校園安全管理立法研究與探索
——基于全國地方學(xué)校安全管理立法分析

耿 爽 車雙龍

(貴州師范大學(xué) 教育學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

0 引言

教育是關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的根本保障。學(xué)校安全關(guān)系到學(xué)校師生的切身利益，關(guān)系到國家富強(qiáng)、社會(huì)和諧，是我國教育事業(yè)中重要的一項(xiàng)任務(wù)。學(xué)校安全包括校園食品藥品安全、校園消防安全、校園人身傷害事故預(yù)防與處理、校車安全管理、校園網(wǎng)絡(luò)安全、校園周邊環(huán)境安全等等。近年來，校園安全事故頻發(fā)，學(xué)校安全已成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。為加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)安全管理，2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)，這是建國以來國務(wù)院關(guān)于學(xué)校安全的唯一一個(gè)指導(dǎo)性文件，對(duì)校園安全做出了頂層設(shè)計(jì)。此外，我國各個(gè)省份、直轄市、自治區(qū)政府、省人大常委會(huì)、省教育廳紛紛出臺(tái)政策法規(guī)，如《北京市中小學(xué)校幼兒園安全管理規(guī)定(試行)》《河北省學(xué)校安全條例》《上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理?xiàng)l例》《福建省學(xué)校消防安全管理制度》等。這些政策法規(guī)的出臺(tái)，對(duì)于校園安全問題的解決具有重要的推動(dòng)作用，但我們也看到，一方面校園安全依然缺乏上位法的支持，另一方面，地方關(guān)于校園安全立法實(shí)踐依然滯后，很多省份還沒有出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)。同時(shí)，地方校園安全立法中還有法律責(zé)任不明晰、事故處理及追責(zé)機(jī)制不合理等問題，因此加強(qiáng)地方校園安全立法研究顯得尤為必要。

同時(shí)學(xué)界也對(duì)學(xué)校安全進(jìn)行廣泛研究，通過文獻(xiàn)梳理，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們多從學(xué)校安全的類型、問題、原因和對(duì)策等方面進(jìn)行研究。一是在學(xué)校安全的類型及存在的問題上，守佳麗等指出學(xué)校主要安全問題包括重大安全事故、違法犯罪行為以及學(xué)生自身的心理問題等，并提出安全教育是預(yù)防學(xué)校安全問題的有效手段；程天君等指出我國校園安全存在應(yīng)急機(jī)制不足，缺乏長效管控機(jī)制的問題。二是關(guān)于學(xué)校安全問題產(chǎn)生的原因，根據(jù)安全科學(xué)原理，博德的事故因果連鎖模型理論認(rèn)為：事故的直接原因是人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)；間接原因包括個(gè)人因素及與工作有關(guān)的因素。事故的根本原因是管理的缺陷，即管理存在的問題和缺陷是導(dǎo)致間接原因存在的原因，間接原因存在又導(dǎo)致直接原因存在，最終導(dǎo)致事故發(fā)生。喬媛認(rèn)為學(xué)校校園出現(xiàn)安全隱患的原因有學(xué)校安全制度不完善，受社會(huì)風(fēng)氣的影響以及家庭方面的原因；強(qiáng)恩芳認(rèn)為校園安全問題是受個(gè)人、家庭、校園、社會(huì)和自然環(huán)境共同影響產(chǎn)生的。三是對(duì)于解決策略，鄒碧海等認(rèn)為要確保校園安全需要明確安全責(zé)任，進(jìn)行安全隱患排查，加強(qiáng)門衛(wèi)安全和學(xué)校周邊安全管理，形成校園綜合治理長效機(jī)制；覃紅等提出完善立法、創(chuàng)新安保體系和培育教職工“互聯(lián)網(wǎng)+”思維的策略，構(gòu)建學(xué)校安全防控體系；方益權(quán)指出要以社會(huì)安全理論為指引，有效整合和運(yùn)用各種資源制定一部綜合性的《學(xué)校安全法》，推動(dòng)我國學(xué)校安全治理的制度化和法制化。

學(xué)界對(duì)于解決校園安全問題提出很多有效策略，但就校園安全立法，特別是對(duì)校園安全地方立法研究較少。基于此，本研究從學(xué)校安全的地方立法入手，通過分析10個(gè)省(直轄市)出臺(tái)的《學(xué)校安全條例》《學(xué)校安全管理辦法》，深入探討學(xué)校安全地方立法的文本框架、內(nèi)容結(jié)構(gòu)以及存在的不足，進(jìn)而提出完善建議，為學(xué)校安全的后續(xù)研究提供參考。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 樣本來源

近年來，為加強(qiáng)學(xué)校安全管理，我國各省、直轄市、自治區(qū)的人大及人大常委會(huì)、人民政府及教育主管部門等相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)的學(xué)校安全法規(guī)、規(guī)章，共計(jì)60份地方性法規(guī)或行政規(guī)章，這些文件包括食堂食品安全管理、消防安全管理、校車安全管理、人身意外傷害事故預(yù)防與處理、學(xué)校安全等方面內(nèi)容，其中以學(xué)校安全條例管理規(guī)定辦法的內(nèi)容最為全面，因此本研究以10個(gè)省份、直轄市出臺(tái)的以“學(xué)校安全條例”或“學(xué)校安全管理規(guī)定/規(guī)范/辦法”為題的地方性立法文本為研究對(duì)象，通過這10個(gè)省份、直轄市的人大常委會(huì)官網(wǎng)或人民政府官網(wǎng)獲取文本內(nèi)容。選擇這些文本為樣本，是因?yàn)檫@幾部法規(guī)的內(nèi)容基本涵蓋校園安全的各個(gè)方面，具有全面性，而且頒布的單位為各省(直轄市)的人大及人大常委會(huì)或者人民政府，具有權(quán)威性。

本研究主要使用內(nèi)容分析法對(duì)我國10個(gè)省份、直轄市的學(xué)校安全條例、學(xué)校安全管理規(guī)定/規(guī)范/辦法進(jìn)行分析研究。需要指出的是，各省、直轄市的文本名稱并不統(tǒng)一，見表1。

表1 各省(直轄市)學(xué)校安全地方立法文本Tab.1 Local legislation text on school safety in some provinces(municipalities directly under the central government)

1.2 分析框架

初步整理這10份關(guān)于學(xué)校安全的地方立法文本，可以發(fā)現(xiàn)這些文本的正文部分有分為9個(gè)部分、7個(gè)部分、6個(gè)部分和5個(gè)部分的，每個(gè)部分的名稱也有所不同，但總的來說涉及的具體內(nèi)容大致相似，因此基本可以總結(jié)為是由總則、學(xué)校安全管理、事故處理、法律責(zé)任、附則等這幾部分組成，構(gòu)成較為典型的學(xué)校安全地方立法的基本文本結(jié)構(gòu)，如下圖。

圖 學(xué)校安全地方立法的文本結(jié)構(gòu)Fig. The textual structure of the local legislation on school safety

基于學(xué)校安全地方立法的科學(xué)性、合法性，結(jié)合上圖，從地方立法的文本結(jié)構(gòu)中選取法律依據(jù)、適用范圍、原則、安全管理、事故處理、法律責(zé)任6個(gè)方面構(gòu)建研究框架。

2 研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)

通過對(duì)10個(gè)省、直轄市的學(xué)校安全地方立法文本的內(nèi)容進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為學(xué)校安全地方立法的研究可以從法律依據(jù)、適用范圍、原則、安全管理、事故處理、法律責(zé)任6個(gè)方面來進(jìn)行分析，將分析結(jié)果與《意見》對(duì)比，基于《意見》文件精神與要求發(fā)現(xiàn)地方政策文本的特點(diǎn)與不足。下面我們結(jié)合具體文本來進(jìn)一步研究學(xué)校安全的問題。

2.1 學(xué)校安全地方立法的法律依據(jù)

學(xué)校安全地方性立法文本開篇就點(diǎn)明制定的法律依據(jù)，尋求司法支持，充分體現(xiàn)依法治國、依法治校的法治原則。至于學(xué)校安全地方立法的依據(jù)，有的省、直轄市給出具體法律法規(guī)名稱，有的省、直轄市則沒有，見表2。

表2 各省(直轄市)校園安全立法的依據(jù)Tab.2 The basis for school safety legislation in some provinces(municipalities directly under the central government)

由此可見，學(xué)校安全地方立法主要依據(jù)《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國義務(wù)教育法》以及相關(guān)的行政法規(guī)，結(jié)合各地方的具體實(shí)際制定的。從而也能看出我國的學(xué)校安全工作只能依據(jù)相關(guān)的綜合性法律，并沒有專門的學(xué)校安全法律。

2.2 學(xué)校安全地方立法的適用范圍

學(xué)校安全地方性法規(guī)、規(guī)章首先需要界定學(xué)校安全的范圍，即文本中“學(xué)?！钡姆秶?。各地方條例法規(guī)的適用范圍所包括的學(xué)校也有所不同，有的是“本市普通中小學(xué)幼兒園”，有的是“本市普通中小學(xué)、幼兒園、中等職業(yè)學(xué)校、特殊教育學(xué)校、專門學(xué)?！钡?，見表3。

表3 各省(直轄市)校園安全立法的適用范圍Tab.3 The application scope of school safety legislation in some provinces(municipalities directly under the Central Government)

可以看出，校園安全地方立法的適用范圍主要包括：“普通中小學(xué)”“中等職業(yè)學(xué)?！薄疤厥饨逃龑W(xué)?！薄坝變簣@”，部分省份還包括“高等學(xué)?！?，少數(shù)省份包括“教育機(jī)構(gòu)”“技工學(xué)?！焙汀皩ｉT學(xué)?！薄Ｒ簿褪钦f學(xué)校安全的對(duì)象主要是參與初等教育、中等教育和學(xué)前教育的學(xué)生和教職工，高等教育還沒有完全被包含其中。

2.3 學(xué)校安全地方立法的原則

在這10個(gè)省、直轄市的學(xué)校安全地方立法文本中，直接提出校園安全管理工作原則、方針的有8個(gè)，占比80%，只有重慶市和遼寧省的文件中沒有提到校園安全管理工作的原則。對(duì)這些原則內(nèi)容進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，最重要的原則是“預(yù)防為主”，共出現(xiàn)8次，其次是“以人為本”，共出現(xiàn)7次，再次是“社會(huì)參與”，共出現(xiàn)6次，然后是“綜合治理”，共出現(xiàn)5次。除此之外還有一些出現(xiàn)頻次較少的原則。

《意見》強(qiáng)調(diào)綜合施策、以人為本、依法治理、分類應(yīng)用的原則，要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)預(yù)防、依法進(jìn)行針對(duì)性治理，地方文本中的原則要求與《意見》精神高度契合。學(xué)校安全立法最主要目的是預(yù)防和減少學(xué)校安全事故的發(fā)生，保護(hù)學(xué)校師生的生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，學(xué)校安全立法的首要原則是預(yù)防為主，預(yù)防優(yōu)于治理，而且還要重視人，以人為本，要優(yōu)先考慮師生的身心安全。學(xué)校安全工作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、相關(guān)的行政部門、學(xué)校、家庭等全社會(huì)戮力同心，共同參與，綜合治理。

2.4 學(xué)校安全地方立法的學(xué)校安全管理

學(xué)校安全實(shí)行校長(園長)負(fù)責(zé)制，“校長(園長)是學(xué)校安全工作的第一責(zé)任人，對(duì)學(xué)校安全工作負(fù)總責(zé)”，以及政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門齊抓共管、社會(huì)共同參與的學(xué)校安全工作機(jī)制。保障學(xué)校安全是各級(jí)人民政府和有關(guān)部門、學(xué)校、學(xué)生家長、學(xué)生的共同職責(zé)。

各省(直轄市)出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章都明確提出學(xué)校安全工作需要政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府履行領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查的職責(zé)，教育行政部門做好主要的管理職責(zé)，各相關(guān)部門做好各自職責(zé)范圍內(nèi)的學(xué)校安全工作，學(xué)校是安全管理的主要環(huán)節(jié)，要切實(shí)做好安全管理，學(xué)生要遵守法律法規(guī)和學(xué)校的規(guī)章制度，家長應(yīng)加強(qiáng)安全教育，履行配合學(xué)校安全必要工作的義務(wù),具體情況，見表4。

表4 學(xué)校安全管理職責(zé)Tab.4 School safety management responsibilities

續(xù)表

通過分析表4可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)校安全工作中，已基本形成“政府領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)主體各負(fù)其責(zé)”的綜合治理體系，各級(jí)政府和教育主管部門起到宏觀調(diào)控的功能；各相關(guān)部門協(xié)助，做好本職內(nèi)的學(xué)校安全工作；學(xué)校是學(xué)校安全管理的主體，承擔(dān)著主要責(zé)任，負(fù)責(zé)學(xué)校安全管理工作的具體落實(shí)；學(xué)生、家長及其他監(jiān)護(hù)人是學(xué)校安全管理體系不可或缺的一部分。這些部門各主體相互連接，形成一個(gè)全方位的管理系統(tǒng)。通過各責(zé)任主體的主要職責(zé)可以看出，學(xué)校安全管理工作重視預(yù)防，如教育主管部門對(duì)學(xué)校的檢查、監(jiān)督，學(xué)校的安全教育、安全隱患排查、應(yīng)急演練、對(duì)安保人員的配備、培訓(xùn)等，都是為了降低安全事故發(fā)生的概率，預(yù)防為主。

地方立法文本對(duì)于學(xué)校安全管理的內(nèi)容大體與《意見》要求相一致，但在一些具體規(guī)定上存在差異。第一，《意見》要求“建立學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控專業(yè)服務(wù)機(jī)制……鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持具備相應(yīng)專業(yè)能力的機(jī)構(gòu)、組織……協(xié)助學(xué)校安全管理工作”，地方文本中對(duì)于這一要求均未提及。第二，《意見》明確規(guī)定“完善有關(guān)學(xué)校安全的國家標(biāo)準(zhǔn)體系和認(rèn)證制度……”，但是地方立法文本對(duì)此并沒有明確回應(yīng)，只在校車安全管理和食品藥品安全管理部分提到要符合國家安全標(biāo)準(zhǔn)。第三，《意見》提出要“健全學(xué)校安全預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”，只有北京市、河北省、重慶市、湖南省和山東省提及這一項(xiàng)內(nèi)容，其中河北省要求“定期開展安全隱患排查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，重慶市的要求更加細(xì)致，明確提出“每季度至少開展1次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，每月至少開展1次安全抽查”。第四，地方立法文本都回應(yīng)《意見》中關(guān)于健全監(jiān)督機(jī)制的要求，但是只有重慶市和陜西省對(duì)于學(xué)校安全監(jiān)督做法進(jìn)行了細(xì)致的可操作性的具體規(guī)定。重慶市提出“每學(xué)期至少對(duì)轄區(qū)學(xué)校安保工作進(jìn)行1次全面督導(dǎo)檢查，每月至少進(jìn)行1次警情通報(bào)”;陜西省對(duì)督導(dǎo)形式做出要求“每年定期開展安全督導(dǎo)……經(jīng)常性督導(dǎo)、專項(xiàng)督導(dǎo)等多種形式進(jìn)行”。通過與《意見》、各地方間的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，有些省份的立法文件對(duì)于校園安全管理的規(guī)定過于籠統(tǒng)泛化，缺乏具體操作性內(nèi)容，強(qiáng)制性、指導(dǎo)性相對(duì)較弱；標(biāo)準(zhǔn)體系有待補(bǔ)充完善，管理類標(biāo)準(zhǔn)較為缺失。

2.5 學(xué)校安全地方立法的事故處理

通過對(duì)這10份地方立法文本的分析，可以發(fā)現(xiàn)其中有8份文件包含安全事故處理的內(nèi)容，占總數(shù)的80%。校園安全應(yīng)預(yù)防為主，但出現(xiàn)事故也需要遵循合法、及時(shí)、公正的原則及時(shí)妥當(dāng)處理，盡量將事故損失降到最低。通過分析，可以總結(jié)出安全事故處理的基本辦法：學(xué)校應(yīng)按照規(guī)定在教育主管部門的指導(dǎo)下制定應(yīng)急預(yù)案，安全事故發(fā)生后要及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)采取措施救助學(xué)生、教職工，同時(shí)要及時(shí)向上級(jí)主管部門報(bào)告情況。主管部門接到報(bào)告要盡快趕赴現(xiàn)場，組織救助，進(jìn)行現(xiàn)場處置。事故發(fā)生之后，相關(guān)行政部門要及時(shí)進(jìn)行責(zé)任調(diào)查和處理，學(xué)校和學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人都要配合調(diào)查工作。對(duì)學(xué)生人身傷害進(jìn)行賠償時(shí)，雙方可以協(xié)商解決，也可以提請(qǐng)調(diào)解，或者依法提起訴訟。由此可見，各地區(qū)對(duì)于安全事故的處理已經(jīng)形成相對(duì)成熟的處理程序，能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)，妥善處理。但是在事故處理方面，對(duì)依法治理的原則落實(shí)的并不是很理想，《意見》中提出“構(gòu)建學(xué)校依法處理安全事故的支持體系……建立法律顧問制度……發(fā)揮好安全風(fēng)險(xiǎn)防控專業(yè)服務(wù)機(jī)制的作用”，對(duì)于這方面的要求各地立法文本中只有山東省、河北省提出要聘用法律顧問，陜西省、北京市要求建立法律顧問制度，其他省份并未提及與之相關(guān)的內(nèi)容。

2.6 學(xué)校安全地方立法的法律責(zé)任

通過對(duì)學(xué)校安全的法律責(zé)任進(jìn)行分析，可以看出10個(gè)省(市)都明確規(guī)定了法律責(zé)任，責(zé)任主體有的比較全面，規(guī)定了各級(jí)政府、教育主管部門、相關(guān)行政部門、學(xué)校、教職工、學(xué)生、他人的法律責(zé)任，如河北省、云南省;有的規(guī)定比較簡單，規(guī)定了學(xué)校、區(qū)縣政府及有關(guān)部門的責(zé)任，如重慶市、遼寧省。

通過統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)學(xué)校安全最主要的法律責(zé)任主體是學(xué)校和相關(guān)行政部門，出現(xiàn)的頻率為100%，其次是政府和學(xué)生。法律責(zé)任這一部分內(nèi)容相對(duì)來說比較少，責(zé)任主體的責(zé)任規(guī)定較籠統(tǒng)，如縣級(jí)以上人民政府、各相關(guān)行政部門的法律責(zé)任根據(jù)需要承擔(dān)責(zé)任的嚴(yán)重程度依次分為給予批評(píng)、給予處分、追究刑事責(zé)任；學(xué)校、教職工、學(xué)生的法律責(zé)任根據(jù)需要承擔(dān)責(zé)任的嚴(yán)重程度依次分為責(zé)令限期改正、給予批評(píng)、給予處分、追究刑事責(zé)任等，沒有將違反規(guī)定的各主體需要承擔(dān)的法律責(zé)任做明確具體的規(guī)定。

3 討論

3.1 存在的問題

(1)缺乏學(xué)校安全管理的上位法律支持?！巴陚涞慕逃唧w系應(yīng)包含可作為司法依據(jù)的基本法和配套的規(guī)章條例，意味著圍繞學(xué)校安全從法律到規(guī)章，從中央到地方形成一個(gè)相對(duì)完整的體系。”我國學(xué)校安全地方立法的法律依據(jù)主要是《教育法》和《義務(wù)教育法》，這些法律中雖然有涉及學(xué)校安全的條款，但是條款內(nèi)容較為寬泛，不夠具體，沒有規(guī)定出學(xué)校安全的權(quán)利與義務(wù)，不具備規(guī)范性和操作性，我國學(xué)校安全地方立法缺乏中央立法的上位法律支持，沒有出臺(tái)專門的學(xué)校安全法，所以學(xué)校安全地方立法法律效力層級(jí)較低，缺乏權(quán)威性和有效性。

(2)學(xué)校安全主體多元化，忽視協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建。安全科學(xué)原理認(rèn)為管理的缺陷是導(dǎo)致安全事故的根本原因，學(xué)校安全管理是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，在管理過程中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的管理疏忽或缺陷都會(huì)對(duì)校園安全形成威脅。我國學(xué)校安全管理工作是由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門負(fù)責(zé)、社會(huì)參與的綜合治理機(jī)制，將學(xué)校安全管理分散在不同的工作部門中，這些部門之間的工作存在交叉與重合，這樣的管理機(jī)制難以將責(zé)任落實(shí)到位。學(xué)校安全管理的主體多元，包括政府、有關(guān)行政部門、學(xué)校、社會(huì)、學(xué)生、家長及其他監(jiān)護(hù)人，現(xiàn)行的學(xué)校安全治理機(jī)制只注重各部門間責(zé)任落實(shí)，做到各負(fù)其責(zé)，但是忽視了不同部門之間的協(xié)調(diào)配合，無法形成高效有序的治理局面。

(3)學(xué)校安全法律責(zé)任過于籠統(tǒng)，偏向于以結(jié)果代替過程的追責(zé)機(jī)制。我國學(xué)校安全地方立法中未將未盡責(zé)任的相關(guān)主體應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任明確化，模糊的、概括的描述弱化了學(xué)校安全地方立法的權(quán)利義務(wù)與法律責(zé)任之間的關(guān)系，可能導(dǎo)致政策難以得到有效的執(zhí)行和實(shí)施。發(fā)生安全事故之后問責(zé)機(jī)制也不完善，只要發(fā)生安全事故不管有沒有履職，履職的程度如何，就要對(duì)相關(guān)部門、學(xué)校及校長問責(zé)，只注重安全管理的結(jié)果不關(guān)注安全管理的過程，這就導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題。

(4)學(xué)校安全的國家標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善。安全科學(xué)原理指出人、物及環(huán)境的不安全狀態(tài)是造成安全事故的重要原因，但是當(dāng)前學(xué)校安全立法文本中對(duì)人防、物防及技防的安全標(biāo)準(zhǔn)并沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)關(guān)系學(xué)生安全的學(xué)校設(shè)施設(shè)備、教學(xué)儀器、建筑材料、體育器械等相關(guān)認(rèn)證工作并沒有明確的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。對(duì)于學(xué)校安全中一些重點(diǎn)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定與修訂工作相對(duì)滯后，有關(guān)學(xué)校安全的國家標(biāo)準(zhǔn)體系尚未完善，出現(xiàn)部分學(xué)校人、物及環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)不合格的情況，亟待完善健全。

3.2 完善建議

(1)中央層面盡快出臺(tái)《學(xué)校安全法》。當(dāng)今社會(huì)是法治社會(huì)，首先要做到有法可依，我國學(xué)校安全地方立法雖然是長期以來人們積累的關(guān)于學(xué)校安全管理的科學(xué)經(jīng)驗(yàn)和智慧的結(jié)晶，但沒有專門的中央立法作為法律依據(jù)，必然缺乏應(yīng)有的效力。因此為提高學(xué)校安全地方立法的權(quán)威性和有效性，出臺(tái)《學(xué)校安全法》是大勢所趨。要根據(jù)我國學(xué)校安全的具體情況，盡快出臺(tái)專門法來指導(dǎo)和規(guī)范學(xué)校安全管理工作。

(2)要建立健全多元主體協(xié)同參與的治理機(jī)制。學(xué)校安全立法應(yīng)成立專門的學(xué)校安全管理部門，專門負(fù)責(zé)學(xué)校安全管理工作，將學(xué)校安全的管理集中在一個(gè)部門專人負(fù)責(zé)，不會(huì)造成令出多門，職責(zé)混亂的現(xiàn)象。同時(shí)需要各相關(guān)部門大力配合，明確各部門的分工和職責(zé)，在學(xué)校安全管理部門的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下各司其職，提高學(xué)校安全管理的效率。要完善學(xué)校校園安全管理體系，購買專業(yè)化第三方機(jī)構(gòu)的安全技術(shù)、產(chǎn)品來強(qiáng)化校園安全管理工作，將所有相關(guān)力量聯(lián)合起來，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成政府、行政部門、學(xué)校、學(xué)生、家長、社會(huì)多元主體協(xié)同參與的治理機(jī)制。

(3)要增強(qiáng)立法的可操作性，構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一的追責(zé)機(jī)制。法律的威嚴(yán)來自于執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，要想做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，法律法規(guī)必須有明確的權(quán)利、義務(wù)以及相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，需明確違反規(guī)定要付出什么代價(jià)，承擔(dān)什么樣的責(zé)任，這樣的法律法規(guī)才能切實(shí)可行。學(xué)校安全立法也需要明確違反規(guī)定的各個(gè)主體需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任，法律后果的描述要詳盡具體、可操作，使學(xué)校安全法律法規(guī)真正發(fā)揮效力。既要明確各主體的責(zé)任，還要完善事故的追責(zé)機(jī)制，全面評(píng)估學(xué)校安全管理工作，不僅看重結(jié)果也要關(guān)注過程，構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一的追責(zé)機(jī)制。

(4)完善學(xué)校安全的國家標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)各個(gè)學(xué)校的實(shí)際特征，以人為本，立足于保護(hù)師生健康安全，強(qiáng)化涉及師生安全的關(guān)鍵領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的制定與修訂，盡快制定一批有關(guān)學(xué)校安全的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善健全學(xué)校安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系。如關(guān)于校園安全設(shè)備設(shè)施、安全產(chǎn)品及其相關(guān)人員要根據(jù)嚴(yán)格的程序進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，保證所有校園安全設(shè)備設(shè)施、安全產(chǎn)品在源頭設(shè)計(jì)、制造、使用和管理維修等方面達(dá)到國家安全標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)范要求。

(5)要注重預(yù)防體系構(gòu)建，從要我安全、我要安全向我會(huì)安全的預(yù)防理念轉(zhuǎn)變。安全科學(xué)原理認(rèn)為安全問題的直接原因是人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)，這其中的絕大部分又具有可預(yù)見性，因而是可以通過預(yù)防和應(yīng)急處理措施避免的。因此學(xué)校安全管理重在預(yù)防，防患于未然，從源頭阻斷，盡量降低學(xué)校安全事故發(fā)生的幾率，從人防建設(shè)、物防建設(shè)、技防建設(shè)方面構(gòu)建全方位的預(yù)防體系。加強(qiáng)學(xué)校管理的規(guī)范，建立科學(xué)高效的應(yīng)急處理系統(tǒng)。同時(shí)還要加強(qiáng)安全教育，提高安全意識(shí)和自我保護(hù)的能力，不斷更新安全觀念，注重預(yù)防理念的轉(zhuǎn)變，從以前的“要我安全”的被動(dòng)預(yù)防理念、“我要安全”的主動(dòng)預(yù)防理念向“我會(huì)安全”的積極高效的預(yù)防理念轉(zhuǎn)變，不僅要安全，更要會(huì)安全!

4 結(jié)論

(1)校園安全是學(xué)校教育工作的重要組成部分，是學(xué)校正常開展教育教學(xué)工作的重要前提，事關(guān)學(xué)校師生的生命安全、身心健康。近年來，校園安全事故頻發(fā)，引發(fā)政府、社會(huì)的高度重視，為此，各省(自治區(qū)、直轄市)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)、政策文件。通過對(duì)地方立法文本進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)一些不足，主要有立法層級(jí)體系尚不健全、學(xué)校安全管理主體間缺乏協(xié)同統(tǒng)一，以及法律責(zé)任、管理主體權(quán)責(zé)不明晰。

(2)通過內(nèi)容分析法，對(duì)地方立法文本進(jìn)行梳理分析以及與《意見》的對(duì)比分析，結(jié)合安全科學(xué)原理發(fā)現(xiàn)當(dāng)前學(xué)校校園安全管理立法存在的問題，進(jìn)而提出應(yīng)完善校園安全立法體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各相關(guān)主體，增加立法的可操作性，構(gòu)建校園安全預(yù)防體系。

(3)當(dāng)前學(xué)界對(duì)校園安全地方立法的研究較為缺乏，尤其是地方立法文本分析方面幾乎是空白狀態(tài)。本文使用內(nèi)容分析法對(duì)地方立法文本進(jìn)行分析，補(bǔ)充和豐富了相關(guān)研究，希望能為校園安全立法工作提供借鑒和參考。

(4)校園安全涉及的方面較為廣泛，本文僅收集10個(gè)省份、直轄市頒布的以“學(xué)校安全”為題的文件，雖然權(quán)威性較強(qiáng)，但是文本數(shù)量較為有限。今后的研究或可根據(jù)研究目的擴(kuò)大研究范圍，增加文本數(shù)量，以提高研究的深度和廣度。