清末立憲運動中的資政院

仇曉麗

清末立憲運動是清王朝在民族危急關頭的自救行為，資政院是在其影響下的直接產(chǎn)物。資政院作為中國歷史上第一個具有國會性質的機構，標志著中國開始由人治向憲治的邁進。

資政院設立的歷史背景

隨著西方列強侵華進程的加快，帝國主義與中國大眾、農(nóng)民階級和地主階級的矛盾日益加深，中國面臨著大變局。清王朝為了徐圖自強開始睜眼看世界，逐步經(jīng)歷了從西技到西政的學習。在這期間，立憲思潮也在中國發(fā)展了起來。

1895年甲午戰(zhàn)敗后，清王朝深受觸動。1898年6月，以康有為、梁啟超為首的資產(chǎn)階級維新派在光緒皇帝的支持下發(fā)起了長達100多天的維新運動，史稱“戊戌變法”。此次變法在短短一百天內頒行詔令高達上百封，但很少涉及政治層面，政策執(zhí)行力也較差。此次運動中康梁也制定了開國會、定憲法的方針，但方針并未實行。但以立憲思潮救亡的想法在我國顯露頭角。因而“中國的立憲運動始于戊戌”。

1901年八國聯(lián)軍攻入北京，慈禧太后和光緒為躲避戰(zhàn)亂一路西逃，在西逃中假以光緒皇帝的名義頒布了一道諭旨：“世有萬祀不易之常經(jīng)，無一成不變之變法，現(xiàn)在議和，一切政事由須切實整頓，以期漸致富強。著中央大臣各抒己見，限兩月內條議以聞”。4月，清朝成立了新政的領導機關——督辦政務處。隨后實施新政，但內容基本上延續(xù)了戊戌變法時的舉措。顯然慈禧的新政并不能滿足人們對政治體制改革的需求，故國內有識之士紛紛著書立說，要求在政治上進行一些改革?？怠⒘旱戎R分子紛紛倡導中國實行君主立憲政體?？傊?，君主立憲作為一種社會思潮在國內發(fā)展起來。

1904年日俄戰(zhàn)爭使君主立憲思潮上升到了高潮。日本的勝利給了國人巨大的震動，這無疑是“白種優(yōu)越論”的破產(chǎn)，更體現(xiàn)了日本建立的立憲新政體優(yōu)于俄國的封建政體。故“日以立憲勝，俄以專制敗”的語調在中國知識分子上層流行起來，這就推動了國人希冀通過立憲來挽救危亡，逐步形成了全國性的運動，立憲派和立憲團體也發(fā)展起來。

清朝為了挽救危亡，特意學習西方政治改革，但始終不得其要旨。1905年皇帝特派“載澤、戴鴻慈、徐世昌、端方等，隨帶人員，分赴東西洋各國考求一切政治”。但8月27日載澤等人乘火車出京時遇炸，有隨從官員受傷，改派尚其亨、李盛鐸替代徐世昌、紹英等二人加入原有的隊伍一起于11月23日出洋考察，赴美洲、德等國考察。

這次出洋考察使載澤等人開始了睜眼看世界，他們一行人見識了不同于中國的社會，因而國外的變化使他們的思想發(fā)生了轉變，其認為中國的落后在于政體的落后，應積極實施立憲，清王朝便可以“皇位永固”“外患減輕”“內亂可彌”。

慈禧被考察大臣所說的立憲可使皇位永固等所心動，同時為了消除革命危機和防止立憲派勢力變大使，慈禧決定以立憲來鞏固統(tǒng)治。

次年9月，清王朝頒布了“仿行立憲”的諭令，上諭中確定了實行憲政的基本國策。上諭中“我國政令，積久相仍，日處阽危，……時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，以立國家萬年有道之基。”但是朝中大臣認為國民智未開，實施憲政的外部條件還不具備。因此我國在向憲政邁進的過程中應有一定的過渡期，即實行“預備立憲”。

隨后，清廷主要對中央官制進行改革，其他方面涉及較少。之后，清政府加快了準備工作的進程，設立憲政編查館來取代考察政治館，使其成為預備立憲的辦事機構。還另派官員出洋“專就憲法一門，詳細調查”，同時還籌辦資政院、培養(yǎng)所需人才等。在這一時期，立憲派以此為契機積極展開行動，以立憲為主題的團體紛紛涌現(xiàn)，他們活躍在地方咨議局的選舉活動之中，并占有一席之地，這一系列行為促進了地方民意機構的建立，為資政院提供了民選議員。由此作為國會不完全替代品的資政院在1910年如期開院。

資政院的設立及運作

隨著國人對君主立憲政體的向往越來越急迫，作為國會的過渡性機構——資政院建立的呼聲也越來越高。

1906年，中央官制率先被變革的同時，時人便提出建立資政院以限制行政大臣的權力，但這一議案只是提出，并未執(zhí)行，卻為資政院的建立提供了基本的架構。次年8月，清廷下令“立憲政體取決公論，上下議院實為行政之本。中國上下議院一時未能成立，即宜設資政院以立議院基礎，著派溥倫、孫家鼐充該院總裁?！钡逭€沒有開始選舉議員，這時資政院只有名無實。1910年后，清廷陸續(xù)制定了有關資政院的一些章程，比如：《資政院會奏酌擬議事細則及分股辦事細則折并單》《資政院旁聽規(guī)則》等等，此舉為資政院第一次常年會的召開奠定了基礎。同時欽選及各省咨議局互選議員的相關選舉已完畢。1910年8月20日，資政院第一次議員會議于北平召開，這標志著資政院的成立，當天場面壯觀，時人稱中國數(shù)千年未有之盛典。

資政院的職權包括議決下列事件：國家年出入預算事件;國家年出入決算事件;稅法及公債事件;新定法典及以后修訂修改事件，但憲法不在此限;其余奉旨交議事件。前四事件均由軍機大臣或者是由各部大臣提前擬定并上奏皇帝，在資政院開會時在會上決議，但是稅法和公債事件以及修改法律應該由資政院總裁及副總裁和行政大臣一起向皇帝上奏，等候圣裁。

資政院在行使其職權時一般通過開會的方式來體現(xiàn)。資政院的會議共有兩種類型，分為常年會和臨時會。常年會每年都會召開，通常是從九月初一開始到十二月初一結束，為期3個月，事情若商討無果，可延長一個月;臨時會是在常年會期之外舉行，如遇特殊情況，由行政衙門或總裁、副總裁來商討決議，或由數(shù)量過半的議員來奏明皇上召開臨時會。資政院召開會議時到會議員應在三分之二以上才可開庭;在決議案件時必須有30票以上才可通過該議案;會議召開前應由總裁及副總裁通知議員議事日程，并將該表上交行政部門以供核查備案;議員若未到會超過十日，總裁及副總裁即可予以除名;若商討議案與議員本人或親屬有關，議員應予以回避等。

預備立憲期間，每年召開一次常年會，是資政院的主要方式。但隨著辛亥革命的爆發(fā)，常年會實際上只召開了兩次。

資政院的第一次常年會議是在1910年農(nóng)歷8月20日——12月11日結束，持續(xù)時間長達110多天，共召開了42次會議，除去第一次和最后一次的開幕式和閉幕式，實際上正式議事的會議有40次。在第一次會議中，有關政治、經(jīng)濟、文化教育等方面的議案被議員們廣泛討論，同時也審議了一些關于地方督撫與咨議局之間的爭端事件等等。這里主要以爭端最為嚴重的兩個議案來說明。

資政院開會的時候是國會請愿運動的高潮，速開國會被提上了議事日程。1910年10月，議員們激烈地討論此事。第一個發(fā)言的一四九號羅杰議員，他說道：“國會速開一事為我國存亡問題……此案不決，諸案皆不能決”。一二三號江辛議員說：“現(xiàn)在國家危險已達極點，救亡問題除速開國會更無別法，如再遲延，則國家前途，本議員就不忍再說了”。副議長沈家本即宣布討論開始，進行起立表決。隨后議員起草了有關速開國會奏稿，此奏稿已經(jīng)形成便得到了全體議員的一致通過。11月4日，清廷將召開國會的時間縮短了3年，于1913年召開，但仍然引起了民選議員的不滿，又掀起了新的國會請愿運動，繼而又被清廷壓制。因此，速開國會案也逐漸沉寂。

資政院同軍機處的斗爭主要是從彈劾軍機大臣案反映出來的。1911年11月，資政院上奏湖南發(fā)行公債并未經(jīng)過省咨議局通過，便擅自發(fā)行，這是屬于違法行為，應予以停止發(fā)行公債，對湖南巡撫楊文鼎進行懲罰。但資政院的上奏沒起任何作用，議員們對此非常不滿，甚至有人疾呼“立憲國精神全在法律，督撫違背法律而不予處分，則資政院可以不必設，咨議局亦可以不必辦，憲亦可以不立”。于是議員們按照院章上的章程彈劾軍機大臣，上奏說軍機大臣把由資政院議決的案子交行政衙門去察核，已構成違法行為，他們要求軍機大臣到會說明緣由，但其始終并未到會。

11月20 日，資政院為云南、廣西兩省咨議局與地方官爭執(zhí)的鹽斤加價案和限制外籍學生向行政機關報告。25日，資政院所議辦理云南與廣西兩案得到了同意。于是“云南、廣西兩案，今日已經(jīng)奉旨依議，此項奏稿可以作廢”，但彈劾軍機處的奏稿并未取消。12月，資政院正式上奏，奏折中批判軍機大臣違反法律，侵其職權，主張應成立責任制內閣。但在資政院還未將奏折上奏朝廷之前，軍機大臣率先采取行動，使得清廷在未接收到奏稿時，已下令制定內閣官制。因而資政院的奏折已失去其價值，同時清廷包庇軍機大臣也使議員們對朝廷更加不滿。

朝廷開設資政院，本意是向憲政邁進，但在彈劾軍機大臣案上清廷對其的包庇，議員們要求的速開國會也未得到滿足，這使得議員們紛紛寒心并逐漸不再出庭會議。同時，立憲派也看到了清王朝腐朽，放棄了改良的方針，投身于革命。1911年，辛亥革命爆發(fā)，各省紛紛獨立。在京的議員已失去民意的認可，不再具有合法資格;隨著民國的建立，資政院不散而散。

資政院是中國第一個具有國會性質的機構，它邁出了中國憲政政體嘗試的第一步。但它并非是真正的國會，而是一個臨時性的國會替代品。資政院具有立法權，但其不能制定和修訂憲法，制憲權仍掌握在皇帝手中，因此它的立法權是不完全的，這與西方的議會制是不同的。但相比中國以前的立法機構是從屬于政府的，資政院的成立打破了中國傳統(tǒng)社會的立法權和行政權不分的局面。

資政院中互選議員的選舉名額雖未按照地方咨議局議員總數(shù)比例來分配，但在一定程度上體現(xiàn)了對代議制的探索，雖然仍是由欽定議員占主導地位，它也改變了中國傳統(tǒng)的“事無大小均有上（皇帝）決”，給了國民一定的參政權和暢所欲言的權力，對當時來說無疑是巨大的進步。

資政院在常會中還通過了一系列關于政治、經(jīng)濟、法律等提案，為民國政府提供了借鑒意義，比如在第二次常年會議中頒布的《十九信條》，雖然清廷并未使用，但卻為民國政府提供了模板。同時，清廷對議會政體的探索，大大解放了民眾的思想，提高了人民的政治意識。

清末新政下的資政院是清政府對議會政體的最初探索，促進了中國政體的近代化轉型，同時也對民初國會的建立提供借鑒意義。清末新政最初是以維護清王朝統(tǒng)治而服務的，但清廷進行了一系列的革新，某種程度上松動了清王朝的統(tǒng)治根基。雖說資政院的探索過程中，受時人眼界和對西方政體認知程度的影響，還存在著諸多不足，但就當時社會而言已經(jīng)是很大的進步了，其進步意義是值得肯定的。

作者單位：鄭州大學 歷史學院