(wù)指標(biāo)與民眾滿意指標(biāo)緊密結(jié)合的政策目標(biāo)體系。

其次，依據(jù)地區(qū)內(nèi)河流治理實(shí)踐，結(jié)合《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，設(shè)置河流治理的階段性目標(biāo)，對(duì)河長(zhǎng)制行政任務(wù)要求的客觀指標(biāo)進(jìn)行不斷細(xì)化與適應(yīng)性調(diào)整。例如，地方政府要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，切勿盲目地照搬照抄，依據(jù)河長(zhǎng)制的近期（2017—2020年）、中期（2021—2025年）、遠(yuǎn)期（2026—2030年）目標(biāo)，對(duì)水資源、水污染、水生態(tài)、水環(huán)境、跨域水治理、河湖水域等相關(guān)法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，使其能夠適應(yīng)河流治理的現(xiàn)實(shí)需求。

最后，建立河長(zhǎng)制政策目標(biāo)設(shè)定的反饋渠道，通過公眾對(duì)河流治理評(píng)價(jià)的信息反饋，將民眾的滿意度作為下一階段河長(zhǎng)制政策目標(biāo)設(shè)定的重要依據(jù)，對(duì)河長(zhǎng)制的實(shí)質(zhì)性政策工具內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。河流環(huán)境治理是關(guān)乎人民健康安全的重點(diǎn)，河長(zhǎng)制要始終以民眾的滿意度為出發(fā)點(diǎn)，關(guān)注社會(huì)民眾需求的變化，增強(qiáng)河長(zhǎng)制實(shí)質(zhì)性政策工具的科學(xué)性。

(二)促進(jìn)官員正向激勵(lì)與機(jī)構(gòu)跨域協(xié)作，加強(qiáng)執(zhí)行性工具的程序化建設(shè)

模糊性作為公共政策一般屬性，已經(jīng)成為影響政策執(zhí)行是否成功的關(guān)鍵變量[30]。一般而言，模糊性主要涉及目標(biāo)模糊與過程模糊兩種類型，而政策執(zhí)行過程的模糊性往往會(huì)誘發(fā)政策執(zhí)行者的有限理性行為，使其基于局部利益與自身偏好，發(fā)展出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，通過象征性的政策執(zhí)行，影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[31]。在我國(guó)長(zhǎng)期的治水實(shí)踐過程，政策執(zhí)行程序的模糊性是導(dǎo)致其陷入“九龍治水”的困局，難以形成部門協(xié)同治理合力的重要原因。在明晰治水目標(biāo)的基礎(chǔ)上，河長(zhǎng)制政策通過執(zhí)行性政策工具，將模糊化的河流治理職責(zé)落實(shí)到具體的職能機(jī)構(gòu)和責(zé)任人身上，從而走出了河流治理過程中公共行政責(zé)任模糊的困境。然而，在河長(zhǎng)制政策的執(zhí)行過程中，如果長(zhǎng)期對(duì)個(gè)體官員實(shí)施強(qiáng)問責(zé)制會(huì)導(dǎo)致其疲于應(yīng)付，積極性受挫；如果對(duì)職能機(jī)構(gòu)的跨域河流治理問題沒有足夠重視，跨域協(xié)作的相關(guān)機(jī)制就會(huì)缺失。為了保障河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效運(yùn)行，地方政府要加強(qiáng)對(duì)行政官員的正向激勵(lì)和促進(jìn)職能機(jī)構(gòu)的跨域協(xié)作，加強(qiáng)執(zhí)行性政策工具各個(gè)環(huán)節(jié)的程序化建設(shè)，從而進(jìn)一步保障河長(zhǎng)制政策過程的清晰化運(yùn)作。

在行政官員激勵(lì)方面，地方政府要逐步健全河長(zhǎng)制政策激勵(lì)體系，發(fā)揮其正向激勵(lì)的積極作用，激發(fā)基層河長(zhǎng)主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，避免因不合理問責(zé)與無效激勵(lì)而“不作為”。一方面，地方政府要建立河流治理激勵(lì)機(jī)制，賦予基層河長(zhǎng)一定的治理裁量權(quán)，鼓勵(lì)其因地制宜地創(chuàng)新河流治理模式，提高河長(zhǎng)制的治理效能。另一方面，地方政府還要審視和反思問責(zé)考核機(jī)制，避免基層河長(zhǎng)花費(fèi)精力應(yīng)付檢查，影響工作效率。

在機(jī)構(gòu)跨域協(xié)作方面，地方政府要借助河長(zhǎng)制的高位推動(dòng)，建立以“利益協(xié)調(diào)”為核心的跨域河流協(xié)作機(jī)制，彌補(bǔ)執(zhí)行性政策工具對(duì)河流跨域協(xié)作程序性建設(shè)的不足。為此，地方政府要充分發(fā)揮河長(zhǎng)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，通過縱向行政協(xié)調(diào)與橫向談判協(xié)商等措施，實(shí)現(xiàn)跨域河流的生態(tài)補(bǔ)償與協(xié)同共治機(jī)制建設(shè)。

(三)探索多元主體合作模式，豐富賦能性工具的內(nèi)容形式

多元主體的集體行動(dòng)是有效化解公共池塘資源困境的治理路徑。一直以來，各級(jí)政府都是通過科層結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制性行政指令開展治水行動(dòng)，其結(jié)果是企業(yè)、社會(huì)公眾、專家智庫(kù)等社會(huì)主體參與共治的空間被壓縮，參與程度低，最終導(dǎo)致集體行動(dòng)難以形成，水資源治理陷入政府“單兵作戰(zhàn)”的困境[32]。當(dāng)前，各個(gè)地方政府正逐漸將賦能性政策工具作為河長(zhǎng)制政策工具之一，強(qiáng)調(diào)整合河流治理的多元主體，加大技術(shù)支撐與資源保障，以實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制長(zhǎng)效運(yùn)行的能力建設(shè)。但實(shí)踐中，地方政府由于受科層治理慣性思維的影響，對(duì)賦能性政策工具的重視程度明顯不足，致使多元治理主體參與治理的機(jī)制與合作模式呈現(xiàn)單一化，成為限制河長(zhǎng)能力建設(shè)的瓶頸。對(duì)此，地方政府要改變傳統(tǒng)政府一元主導(dǎo)的科層制治理思維，重視賦能性政策工具作用的發(fā)揮，通過探索多元主體參與的河流治理模式，不斷豐富賦能性工具的內(nèi)容形式。

第一，拓展河長(zhǎng)制參與渠道。擴(kuò)展多元治理主體的活動(dòng)空間，有效吸納社會(huì)治理力量，加強(qiáng)政社共治。雖然各級(jí)地方政府已經(jīng)建立起了多元化的社會(huì)監(jiān)督渠道，但是忽視了對(duì)體制外的社會(huì)治理力量的整合與吸納。地方政府要借鑒環(huán)保社會(huì)組織與相關(guān)智庫(kù)的專業(yè)性知識(shí)，對(duì)河流問題進(jìn)行精確診斷；要通過采取聘用或合作的方式，吸引擁有治水專業(yè)背景與工作經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)人員加入，建立一支專業(yè)化的治水人才隊(duì)伍，為河長(zhǎng)制的可持續(xù)發(fā)展提供人才支持。

第二，積極引導(dǎo)企業(yè)參與，加強(qiáng)政企合作，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。地方政府要不斷探索“河長(zhǎng)制+PPP”的治理模式，激活社會(huì)資本，緩解地方政府流域治理的財(cái)政負(fù)擔(dān)；要積極將綠色信貸、融資、租賃等新型投融資渠道運(yùn)用到流域治理領(lǐng)域，引導(dǎo)企業(yè)參與河流治理，提高流域治理資金的運(yùn)作效率，構(gòu)建多元化流域治理投融資體系，為河長(zhǎng)制政策的可持續(xù)發(fā)展提供資金保障。

第三，充分發(fā)揮技術(shù)治理優(yōu)勢(shì)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新多元治理主體參與模式。地方政府要利用互聯(lián)網(wǎng)，發(fā)揮微信公眾號(hào)、官方微博、APP等現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，建立多元化的參與渠道與互動(dòng)模式，形成多元共治的生態(tài)治理格局。

(四)弘揚(yáng)河流生態(tài)文化，重視引導(dǎo)性工具的規(guī)范引領(lǐng)

自新中國(guó)成立以來，政府環(huán)境治理的價(jià)值理念經(jīng)歷了從環(huán)境管理、環(huán)境治理再到生態(tài)文明建設(shè)的邏輯演變，對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行發(fā)揮著重要作用。進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)代，以生態(tài)價(jià)值觀為準(zhǔn)則的生態(tài)文化體系不僅是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，更是促進(jìn)人與自然和諧相處的精神動(dòng)力。同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民物質(zhì)生活得以改善，社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境治理的需求日益增長(zhǎng)。黨的十九大報(bào)告指出，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境問題日益重視，推動(dòng)公眾環(huán)保治理的需求日益提高，而河長(zhǎng)制僅僅依靠單向度的行政命令來治理河流，其效果顯然難以滿足公眾的環(huán)境治理需求。因此，地方政府要充分發(fā)揮引導(dǎo)性政策工具的作用，提高其使用頻率，通過傳承并弘揚(yáng)水文化，打造特色美麗河湖，用科學(xué)的生態(tài)價(jià)值觀加強(qiáng)河流治理的社會(huì)規(guī)范與思想引領(lǐng)，從而營(yíng)造良好的河流生態(tài)文化環(huán)境，推動(dòng)河流治理的可持續(xù)發(fā)展。

其一，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社區(qū)、鄉(xiāng)村要積極開展以水文化為核心的生態(tài)文明創(chuàng)建活動(dòng)，通過思想宣傳、政治動(dòng)員使社會(huì)公眾樹立正確的生態(tài)價(jià)值觀，踐行綠色環(huán)保的生活理念，以獲得公眾的支持與認(rèn)可。

其二，利用學(xué)校教育平臺(tái)，開展以生態(tài)文明為主題的演講與社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)青少年的環(huán)保科普教育，培養(yǎng)其生態(tài)文明意識(shí)。各中小學(xué)要積極開展環(huán)保教育課堂，鼓勵(lì)學(xué)生參與垃圾分類、植樹造林、“河小青”等社會(huì)公益志愿服務(wù)，為家鄉(xiāng)河流的保護(hù)貢獻(xiàn)力量。

其三，講好河流治理歷史文化故事，樹立河流治理的先鋒典范，為河流治理注入人文情懷，傳播河流文化。地方政府要借助報(bào)刊、官網(wǎng)、微博、微信等媒體工具，加大對(duì)河流文化的宣傳；要設(shè)立河長(zhǎng)制宣傳陣地，通過河湖文化展示館、文化走廊，展現(xiàn)古今治水模范的人物與相關(guān)事跡，在潛移默化中向社會(huì)公眾傳遞愛河、護(hù)河、惜水的生態(tài)保護(hù)意識(shí)。