基于國(guó)土空間規(guī)劃體系的全域土地綜合整治上海實(shí)踐
——以崇明區(qū)三星鎮(zhèn)為例

劉 珺

（上海營(yíng)邑城市規(guī)劃設(shè)計(jì)股份有限公司，上海 200233）

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。為積極推動(dòng)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，明確“實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治重大行動(dòng)”；自然資源部印發(fā)《自然資源部關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱“試點(diǎn)工作通知”），鎖定全域土地綜合整治的目標(biāo)內(nèi)容；自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司印發(fā)《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施要點(diǎn)”），細(xì)化明確了全域土地綜合整治政策要點(diǎn)。

目前全域土地綜合整治還處于全國(guó)試點(diǎn)階段，在編制內(nèi)容、整治體系、技術(shù)路徑和實(shí)踐推廣等方面仍需要不斷完善。與此同時(shí)，全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃也在不斷探索創(chuàng)新[1]。因此，村莊規(guī)劃與土地綜合整治的銜接機(jī)制建立、體系和技術(shù)路徑構(gòu)建，對(duì)于全域土地綜合整治的全國(guó)實(shí)踐推廣尤為重要。

1 土地整治發(fā)展演變及內(nèi)涵解析

1.1 土地整治發(fā)展演變

全域土地綜合整治是由土地整理演變而來(lái)。土地整理以項(xiàng)目區(qū)為基本單元，重點(diǎn)完成“田水路林村”的改造優(yōu)化，其本質(zhì)上是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益的實(shí)施性工程、技術(shù)，整治目標(biāo)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和耕地補(bǔ)充[2]。我國(guó)土地整理到全域土地綜合整治發(fā)展可劃分為萌芽階段、框架構(gòu)建階段、數(shù)量挖潛階段、生產(chǎn)能力提升階段和綜合發(fā)展階段。土地整治的主要內(nèi)容也經(jīng)歷了從農(nóng)田基本建設(shè)、涵蓋村莊和生態(tài)的綜合整治、耕地補(bǔ)充、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化提升，發(fā)展到當(dāng)前要素更全面、內(nèi)容更綜合、內(nèi)涵向生態(tài)化和綠色化轉(zhuǎn)型。

傳統(tǒng)土地整理將項(xiàng)目區(qū)作為供應(yīng)地區(qū)發(fā)展用地指標(biāo)的一種方式，忽視了鄉(xiāng)村振興對(duì)于歷史文化、自然風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的需求，缺少對(duì)于區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展的統(tǒng)籌考慮，難以有效實(shí)踐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下全域土地綜合整治成為鄉(xiāng)村振興實(shí)踐的重要抓手和平臺(tái)，其內(nèi)容由傳統(tǒng)的農(nóng)田及農(nóng)業(yè)設(shè)施整理向范圍全域化、要素全面化和內(nèi)容多元化方向發(fā)展[3-4]。

1.2 全域土地整治內(nèi)涵解析

全域土地綜合整治是在科學(xué)規(guī)劃前提下，以村莊發(fā)展需求為導(dǎo)向，基于“田水路林村產(chǎn)”綜合治理平臺(tái)，運(yùn)用修復(fù)、保護(hù)和集約利用等手段，針對(duì)低效閑置、生態(tài)退化、環(huán)境破壞、農(nóng)業(yè)低效等區(qū)域整體開(kāi)展國(guó)土空間整治的系統(tǒng)性工程。全域土地綜合整治以“一個(gè)目標(biāo)、兩大政策支持和四項(xiàng)基本任務(wù)”為工作核心，以全域統(tǒng)籌、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理等為發(fā)展理念[5]，通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃明確整治方向和內(nèi)容；通過(guò)全域土地整治實(shí)施方案和項(xiàng)目建設(shè)落實(shí)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展目標(biāo)、用地安排，從而發(fā)揮其作為國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施重要政策工具的作用[6]，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

國(guó)土空間規(guī)劃通過(guò)“山水林田湖草”系統(tǒng)治理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌調(diào)劑，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)。全域土地綜合整治視角下，國(guó)土空間規(guī)劃通過(guò)管控、引導(dǎo)、策略等方式逐級(jí)傳導(dǎo)，最終以村莊規(guī)劃為抓手指導(dǎo)整治實(shí)施。市縣層面重點(diǎn)進(jìn)行指標(biāo)管控、空間分區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面重點(diǎn)落實(shí)上位規(guī)劃要求，劃定土地綜合整治的具體范圍，分類制定土地綜合整治策略，提出“山水林田湖草”的系統(tǒng)治理措施要求；村莊規(guī)劃是實(shí)施全域土地綜合整治的規(guī)劃依據(jù)，應(yīng)結(jié)合土地整治目標(biāo)任務(wù)，明確地塊規(guī)劃用途、工程規(guī)模布局、建設(shè)內(nèi)容及時(shí)序[7]。

全域土地綜合整治是全要素、全空間、全部門(mén)和全周期綜合整治，更為強(qiáng)調(diào)整治目標(biāo)的多樣性、整治范圍的整體性、整治對(duì)象的綜合性、整治模式的差異性、整治措施的系統(tǒng)性[8]。全域土地綜合整治的整治目標(biāo)，不僅強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)和集約利用，還強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)、風(fēng)貌整體提升、產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展、人居環(huán)境提升等內(nèi)容；整治范圍以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分村莊為整治單元，從區(qū)域整體視角全面推動(dòng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和整治；整治對(duì)象包括區(qū)域山水林田湖草等自然要素和居住、產(chǎn)業(yè)等人工要素，統(tǒng)籌資源優(yōu)化配置、全面提升整體環(huán)境；整治模式上根據(jù)區(qū)域、對(duì)象、類型、需求的不同實(shí)施差別化治理，延展產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈；整治措施綜合農(nóng)藝措施、生物措施、工程技術(shù)措施、景觀手法措施等，實(shí)現(xiàn)全要素綜合保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理和整體提升[9]。

2 上海全域土地綜合整治實(shí)踐

2.1 發(fā)展沿革

上海市土地整治發(fā)展經(jīng)歷了聚焦農(nóng)地整治、“三集中”和土地綜合整治三個(gè)階段，整治目標(biāo)由簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高逐步發(fā)展到鄉(xiāng)村全要素的綜合提升；項(xiàng)目路徑由單一農(nóng)業(yè)專項(xiàng)實(shí)施項(xiàng)目，發(fā)展到建設(shè)減量項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)，目前已經(jīng)形成了從規(guī)劃到整治實(shí)施的完整流程[10-11]。

2008年是上海土地整治實(shí)踐的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。隨著上海規(guī)劃、土地機(jī)構(gòu)合并和“兩規(guī)合一”的率先實(shí)踐，上海的土地整治理念和實(shí)踐進(jìn)入快速發(fā)展階段。此階段上海已經(jīng)開(kāi)始探索規(guī)劃與土地整治項(xiàng)目的融合模式，同時(shí)不斷拓展土地整治工程建設(shè)內(nèi)容的深度和廣度，其土地整治發(fā)展理念開(kāi)始趕超并領(lǐng)先于全國(guó)。首先，上海自2010年開(kāi)始，逐步從“兩規(guī)合一”發(fā)展到“多規(guī)合一”，郊野單元規(guī)劃理念、目標(biāo)和內(nèi)容不斷調(diào)整，已完成與村莊規(guī)劃的融合，形成在上海國(guó)土空間規(guī)劃體系下的郊野單元村莊規(guī)劃。第二，上海提出“郊野公園”和“江南田園”策劃設(shè)計(jì)，旨在法定規(guī)劃內(nèi)容中融入策劃和鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)，不斷增強(qiáng)土地整治對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)、文化、風(fēng)貌等內(nèi)容的綜合提升。與此同時(shí)，上海的市、區(qū)級(jí)土地整治項(xiàng)目不斷實(shí)踐，至今已完成第五批市級(jí)土地整治項(xiàng)目。

上海在全國(guó)試點(diǎn)工作和實(shí)施要點(diǎn)發(fā)布之前，已經(jīng)通過(guò)郊野單元村莊規(guī)劃、“江南田園”策劃設(shè)計(jì)和第五批市級(jí)土地整治項(xiàng)目全流程實(shí)踐，提前探索全域土地綜合整治體系構(gòu)建模式和實(shí)施路徑；經(jīng)歷從“兩規(guī)合一”到“國(guó)土空間規(guī)劃”規(guī)劃體系轉(zhuǎn)變，土地綜合整治理念更為注重前瞻性、統(tǒng)籌性、創(chuàng)新性和精細(xì)化，其模式也由項(xiàng)目工程思維轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g治理平臺(tái)思維[12-14]。

2.2 體系構(gòu)建

上海市自確立國(guó)土空間規(guī)劃體系以來(lái)，已形成規(guī)劃層面“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”與實(shí)施層面“策劃設(shè)計(jì)—項(xiàng)目實(shí)施”為一體的運(yùn)作模式。并構(gòu)建了規(guī)劃全域統(tǒng)籌、策劃設(shè)計(jì)引導(dǎo)和項(xiàng)目落地實(shí)施的全套流程，實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃到項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程管控和層層落實(shí)，以及管控要素的自上而下傳導(dǎo)和精準(zhǔn)落地。規(guī)劃層面，郊野單元村莊規(guī)劃以鎮(zhèn)為單位統(tǒng)籌鄉(xiāng)村地區(qū)全地類、全要素的全過(guò)程規(guī)劃，是全域土地綜合整治實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)。實(shí)施策劃層面，郊野公園、“江南田園”等策劃設(shè)計(jì)有序推進(jìn)，對(duì)郊野區(qū)域產(chǎn)業(yè)、風(fēng)貌、文化、生態(tài)等方面綜合提升進(jìn)行專項(xiàng)研究和深化設(shè)計(jì)（圖1）。

圖1 上海土地綜合整治體系Fig.1 Shanghai comprehensive land consolidation system

隨著規(guī)劃體系的調(diào)整和理念的不斷提升，全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容更豐富，包括生態(tài)修復(fù)、農(nóng)地提質(zhì)、設(shè)施優(yōu)化、風(fēng)貌提升和產(chǎn)業(yè)振興等多個(gè)方面；資源更整合，構(gòu)建市區(qū)鎮(zhèn)村上下協(xié)同，涉農(nóng)部門(mén)合力推進(jìn)的工作機(jī)制，提高資源配置效率；資金來(lái)源更多元，包括財(cái)政資金、政策性資金、社會(huì)資本、信貸資金等。

2.3 技術(shù)路徑

在全域土地綜合整治的全國(guó)試點(diǎn)之前，上海已提前踐行從規(guī)劃、策劃設(shè)計(jì)到項(xiàng)目實(shí)施的一體化模式，崇明區(qū)三星鎮(zhèn)作為上海郊野單元村莊規(guī)劃五大試點(diǎn)之一，同時(shí)也是“江南田園”策劃設(shè)計(jì)五大試點(diǎn)和第五批三個(gè)市級(jí)土地整治項(xiàng)目之一，是首批完成全域土地綜合整治提前探索的項(xiàng)目，為全域土地整治提供了可復(fù)制可參考的技術(shù)路徑。在全域土地整治試點(diǎn)工作通知和實(shí)施要點(diǎn)發(fā)布之后，全國(guó)全面開(kāi)展全域土地整治是試點(diǎn)工作。上海結(jié)合自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和全國(guó)要求陸續(xù)開(kāi)展松江區(qū)泖港鎮(zhèn)、金山區(qū)廊下鎮(zhèn)等全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。

在上海國(guó)土空間規(guī)劃體系下，本研究基于全域土地綜合整治先行實(shí)踐梳理，提出“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—實(shí)施”的全域土地整治技術(shù)路徑：首先，通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃和策劃設(shè)計(jì)完成全域評(píng)估、指標(biāo)規(guī)模管控、策略設(shè)計(jì)引導(dǎo)等內(nèi)容；第二，通過(guò)實(shí)施方案初步完成整治指標(biāo)測(cè)算，整合項(xiàng)目安排、資金籌措和組織實(shí)施方案；第三，以土地整治項(xiàng)目為手段，完成具體工程內(nèi)容和創(chuàng)新實(shí)踐，并通過(guò)全部門(mén)全流程跟蹤監(jiān)管保障項(xiàng)目實(shí)施（圖2）。

圖2 全域土地綜合整治技術(shù)路徑Fig.2 The technical path of comprehensive land consolidation

3 崇明三星鎮(zhèn)之模式范例

三星鎮(zhèn)通過(guò)郊野單元村莊規(guī)劃、“江南田園”策劃設(shè)計(jì)和土地綜合整治項(xiàng)目有序銜接，踐行“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—實(shí)施”全流程一體化運(yùn)作，是本研究提出的整治技術(shù)路徑的成功案例。

3.1 全域統(tǒng)籌的郊野單元村莊規(guī)劃

三星鎮(zhèn)位于崇明區(qū)西部，現(xiàn)狀呈現(xiàn)“小城鎮(zhèn)大農(nóng)村”的空間布局，是典型的遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)。以探索規(guī)劃引導(dǎo)落實(shí)全域土地綜合整治為目標(biāo)，規(guī)劃中借鑒了“雙評(píng)價(jià)”理論體系開(kāi)展統(tǒng)籌研究和綜合評(píng)估，統(tǒng)籌謀劃全鎮(zhèn)郊野區(qū)域發(fā)展模式、空間格局、指標(biāo)管控、用地布局，明確邊界、布局、指標(biāo)管控，落實(shí)劃定全域綜合土地整治區(qū)和整治策略，為全域土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施建設(shè)提供依據(jù)和引導(dǎo)。

（1）統(tǒng)籌梳理模型評(píng)估，構(gòu)建鄉(xiāng)村發(fā)展新模式

統(tǒng)籌謀劃全域全要素，需以現(xiàn)狀調(diào)查和統(tǒng)籌研究為基礎(chǔ)。本案例研究基于全域自然資源要素調(diào)查與評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌“水林田湖”生命共同體的自然資源空間布局；引入地理信息模型，對(duì)現(xiàn)狀人、地、產(chǎn)、村、貌等全面梳理，識(shí)別特色發(fā)展重點(diǎn)村，構(gòu)建鄉(xiāng)村發(fā)展圈（圖3）。為形成因地制宜鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌發(fā)展模式，本案例在發(fā)展圈內(nèi)部開(kāi)創(chuàng)性打造多村協(xié)同共建的鄉(xiāng)村振興組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“一核多點(diǎn)”的產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)和“一主多輔”共享共建的公服統(tǒng)籌配置模式（圖4）。

圖3 國(guó)土空間地理信息模型分析圖Fig.3 Analysis of territorial spatial geographic information model

（2）聚焦核心區(qū)域發(fā)展，落實(shí)產(chǎn)業(yè)空間指標(biāo)

重點(diǎn)研究適應(yīng)本地實(shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，通過(guò)耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模、設(shè)施農(nóng)用地等指標(biāo)和空間布局落實(shí)規(guī)模、邊界管控，落實(shí)國(guó)土空間用途管制，為土地整治中落實(shí)提供法定規(guī)劃依據(jù)。本案例以重點(diǎn)發(fā)展村為重點(diǎn)建設(shè)空間，明確產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)路徑的基礎(chǔ)上，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)體系。一方面，匯聚各類科創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，落實(shí)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和用地規(guī)模邊界管控；另一方面，落實(shí)規(guī)劃耕、園、林、路、設(shè)施農(nóng)用地等農(nóng)業(yè)布局調(diào)整方案，實(shí)現(xiàn)耕地占卜平衡和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。

（3）提升生態(tài)碳匯能力，提出生態(tài)整治模式策略

傳統(tǒng)土地整治通過(guò)單項(xiàng)工程措施改善提升，此方式較為局限；生態(tài)治理作為全域土地整治的主要內(nèi)容之一，需將規(guī)劃整體統(tǒng)籌與項(xiàng)目重點(diǎn)治理相結(jié)合，重塑區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，提升整體生態(tài)效益?？臻g規(guī)劃在生態(tài)治理方面應(yīng)重點(diǎn)研究區(qū)域生態(tài)保護(hù)模式，落實(shí)生態(tài)空間和用地范圍，構(gòu)建生態(tài)整治策略和具體生態(tài)措施。本案例作為世界級(jí)生態(tài)島西部生態(tài)源地和長(zhǎng)江入海口重要生態(tài)節(jié)點(diǎn)，提升碳匯能力尤為重要。研究區(qū)提出“源地保護(hù)+廊道構(gòu)建”生態(tài)保護(hù)模式，劃定田、林、水復(fù)合利用區(qū)，確定區(qū)域森林覆蓋率、水面率、水質(zhì)條件等多項(xiàng)生態(tài)指標(biāo)，在生態(tài)核心區(qū)提出花溪、花田等多種郊野景觀整治策略，運(yùn)用生態(tài)島嶼建設(shè)、面源污染生態(tài)治理和清潔能源等多項(xiàng)措施，全域?qū)ふ疑鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)權(quán)衡關(guān)系的最優(yōu)解。

（4）多層次空間集成，劃定全域土地整治區(qū)域

全域土地整治中空間規(guī)劃應(yīng)以實(shí)施為目標(biāo)，將農(nóng)地提升、生態(tài)治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)模式、策略及管控要素集中落實(shí)在整治區(qū)。本案例為篩選和劃定土地綜合整治效益最高的區(qū)域，采用“評(píng)估集成+層次篩選”方法，通過(guò)空間發(fā)展評(píng)估和模型分析，得出產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)生活提升、生態(tài)保護(hù)潛力、農(nóng)地提升、智能科創(chuàng)模式落實(shí)等潛力最大區(qū)域，可作為全域土地綜合整治潛力區(qū)，優(yōu)先進(jìn)行“江南田園”策劃設(shè)計(jì)和整治實(shí)施（圖5）。

圖5 農(nóng)林水復(fù)合利用引導(dǎo)布局Fig.5 Guidance for compound utilization of field, forest and water

3.2 特色鮮明的“江南田園”策劃設(shè)計(jì)

本研究在總結(jié)現(xiàn)狀風(fēng)貌特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)郊野策劃設(shè)計(jì)手法全面優(yōu)化全域土地綜合整治區(qū)，并通過(guò)全域土地整治實(shí)施方案形成項(xiàng)目庫(kù)，后續(xù)再通過(guò)土地整治各項(xiàng)工程落地實(shí)施產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、農(nóng)地、風(fēng)貌等內(nèi)容。

（1）以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)的策劃設(shè)計(jì)

上海提出江南田園“田、水、林、景、徑、居、民、業(yè)、鄉(xiāng)風(fēng)”九大目標(biāo)。本案例以整治落實(shí)為目的，圍繞江南田園九大目標(biāo)，從風(fēng)貌設(shè)計(jì)角度開(kāi)展整治區(qū)全要素策劃設(shè)計(jì)，以理田、育林、優(yōu)水、通路、營(yíng)造、匯景、豐產(chǎn)等手法落實(shí)“海棠溪畔田園居所”為總體風(fēng)貌。首先，研究選取了典型風(fēng)貌組團(tuán)作為區(qū)域可復(fù)制的細(xì)胞單元，研究郊野風(fēng)貌特征。第二，延續(xù)整治區(qū)“溝堤路田塘”自然肌理，進(jìn)行整治區(qū)整體風(fēng)貌優(yōu)化設(shè)計(jì)，完成農(nóng)田廣袤、林水生態(tài)、徑通可達(dá)、自然景優(yōu)等風(fēng)貌策劃。第三，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村生活策劃的基礎(chǔ)上，提出村莊建筑風(fēng)貌引導(dǎo)體系，對(duì)自然村落、鄉(xiāng)村社區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施、設(shè)施農(nóng)業(yè)建筑等進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，打造具有可識(shí)別性的鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌。最后，通過(guò)產(chǎn)業(yè)、風(fēng)貌等總體提升，營(yíng)造濃郁田園自然和鄉(xiāng)村人文氛圍，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（2）以全要素統(tǒng)籌落實(shí)為核心的整治實(shí)施方案

為發(fā)揮全域土地綜合整治項(xiàng)目平臺(tái)作用，保障生態(tài)、建設(shè)和農(nóng)用地整治實(shí)施，研究區(qū)域在村莊規(guī)劃和策劃設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上提出全域土地整治實(shí)施方案，形成全域土地綜合整治項(xiàng)目庫(kù)。項(xiàng)目庫(kù)整合近期重點(diǎn)建設(shè)的農(nóng)地提升、生態(tài)保護(hù)、公益建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民居住和文化風(fēng)貌等項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目統(tǒng)籌銜接；初步測(cè)算新增耕地和永久基本農(nóng)田指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況，落實(shí)規(guī)模管控；整合社會(huì)資本和涉農(nóng)資金，安排項(xiàng)目時(shí)序和保障措施，確定公眾參與模式（圖6）。

圖6 全域土地整治策劃設(shè)計(jì)及實(shí)施方案Fig.6 Planning, design and implementation plan of comprehensive land consolidation

3.3 有機(jī)創(chuàng)新的土地綜合整治實(shí)施

全域土地綜合整治的核心是通過(guò)土地整治中土地平整工程、灌溉排水工程、農(nóng)村道路工程、村莊整治工程、生態(tài)景觀工程、產(chǎn)業(yè)及其他工程等，落實(shí)實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興建設(shè)、郊野風(fēng)貌提升、生態(tài)環(huán)境修復(fù)系列項(xiàng)目。

（1）風(fēng)貌提升，形成農(nóng)地提升實(shí)施路徑

整治區(qū)低效農(nóng)地提質(zhì)和自然風(fēng)貌提升是本次研究目標(biāo)之一，本案例在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項(xiàng)工程內(nèi)容中按照江南田園策劃設(shè)計(jì)內(nèi)容落實(shí)風(fēng)貌提升。具體來(lái)說(shuō)，挖掘沙洲島嶼型鄉(xiāng)村的獨(dú)特風(fēng)貌，通過(guò)“引水入宅、水路相間，節(jié)點(diǎn)挖潛、連通成網(wǎng)，村旁有林、林田相依”等優(yōu)化手段強(qiáng)化其原有特色肌理，創(chuàng)新性提出農(nóng)地風(fēng)貌提升方法，將農(nóng)地提質(zhì)增效與農(nóng)地風(fēng)貌優(yōu)化有機(jī)結(jié)合。并通土地復(fù)墾與配肥、灌排綜合提升、道路連通優(yōu)化、生態(tài)景觀全面構(gòu)建、村落綜合整治和設(shè)施農(nóng)業(yè)風(fēng)貌改造與功能提升等系列土地整治工程落地實(shí)施，形成真正可實(shí)施落地的農(nóng)地提質(zhì)和風(fēng)貌提升路徑（圖7）。

圖7 風(fēng)貌設(shè)計(jì)提升路徑Fig.7 Rural style improvement path

（2）生態(tài)修復(fù)，推進(jìn)自然資源復(fù)合的規(guī)劃落地

整治區(qū)生態(tài)修復(fù)相關(guān)工程的實(shí)施是以空間規(guī)劃生態(tài)管控和生態(tài)修復(fù)設(shè)計(jì)為目標(biāo)，同時(shí)保證實(shí)施方案中各條線項(xiàng)目的有序銜接。本案例實(shí)施了郊野單元村莊規(guī)劃和策劃設(shè)計(jì)中的生態(tài)島嶼、生態(tài)綠廊、生態(tài)駁岸、林下苦草和景觀濕地打造等，以完成生態(tài)系統(tǒng)重塑和農(nóng)業(yè)面源污染治理。具體包括：生態(tài)島嶼工程中采用“落葉—常綠異齡復(fù)層混交林”的生態(tài)造林法，應(yīng)用容器育苗等“模擬自然”的培育手法進(jìn)行混合密植，構(gòu)建群落完整、物種豐富、狀態(tài)穩(wěn)定的近自然生態(tài)林[15]。生態(tài)灌排工程中已自然生物修復(fù)為理念建設(shè)生態(tài)水塘、生態(tài)駁岸，設(shè)施生物通道等親生態(tài)設(shè)施，構(gòu)建穩(wěn)定的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)。農(nóng)田林網(wǎng)工程中建設(shè)多樣化農(nóng)田防護(hù)林和濱水護(hù)岸林。農(nóng)業(yè)面源污染治理工程中設(shè)立“田塘協(xié)同”和“田林協(xié)同”水質(zhì)凈化核心區(qū)，構(gòu)建“稻田淺水濕地—生態(tài)溝渠—生態(tài)氧化塘—尾水調(diào)控”循環(huán)系統(tǒng)全過(guò)程控制農(nóng)業(yè)面源污染，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染物消減60%~90%（圖8）。

圖8 農(nóng)業(yè)面源污染治理流程圖Fig.8 Agricultural non-point source pollution treatment process

（3）高效發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的落地通道

為了保障各條線、各類型項(xiàng)目統(tǒng)籌落實(shí)，發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺(tái)作用，整治區(qū)需要打通國(guó)家和上海市關(guān)于鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)的系列政策通道，探索鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目落地如何落地實(shí)施。本案例形成了按原地類管理、設(shè)施農(nóng)用地管理、國(guó)有建設(shè)定向掛牌、集體建設(shè)存量利用以及新增建設(shè)農(nóng)轉(zhuǎn)用共辦新產(chǎn)業(yè)等五大落地通道，將城鄉(xiāng)規(guī)劃中的用地指標(biāo)與土地用途管制相結(jié)合，提供從規(guī)劃到落地的全過(guò)程通道。因地制宜、靈活實(shí)踐“點(diǎn)狀供地”用地模式，并通過(guò)點(diǎn)狀規(guī)劃、點(diǎn)狀報(bào)批和點(diǎn)狀供地，落實(shí)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，精準(zhǔn)破解土地資源緊缺的難題，科學(xué)避讓了基本農(nóng)田。實(shí)踐存量用地轉(zhuǎn)型，依法收回閑置、低效業(yè)廠房，轉(zhuǎn)型利用為鎮(zhèn)為老中心、村民食堂等鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施；或以自辦、共辦和出租的形式，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，提升用地效率。激活設(shè)施農(nóng)用地，在區(qū)、鎮(zhèn)的支持下，對(duì)用地功能落后、建筑風(fēng)化嚴(yán)重的設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行功能重塑，打造崇明“一棵草”產(chǎn)業(yè)鏈，理統(tǒng)籌市級(jí)資金和產(chǎn)業(yè)主體資金投入，保證項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)，為激活鄉(xiāng)村設(shè)施農(nóng)用地提供了實(shí)施路徑。

（4）注重實(shí)施監(jiān)管，實(shí)踐全流程監(jiān)控的評(píng)估體系

從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到整治實(shí)施的有序落實(shí)和持續(xù)發(fā)揮效益是全域土地綜合整治的重點(diǎn)，本研究實(shí)踐了市、區(qū)、鎮(zhèn)、村各條線部門(mén)和設(shè)計(jì)施工單位“全過(guò)程監(jiān)管+全流程跟蹤+驗(yàn)收后評(píng)估”體系。在項(xiàng)目實(shí)施階段，引入智能化監(jiān)管系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)跟蹤實(shí)施進(jìn)度、新增耕地、施工流程和工程質(zhì)量；以互聯(lián)網(wǎng)+平臺(tái)為基礎(chǔ)，在國(guó)土空間現(xiàn)狀底板整合的基礎(chǔ)上，影像識(shí)別工程圖斑、動(dòng)態(tài)巡查工程記錄和自動(dòng)化巡查報(bào)告生成，實(shí)踐全流程的檢測(cè)管理方案。建立全域土地綜合整治驗(yàn)收評(píng)定和績(jī)效評(píng)價(jià)。

4 模式總結(jié)和推廣

4.1 以科學(xué)評(píng)估為基礎(chǔ)

合理、科學(xué)的評(píng)估模型是識(shí)別優(yōu)勢(shì)區(qū)域、潛力資源挖掘的重要手段。全域土地整治應(yīng)通過(guò)科學(xué)的評(píng)估手段挖掘生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和農(nóng)地提升潛力最大的區(qū)域，識(shí)別區(qū)域核心問(wèn)題和土地利用發(fā)展方向，進(jìn)一步推導(dǎo)整治區(qū)域和重點(diǎn)工程內(nèi)容。從全國(guó)來(lái)看，“雙評(píng)價(jià)”在國(guó)土空間規(guī)劃體系中具有重要作用，應(yīng)引導(dǎo)模型在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃間的有效傳導(dǎo)，強(qiáng)化“雙評(píng)價(jià)”對(duì)村莊規(guī)劃科學(xué)支撐。本案例在規(guī)劃中運(yùn)用了地理信息模型分析探索，有效鎖定產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域、生態(tài)構(gòu)建核心區(qū)域，推導(dǎo)社會(huì)治理空間模式，輔助劃定全域土地綜合整治區(qū)，并將規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容落實(shí)到整治區(qū)中，這為土地綜合整治項(xiàng)目從范圍劃定到工程建設(shè)提供了科學(xué)、客觀的依據(jù)。

4.2 以空間規(guī)劃為引領(lǐng)

全域土地綜合整治必須有科學(xué)有效的村莊規(guī)劃為前提，空間規(guī)劃是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的指引和管控，而土地綜合整治項(xiàng)目是有效落實(shí)規(guī)劃策劃的平臺(tái)。在上海已完成全市郊野單元村莊規(guī)劃全覆蓋的基礎(chǔ)上，以保障“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—實(shí)施”全流程有效落實(shí)為主導(dǎo)的郊野單元村莊規(guī)劃是當(dāng)前重點(diǎn)，規(guī)劃內(nèi)容更為精細(xì)化、行動(dòng)化，精準(zhǔn)保障各類開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，是全域全地類用途管制的依據(jù)。為保障從規(guī)劃到整治落實(shí)的有效傳導(dǎo)，上海已將全域土地整治區(qū)域劃定、核心指標(biāo)管控、用地邊界鎖定、初步資金測(cè)算方案等內(nèi)容納入新版郊野單元村莊規(guī)劃導(dǎo)則，規(guī)范以全域土地綜合整治落實(shí)為主導(dǎo)的郊野單元村莊規(guī)劃內(nèi)容，實(shí)踐了行之有效的規(guī)劃引導(dǎo)，具有較強(qiáng)借鑒意義。

4.3 以策劃設(shè)計(jì)為亮點(diǎn)

為了推動(dòng)鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，實(shí)踐農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興，全域土地綜合整治內(nèi)容需不斷拓展，包含農(nóng)地整治、建設(shè)用地綜合整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和歷史文化保護(hù)等多個(gè)方面。科學(xué)的策劃設(shè)計(jì)能在規(guī)劃引導(dǎo)下，有效促進(jìn)空間優(yōu)化精細(xì)布局、資源高效配置整合和資源空間價(jià)值提升，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的品質(zhì)化提升和振興發(fā)展。將策劃設(shè)計(jì)內(nèi)容有效落實(shí)到土地整治工程實(shí)施中是上海規(guī)土合一的一次新突破。為走出傳統(tǒng)土地整治項(xiàng)目的瓶頸，關(guān)注鄉(xiāng)村郊野全面振興和風(fēng)貌提升，實(shí)踐中也完成了一批區(qū)別以往傳統(tǒng)土地整治的亮點(diǎn)工程。

4.4 以全要素系統(tǒng)治理為內(nèi)核

全域土地綜合整治應(yīng)注重凸顯和打造文化、風(fēng)貌、生態(tài)、景觀等多元內(nèi)容，落實(shí)策劃設(shè)計(jì)核心內(nèi)容，推進(jìn)整治區(qū)全域全要素全面提升。本次案例中通過(guò)識(shí)別區(qū)域特色風(fēng)貌肌理和特色元素，提出風(fēng)貌提升引導(dǎo)策略和具體優(yōu)化手段，并通過(guò)項(xiàng)目有序?qū)嵤?/p>

隨著信息技術(shù)革新發(fā)展，不斷引入新理念、新技術(shù)是實(shí)踐全域土地整治全要素綜合治理的有效途徑、對(duì)于新理念技術(shù)研究、儲(chǔ)備與探索是實(shí)現(xiàn)郊野地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。上?，F(xiàn)有工程智能化、科技化技術(shù)應(yīng)用包括：配裝式建（構(gòu)）筑物、互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)、智能化平臺(tái)、廢舊材料資源化利用、一體化成型溝渠、生態(tài)化治理手段等。本案例將新技術(shù)手段應(yīng)用到項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)，村莊整治工程中實(shí)踐了廢舊材料再利用、農(nóng)業(yè)面源污染工程運(yùn)用生態(tài)治理核心技術(shù)、生態(tài)島嶼工程運(yùn)用近自然生態(tài)林理念等，取得較好成效，具有全國(guó)推廣作用。

4.5 以平臺(tái)整合落實(shí)為動(dòng)力

以平臺(tái)整合推進(jìn)為重點(diǎn)的全域土地綜合整治，更有利于統(tǒng)籌高效推進(jìn)各個(gè)項(xiàng)目落地實(shí)施。首先其內(nèi)容涵蓋各部門(mén)、各條線建設(shè)項(xiàng)目整合與統(tǒng)籌，例如上海實(shí)踐了政府從規(guī)劃到落實(shí)的各部門(mén)全過(guò)程陪伴引導(dǎo)，凝聚共識(shí)聚焦政策、集成項(xiàng)目，區(qū)鎮(zhèn)全程參與招商跟蹤項(xiàng)目落實(shí)。其次為保障全域土地整治平臺(tái)有序推進(jìn)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)因地制宜配套助力鄉(xiāng)村振興整治實(shí)施制度政策通道，例如上海提出了原地類管理的口徑、設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)管控政策、涉及全要素的用途管制政策等，促進(jìn)項(xiàng)目的全域統(tǒng)籌和科學(xué)落地。第三，資金配套更為多元，通過(guò)整合各條線財(cái)政資金、政策性資金、信貸資金，并且以政策供給代替財(cái)政輸血激發(fā)社會(huì)資本動(dòng)力，能有序保證項(xiàng)目實(shí)施。

5 結(jié)語(yǔ)

全域土地綜合整治是國(guó)土空間“多規(guī)合一”的重要體現(xiàn)和統(tǒng)籌“山水林田湖草”綜合治理的重要平臺(tái)。上海經(jīng)過(guò)多年探索和不斷革新，逐步完善郊野地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃、策劃設(shè)計(jì)到全域土地整治實(shí)施的銜接，并在三星等全域土地整治成功案例中積累了諸多行之有效的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了相對(duì)完善的全域土地綜合整治體系和技術(shù)路徑，為上海乃至全國(guó)的全域土地綜合整治全面推廣提供模式范式。

作為分區(qū)域、跨系統(tǒng)、成體系的綜合整治，全域土地綜合整治工作內(nèi)容涵蓋了規(guī)劃管理全鏈條中多個(gè)方面，是在總結(jié)土地管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上結(jié)合國(guó)土空間總體規(guī)劃體系改革拓展中應(yīng)運(yùn)而生。三星鎮(zhèn)的全域土地整治實(shí)踐研究不僅探索了郊野單元規(guī)劃、策劃設(shè)計(jì)和土地整治工程項(xiàng)目的相互作用和主要內(nèi)容，還探索了風(fēng)貌提升、生態(tài)修復(fù)、創(chuàng)新技術(shù)、高效發(fā)展和社會(huì)治理等系列內(nèi)容在規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施三個(gè)層面的傳導(dǎo)落實(shí)，并在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)探討全域土地整治的運(yùn)作機(jī)制和共贏模式，對(duì)國(guó)內(nèi)外土地綜合整治工作都有借鑒作用。后續(xù)實(shí)踐和研究應(yīng)進(jìn)一步探索整合多方力量，構(gòu)建全局運(yùn)營(yíng)模式。