文明促進(jìn)型法的理論邏輯與技術(shù)構(gòu)造
——基于法律激勵(lì)視角的分析

趙金曦

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

一、文明促進(jìn)型法的顯著特征

傳統(tǒng)意義上管理型法是法律領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)事例，但法治實(shí)踐中出現(xiàn)了越來越多的“非標(biāo)準(zhǔn)事例”(促進(jìn)型法)。目前，我國(guó)文明促進(jìn)型法呈指數(shù)增長(zhǎng)之勢(shì)①，此類法通過法律獎(jiǎng)勵(lì)與法律責(zé)任的設(shè)置，鼓勵(lì)公民參與社會(huì)治理，要求政府提供保障措施，從而保障、推進(jìn)文明社會(huì)建設(shè)事業(yè)之發(fā)展。不同于管理型法，文明促進(jìn)型法中更為突出地顯示出調(diào)整對(duì)象的道德關(guān)涉、手段的激勵(lì)優(yōu)勢(shì)與多元化法律實(shí)現(xiàn)路徑三個(gè)特征。

(一)調(diào)整對(duì)象的道德關(guān)涉

文明促進(jìn)型法是關(guān)于文明建設(shè)的綜合立法，它調(diào)整的是社會(huì)生活中的文明行為與不文明行為。通過對(duì)目前已頒布的164件地方文明促進(jìn)型條例與散見于各法律中的文明促進(jìn)類規(guī)范進(jìn)行考察，可發(fā)現(xiàn)其調(diào)整對(duì)象具有較強(qiáng)的道德關(guān)涉意味。

目前已被規(guī)制的文明行為與不文明行為涉及不同領(lǐng)域，但不同領(lǐng)域的文明規(guī)范均體現(xiàn)出一定的道德關(guān)涉。例如，在公共交通領(lǐng)域倡導(dǎo)車輛禮讓行人；在公共環(huán)境領(lǐng)域倡導(dǎo)公眾愛護(hù)環(huán)境，注重環(huán)保；在私人領(lǐng)域倡導(dǎo)公民綠色消費(fèi)，就餐時(shí)節(jié)約糧食；在社區(qū)注重鄰里和諧，營(yíng)造美滿家庭；在就醫(yī)時(shí)文明禮貌，不辱罵醫(yī)生等。此類行為規(guī)范的共同特點(diǎn)是體現(xiàn)出國(guó)家倡導(dǎo)行為人對(duì)他人的關(guān)懷、對(duì)社會(huì)利益的尊重與對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的堅(jiān)守。

文明促進(jìn)型立法旨在通過立法為社會(huì)文明提供行為模式，規(guī)制社會(huì)中的不文明行為，貫徹落實(shí)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，培育公民道德，弘揚(yáng)中國(guó)傳統(tǒng)美德。故而，有學(xué)者將文明行為定義為“是在文明意識(shí)支配下的合乎國(guó)家法律、社會(huì)公德以及公序良俗等社會(huì)規(guī)范的且有利于提高個(gè)體文明素養(yǎng)和推動(dòng)社會(huì)道德進(jìn)步的行為”[1]。文明促進(jìn)型法的道德關(guān)涉也決定了它的激勵(lì)方式不同于傳統(tǒng)意義的管理型立法，而設(shè)定文明促進(jìn)型法的法律后果以及通過激勵(lì)因素的配置建構(gòu)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，是一個(gè)更加復(fù)雜的制度安排問題[2]。

(二)促進(jìn)型法的激勵(lì)優(yōu)勢(shì)

道德可分為愿望的道德與義務(wù)的道德。如果說愿望的道德與美學(xué)相聯(lián)，旨在超卓脫凡，那么義務(wù)的道德與法律相關(guān)，要求遵守基本秩序[3]。倘若將義務(wù)的道德規(guī)定為法理所應(yīng)當(dāng)，那么將愿望的道德上升為法卻會(huì)引發(fā)諸多紛爭(zhēng)。傳統(tǒng)的管理型法也發(fā)揮著有限的教化作用，但與管理型法的硬性規(guī)制不同，文明促進(jìn)型法的手段不在于對(duì)公民的監(jiān)控、處罰，而在于通過社會(huì)氛圍的塑造、獎(jiǎng)勵(lì)條款的實(shí)施與社會(huì)價(jià)值的倡導(dǎo)，使人達(dá)事明理，不僅培育形質(zhì)文明之人，而且培育精神文明之人。

法律激勵(lì)有兩種方式，一種是通過制裁手段、懲罰措施使行為人在違反法律之后承擔(dān)不利后果，稱為負(fù)激勵(lì)；另一種是通過設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)措施或進(jìn)行價(jià)值引導(dǎo)，鼓勵(lì)、提倡行為人作出一定的行為，稱作正激勵(lì)[4]。文明促進(jìn)型法主要運(yùn)用后一種激勵(lì)方式，采取柔性的處理措施，對(duì)道德行為進(jìn)行引導(dǎo)。將美國(guó)管理學(xué)家麥格雷戈(Douglas MC Gregor)的Y理論②移植到社會(huì)治理領(lǐng)域，可更深入地解釋道德融入立法的激勵(lì)機(jī)理。傳統(tǒng)的管理型法默認(rèn)多數(shù)人是頹廢、懶惰的，因此，主要運(yùn)用懲罰、鞭笞的手段才可促使人們作出法律欲求之行為。而文明促進(jìn)型法肯定了人的積極性與潛能，認(rèn)為人天生具有善的潛能，致力于滿足公民的精神需要尤其是自我實(shí)現(xiàn)的需求，使個(gè)人和社會(huì)目標(biāo)融合一致。根據(jù)這一理論，控制和懲罰不再是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的唯一途徑，在文明建設(shè)的過程中，法律應(yīng)充分肯定作為主體的人，發(fā)揮公民的積極性與主導(dǎo)作用，使人樂于奉獻(xiàn)、勇于承擔(dān)責(zé)任。

總之，文明促進(jìn)型法部分關(guān)涉愿望的道德，運(yùn)用軟性約束機(jī)制，將文明從心證的自在狀態(tài)提升到規(guī)范的自覺狀態(tài)。相較管理型法而言，它發(fā)揮著更大的教化作用。從法律的社會(huì)效果角度而言，規(guī)制對(duì)象和激勵(lì)手段的特殊性決定了文明促進(jìn)型法存在多元化的法律實(shí)現(xiàn)路徑。

(三)多元化法律實(shí)現(xiàn)路徑

從各地文明行為促進(jìn)條例的體例編排來看，除“總則”與“附則”之外，其余的章節(jié)分別為“倡導(dǎo)與鼓勵(lì)的行為”“禁止的行為”“政府促進(jìn)措施”“法律后果”③。由此可見，對(duì)文明行為促進(jìn)條例而言，影響其實(shí)現(xiàn)的因素除傳統(tǒng)意義的法律制裁之外，還有政府保健、公民正激勵(lì)與社會(huì)氛圍等。

第一，政府保健路徑。所謂保健因素，源于赫茨伯格提出的雙因素理論④，是指給予公民的基本滿足。若滿足保健因素，也不一定能激勵(lì)公民實(shí)施文明行為，但若不滿足保健因素則會(huì)阻礙公民實(shí)施文明行為[5]。各地文明促進(jìn)型法中對(duì)政府提供保健因素均有專章規(guī)定，具體措施包括設(shè)置專門的精神文明建設(shè)委員會(huì)、加強(qiáng)宣傳教育、鼓勵(lì)公民投訴、投入財(cái)政、建立信用機(jī)制等。若政府違反其職責(zé)要求，則由相關(guān)人員承擔(dān)行政責(zé)任。政府在文明社會(huì)建設(shè)中扮演提供保健因素的重要角色，政府保健路徑是實(shí)現(xiàn)促進(jìn)型法、構(gòu)建文明社會(huì)的必需路徑。

第二，公民正激勵(lì)路徑。文明社會(huì)建設(shè)呼吁公民積極參與，因此，公民激勵(lì)是文明促進(jìn)型法制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。對(duì)公民的法律激勵(lì)是正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)的結(jié)合：負(fù)激勵(lì)表現(xiàn)為對(duì)行為人的不利后果，基于功利考量，行為人將放棄實(shí)施不文明行為，這也是傳統(tǒng)意義上法律激勵(lì)的方式；正激勵(lì)則表現(xiàn)為提供物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或精神鼓勵(lì)，通過利益誘導(dǎo)，引導(dǎo)當(dāng)事人采取身為“理性人”的最優(yōu)行動(dòng)。行為人實(shí)施了法律欲求的行為，作出正確抉擇，也將在心理得到滿足，獎(jiǎng)懲并舉是公民激勵(lì)的應(yīng)有之義。

第三，社會(huì)氛圍路徑。良法能為公民提供文明的行為模式，公民依此行動(dòng)，便可形成文明的社會(huì)氛圍；同時(shí)，文明的社會(huì)氛圍也反推著公民的文明行為，通過個(gè)人與社會(huì)之間的互動(dòng)，形成良性循環(huán)，推進(jìn)文明事業(yè)建設(shè)。文明促進(jìn)型法中存在的大量倡導(dǎo)性法律規(guī)范就是形成良好社會(huì)氛圍的重要推手，也是柔性約束機(jī)制的典型事例。所謂倡導(dǎo)性規(guī)范，是指“提倡和誘導(dǎo)當(dāng)事人采用特定行為模式的法律規(guī)范”[6]。這類規(guī)范并未規(guī)定任何法律制裁，在各地的文明行為促進(jìn)條例中都占據(jù)了很大比例，如《徐州市文明行為促進(jìn)條例》第21條,“鼓勵(lì)和支持公民參加扶貧、濟(jì)困、助學(xué)、助醫(yī)、環(huán)保、賑災(zāi)等慈善公益活動(dòng)”之類表述，雖未規(guī)定行為人違反規(guī)范的法律后果，但可幫助形成文明的社會(huì)氛圍，公民在此感染下自愿實(shí)施文明行為，抵制不文明行為，其教化效果比單純的法律制裁更深刻牢固。

總之，除傳統(tǒng)意義的法律制裁之外，政府保健路徑、公民正激勵(lì)路徑與社會(huì)氛圍路徑也是法律尤其是促進(jìn)型法實(shí)現(xiàn)路徑的更優(yōu)選，多種路徑協(xié)同發(fā)展，可以更好地為文明促進(jìn)型法的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。

二、法律激勵(lì)視角下對(duì)文明促進(jìn)型法的檢視

要實(shí)現(xiàn)文明促進(jìn)型法的立法目標(biāo)，需合理設(shè)置激勵(lì)手段，而激勵(lì)手段應(yīng)與對(duì)象相適應(yīng)，要明確激勵(lì)手段，需先明確激勵(lì)對(duì)象。因此，需先對(duì)文明促進(jìn)型法的規(guī)制對(duì)象進(jìn)行檢視，此后深入激勵(lì)手段，從外部視角檢視激勵(lì)手段配置情況，從內(nèi)部視角檢視正激勵(lì)因素與負(fù)激勵(lì)因素設(shè)置中分別存在的問題。

(一)規(guī)制對(duì)象不明

目前，各地文明行為促進(jìn)條例中規(guī)制對(duì)象問題主要表現(xiàn)為將行政違法、民事侵權(quán)等普通違法行為認(rèn)定為不文明行為，予以重復(fù)規(guī)制。

前者廣泛表現(xiàn)為將違反交通規(guī)則、非法養(yǎng)犬與污染環(huán)境等行政違法行為認(rèn)定為不文明行為，加以重復(fù)調(diào)整。目前發(fā)布的所有地方文明行為促進(jìn)條例幾乎都將這三類違法行為視為不文明行為加以規(guī)制，如《菏澤市文明行為促進(jìn)條例》第8條規(guī)定,“禁止駕駛機(jī)動(dòng)車經(jīng)過路口、人行橫道、積水路段時(shí)不減速慢行，遇行人通過時(shí)不停車讓行”，而《道路交通安全法》對(duì)此行為已有明確規(guī)定⑤。亦有條例將“參與色情、賭博、涉毒活動(dòng)”之類違反《治安管理處罰法》的行為與不文明行為混淆，如《吉安市文明行為促進(jìn)條例》第15條規(guī)定，“文明健康生活，不得參與色情、賭博、涉毒、封建迷信和非法宗教等活動(dòng)”。

此外，還有將民事侵權(quán)認(rèn)定為不文明行為加以規(guī)定的情形，如《營(yíng)口市文明促進(jìn)條例》將企業(yè)歧視、辱罵、體罰員工,居民制造噪音干擾他人正常生活等行為納入不文明行為的范疇，而上述行為可分別參照《民法典》中關(guān)于人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)損害、相鄰關(guān)系等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。又如《金華市文明行為促進(jìn)條例》將“以發(fā)帖、跟帖評(píng)論等方式侮辱或者誹謗他人；侵害他人隱私、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益；編造、發(fā)布或傳播虛假、低級(jí)媚俗、淫穢、暴力、恐怖等信息”等網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)行為認(rèn)定為不文明行為，此類行為可參照《民法典》中關(guān)于侵犯公民隱私權(quán)等規(guī)定進(jìn)行處理。

若某一行為已被法律規(guī)定為違法行為進(jìn)行了規(guī)制，便不宜再將其納入不文明行為的范疇進(jìn)行重復(fù)規(guī)定，若將二者混為一談，則不僅在違法性評(píng)價(jià)層面出現(xiàn)偏差，還可能導(dǎo)致手段與目的不相適應(yīng)，在執(zhí)法過程中則容易導(dǎo)致法律適用分歧、重復(fù)管理或互相推諉的問題。

(二)公民激勵(lì)手段錯(cuò)位

公民激勵(lì)手段錯(cuò)位在法條外觀上表現(xiàn)為道義助詞混用，在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上則主要表現(xiàn)為負(fù)激勵(lì)的不當(dāng)運(yùn)用，其根本原因則是混淆了不同性質(zhì)的文明行為。這種錯(cuò)位導(dǎo)致的后果就是法的實(shí)施效果與其目標(biāo)背道而馳。

首先，激勵(lì)手段錯(cuò)位在法條外觀上表現(xiàn)為道義助詞的混用。道義助詞是指在規(guī)范語句中表達(dá)立法者態(tài)度取向的詞。根據(jù)規(guī)范力的不同，可分為“強(qiáng)制類道義助詞”與“任意類道義助詞”兩類。前者如“應(yīng)當(dāng)”“禁止”“不得”等，具有強(qiáng)制力，意味著若違反該規(guī)范的規(guī)定將承擔(dān)不利法律后果；后者如“可以”“倡導(dǎo)”“鼓勵(lì)”，意味著當(dāng)事人有自由選擇的權(quán)利。道義助詞混用主要表現(xiàn)為在倡導(dǎo)性規(guī)范中使用了“應(yīng)當(dāng)”“禁止”“不得”等強(qiáng)制類道義助詞。如《運(yùn)城市文明行為促進(jìn)條例》的“文明行為規(guī)范”一章中，全部使用公民“應(yīng)當(dāng)”“不得”類表述，即“公民應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共環(huán)境衛(wèi)生”“應(yīng)當(dāng)文明旅游”“不隨地吐痰”等，但是在“法律責(zé)任”一章中卻并未對(duì)違反文明行為規(guī)范的行為作出任何具體規(guī)定，意味著本該是倡導(dǎo)類法律規(guī)范的一些規(guī)范，卻使用了強(qiáng)制性道義助詞。道義助詞混用是立法技術(shù)尚不成熟的體現(xiàn)，在法律實(shí)踐中則會(huì)導(dǎo)致認(rèn)識(shí)混亂，無法為人們的行為提供正確的行為模式[7]。

其次，激勵(lì)手段錯(cuò)位在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上則表現(xiàn)為負(fù)激勵(lì)的過度運(yùn)用，主要體現(xiàn)為“名義促進(jìn)實(shí)質(zhì)管理”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象進(jìn)一步導(dǎo)致了嚴(yán)重后果——一定程度上改變促進(jìn)型法的法律定位，甚至背離其立法宗旨。“名義促進(jìn)實(shí)質(zhì)管理”是指這樣一種現(xiàn)象：雖以“促進(jìn)”為法條名稱，但在主要法律規(guī)范的性質(zhì)上背離了“促進(jìn)”二字，運(yùn)用大量負(fù)激勵(lì)方式，以強(qiáng)制性規(guī)范為主，實(shí)際上已經(jīng)成為一種管理型的法[8]。如《太原市文明行為促進(jìn)條例》，雖名為“促進(jìn)”，但卻規(guī)定了大量懲罰條款，成為了實(shí)質(zhì)上的管理型法。

造成這種激勵(lì)手段錯(cuò)位的根本原因是混淆了關(guān)涉公德與關(guān)涉私德的行為，這種混淆在立法實(shí)踐中大量存在。如《營(yíng)口市文明行為促進(jìn)條例》第11條規(guī)定“學(xué)生應(yīng)當(dāng)刻苦學(xué)習(xí)”；《日照市文明行為促進(jìn)條例》第9條規(guī)定公民“應(yīng)當(dāng)?shù)吞忌睢薄盁釔蹖W(xué)習(xí)，追求知識(shí)，不斷提高文化知識(shí)素養(yǎng)”，要求“鄰里之間相互尊重，互幫互助，關(guān)懷體諒，和睦相處”等；《吉安市文明行為促進(jìn)條例》中規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)文明健康生活，應(yīng)當(dāng)文明用餐、使用公筷公勺、禁止索要高額彩禮等。這種混淆必然導(dǎo)致激勵(lì)手段的錯(cuò)位，即以強(qiáng)制性法律規(guī)范對(duì)其規(guī)制。手段的錯(cuò)誤將導(dǎo)致結(jié)果的錯(cuò)誤，用強(qiáng)制性手段規(guī)制私人領(lǐng)域行為，不僅無法起到促進(jìn)的作用，反而會(huì)過多侵犯?jìng)€(gè)人自治領(lǐng)域，侵犯?jìng)€(gè)人自由。

(三)正激勵(lì)設(shè)計(jì)流于空泛

正激勵(lì)包括法律獎(jiǎng)勵(lì)與精神倡導(dǎo)，文明行為促進(jìn)條例中正激勵(lì)設(shè)計(jì)存在流于空泛的問題，主要表現(xiàn)為法律獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制尚不完善與倡導(dǎo)性法律規(guī)范缺乏可操作性兩個(gè)方面。

首先，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制尚不完善主要體現(xiàn)為獎(jiǎng)勵(lì)條款過于抽象與獎(jiǎng)勵(lì)方式不恰當(dāng)。前者即僅規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”給予實(shí)施文明行為的主體法律獎(jiǎng)勵(lì)，但卻并未規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)程序、獎(jiǎng)勵(lì)方式與獎(jiǎng)勵(lì)程度、獎(jiǎng)勵(lì)退出機(jī)制等。目前頒布的文明行為促進(jìn)條例中尚未有對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施方案的細(xì)化規(guī)定，大多僅有原則性規(guī)定。如《漯河市文明行為促進(jìn)條例》第25條規(guī)定，“對(duì)在文明行為促進(jìn)工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)”，然而具體的獎(jiǎng)勵(lì)方案卻沒有明確規(guī)定。獎(jiǎng)勵(lì)方式不恰當(dāng)是指獎(jiǎng)勵(lì)的方式或程度無法匹配文明行為的性質(zhì)或程度，這種不匹配是手段與目的不相適應(yīng)的表現(xiàn)，其結(jié)果是激勵(lì)效果不佳，甚至還會(huì)破壞公平競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致利益分配不均，例如，給予文明行為者優(yōu)先工作機(jī)會(huì)⑥。

其次，倡導(dǎo)性法律規(guī)范缺乏可操作性，易淪為口號(hào)。文明促進(jìn)型法中的倡導(dǎo)性規(guī)范旨在提倡行為人為或者不為一定行為，若行為主體不遵從法律規(guī)范的倡導(dǎo)，無需承擔(dān)法律責(zé)任，但若積極履行，則會(huì)對(duì)行為人自身或社會(huì)帶來利益。作為一種精神上的規(guī)勸、建議，其顯著特點(diǎn)是缺乏法律后果的設(shè)置。這種缺乏帶來正反兩方面的后果：從正面而言，主體實(shí)施法律欲求之行為必然出自自覺、源于自身需求，不會(huì)導(dǎo)致法律獎(jiǎng)勵(lì)淪為行為人謀取利益的工具，利于培育精神文明之人；從反面而言，這種法律規(guī)范因其無法依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，只能尋求其他保障。但是，立法實(shí)踐中其實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制依然缺位。這種缺位導(dǎo)致倡導(dǎo)性法律規(guī)范難以在生活中得到落實(shí)，倘若這種規(guī)范鮮為人知，則會(huì)導(dǎo)致其形同虛設(shè)，消減法律權(quán)威。因此，倡導(dǎo)性法律規(guī)范的實(shí)現(xiàn)機(jī)制設(shè)計(jì)是一個(gè)無法回避的問題。

(四)負(fù)激勵(lì)因素重心錯(cuò)置

在文明促進(jìn)型法中，按照主體不同，負(fù)激勵(lì)可分為針對(duì)公民的負(fù)激勵(lì)與針對(duì)政府的負(fù)激勵(lì)。而負(fù)激勵(lì)因素重心錯(cuò)置主要表現(xiàn)為政府保健責(zé)任缺位與公民責(zé)任過重。

文明促進(jìn)型法中的政府責(zé)任可分為監(jiān)管責(zé)任與保健責(zé)任。監(jiān)管責(zé)任是指政府應(yīng)當(dāng)監(jiān)督不文明行為、對(duì)文明行為予以獎(jiǎng)勵(lì)，若未履行監(jiān)管責(zé)任，則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。政府保健責(zé)任是指政府有提供保健因素的職責(zé)，在未履行此項(xiàng)職責(zé)時(shí)，需承擔(dān)法律責(zé)任?，F(xiàn)行文明促進(jìn)型法對(duì)政府的監(jiān)管責(zé)任規(guī)定比較完善，而在保健因素方面，對(duì)其違反保健職責(zé)的責(zé)任卻規(guī)定較為籠統(tǒng)，例如，僅規(guī)定“依法予以處分”“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”等，卻并未指出“依法處分”是依照何種法律，其處分的種類、情形、程度也尚不明確。

相較而言，現(xiàn)有地方文明促進(jìn)型法對(duì)公民的負(fù)激勵(lì)設(shè)置則較為完備。針對(duì)公民實(shí)施不文明行為的情形，各條例中規(guī)定了警告、罰款、責(zé)令改正、限制行為、計(jì)入征信系統(tǒng)等多種處罰。對(duì)其進(jìn)一步考察，可發(fā)現(xiàn)其中適用最為頻繁的處罰是罰款。不可否認(rèn)，罰款是常用的一種負(fù)面激勵(lì)措施，使公民面臨經(jīng)濟(jì)損失，能有效地督促當(dāng)事人改正不文明行為，但文明行為促進(jìn)條例的性質(zhì)是促進(jìn)型法，其目的不在懲罰而在引導(dǎo)，其手段應(yīng)以鼓勵(lì)而非制裁為主，若設(shè)置過多罰款類條文，則加重公民負(fù)擔(dān)，與“促進(jìn)”型立法的性質(zhì)相悖。

三、激勵(lì)理論下文明促進(jìn)型法的路徑重構(gòu)

如前所述，文明促進(jìn)型法在法律激勵(lì)視角檢視之下，其問題主要集中于規(guī)制對(duì)象不明、激勵(lì)手段錯(cuò)位、正激勵(lì)設(shè)計(jì)流于空泛與負(fù)激勵(lì)因素重心失衡四個(gè)方面。針對(duì)這些問題，其優(yōu)化方案亦應(yīng)從這四個(gè)層面進(jìn)行。

(一)明確調(diào)整對(duì)象

在內(nèi)容上，明確界定“文明行為”或“不文明行為”的關(guān)鍵在于澄清不文明行為與違法行為，以免在法律體系中對(duì)同一行為重復(fù)調(diào)整。從激勵(lì)理論出發(fā)，激勵(lì)手段與行為危害程度應(yīng)相符合。不文明行為與違法行為的區(qū)別，一是程度區(qū)別，二是是否已經(jīng)被法律規(guī)制。違法行為的社會(huì)危害程度要遠(yuǎn)超過不文明行為，且違法行為已被法律規(guī)制，在文明行為促進(jìn)型法出臺(tái)之前，不文明行為尚未被法律所規(guī)制。

因此，納入規(guī)范的不文明行為應(yīng)該是不屬于現(xiàn)行違法行為的不文明行為。如圖1所示，其中左側(cè)橢圓代表不文明行為范疇，右側(cè)橢圓代表違法行為范疇，范圍3表示與文明無關(guān)但違反法律的行為范疇，而范圍2表示既不文明又違法的行為范疇，該類行為已經(jīng)被其他法律所規(guī)范，因此不宜納入文明行為促進(jìn)型法中進(jìn)行重復(fù)規(guī)制。應(yīng)當(dāng)納入文明行為促進(jìn)條例進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)制的行為應(yīng)只限于范圍1，即屬于不文明行為，但其危害性尚未達(dá)到普通違法程度的行為。這樣既不重復(fù)規(guī)定，又能周延不文明行為。

圖1 違法行為與不文明行為關(guān)系示意圖

明確違法行為與不文明行為的區(qū)別，將違法行為排除出不文明行為的范疇，僅粗糙地廓清了文明行為促進(jìn)條例的調(diào)整范圍。接下來需區(qū)分不同性質(zhì)的文明行為與不同性質(zhì)的不文明行為，以對(duì)其采取適當(dāng)?shù)募?lì)方式，有效實(shí)現(xiàn)文明行為促進(jìn)型法的目標(biāo)。

(二)公民激勵(lì)手段歸位

要正確配置不同性質(zhì)的激勵(lì)手段，首先要區(qū)分不同性質(zhì)的行為。而文明行為根據(jù)涉及利益的主體不同，可分為涉他文明行為與涉己文明行為。不同關(guān)涉的文明行為應(yīng)當(dāng)適用不同的激勵(lì)手段，不同關(guān)涉的不文明行為亦是如此。

根據(jù)著名的傷害原則與冒犯原則⑦，涉己不文明行為僅僅涉及行為人自身利益，既不傷害他人，也不冒犯公眾。因此，法律缺乏足夠理由對(duì)其制裁，僅可適用倡導(dǎo)性法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行勸導(dǎo)、勸誡。而涉他不文明行為的實(shí)施要么會(huì)傷害他人，要么會(huì)冒犯社會(huì)。因此，除倡導(dǎo)性法律規(guī)范之外，還需根據(jù)行為性質(zhì)、危害程度等對(duì)其設(shè)置強(qiáng)制性法律規(guī)范。

文明行為的實(shí)施則是社會(huì)欲求行為人主動(dòng)實(shí)施的行為，需一定的利益誘導(dǎo)，為行為人提供行動(dòng)理由。涉他文明行為的實(shí)施涉及他人或社會(huì)利益，其不實(shí)施不會(huì)損害他人或社會(huì)利益，因此法律缺乏理由強(qiáng)制行為人實(shí)施。但該行為的實(shí)施對(duì)社會(huì)有益，因此可通過倡導(dǎo)性法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行精神鼓勵(lì)，但因行為人通常缺乏行為的充分動(dòng)力，若想要實(shí)現(xiàn)，則需利益誘導(dǎo)機(jī)制為其提供行為理由，即通過法律獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)行為人實(shí)施涉他文明行為。相較而言，涉己文明行為僅僅關(guān)涉行為人自身，若采取法律獎(jiǎng)勵(lì)，則社會(huì)支出的成本較大，得到的收益較小，因此僅適用倡導(dǎo)性法律規(guī)范。

綜上所述，對(duì)不同的行為應(yīng)設(shè)置不同的激勵(lì)手段，如表1所示。在區(qū)分不同行為性質(zhì)的基礎(chǔ)上，激勵(lì)手段歸位意味著在文明促進(jìn)型法中，倡導(dǎo)性法律規(guī)范應(yīng)占最大比重，獎(jiǎng)勵(lì)性法律規(guī)范次之，而強(qiáng)制性法律規(guī)范占最小比重。

表1 文明行為與不文明行為適用規(guī)范示意表

(三)正激勵(lì)體系完備建構(gòu)

正激勵(lì)因素是文明促進(jìn)型法中制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。針對(duì)目前正激勵(lì)設(shè)計(jì)流于空泛的問題，應(yīng)增強(qiáng)正激勵(lì)法律規(guī)范的可操作性。在學(xué)術(shù)界，對(duì)法律可操作性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的問題并未形成一致意見，綜合各方意見可總結(jié)為法律條文本身是否清晰具體、法律實(shí)施過程中有無配套措施、法律存在漏洞時(shí)有無及時(shí)修補(bǔ)等三個(gè)階段的評(píng)價(jià)要素[9]。結(jié)合這幾類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可針對(duì)涉及正激勵(lì)因素的法律規(guī)范進(jìn)行以下有益嘗試。

一是細(xì)化獎(jiǎng)勵(lì)性法律規(guī)范，出臺(tái)相關(guān)文件。各地人民政府針對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的主體、對(duì)象、程序、標(biāo)準(zhǔn)、退出機(jī)制等問題應(yīng)進(jìn)行細(xì)致的論證與設(shè)計(jì)，在制定過程中采取聽證會(huì)等方式充分吸取社會(huì)建議，還可引入專家論證制度、第三方立法評(píng)估等方式，盡快完善相關(guān)制度，保障各地的精神文明建設(shè)委員會(huì)在法律獎(jiǎng)勵(lì)工作中切實(shí)發(fā)揮作用。二是清理不合理的獎(jiǎng)勵(lì)措施，吸收合理獎(jiǎng)勵(lì)方式。對(duì)公民的獎(jiǎng)勵(lì)可分為物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)兩種方式。常見的精神獎(jiǎng)勵(lì)有頒發(fā)獎(jiǎng)狀、勛章、公開表彰、公開豎大拇指鼓勵(lì)等；合理的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)如文明行為實(shí)施者免費(fèi)乘坐公共汽車、開放排隊(duì)綠色通道、提供法律援助等，均可加以借鑒，廣泛納入文明促進(jìn)型法的法律規(guī)范中，而在就業(yè)時(shí)優(yōu)先錄用等不合理法律獎(jiǎng)勵(lì)則應(yīng)當(dāng)排除出法律規(guī)范。三是為倡導(dǎo)性法律規(guī)范提供配套措施與細(xì)化方案，為其提高可操作性，時(shí)機(jī)成熟時(shí)也可將一部分倡導(dǎo)性法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為獎(jiǎng)勵(lì)性法律規(guī)范或懲罰性法律規(guī)范。

(四)負(fù)激勵(lì)配置重心回歸

負(fù)激勵(lì)分配模式按照主體重心的差異,可分為個(gè)人本位與政府本位。個(gè)人本位模式注重對(duì)個(gè)人的責(zé)任設(shè)置，社會(huì)損失由違法者承擔(dān)，而政府本位模式以政府職責(zé)與責(zé)任的設(shè)計(jì)為重心，社會(huì)損失由社會(huì)分擔(dān)[10]。目前文明促進(jìn)型法中體現(xiàn)出的是一種個(gè)人本位的分配模式，即“不文明者負(fù)責(zé)”，對(duì)其優(yōu)化則應(yīng)實(shí)現(xiàn)從個(gè)人負(fù)責(zé)到政府負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變。

一方面，文明行為的實(shí)施主要依靠每個(gè)人的自覺，應(yīng)減少對(duì)公民的法律責(zé)任規(guī)定，在責(zé)任設(shè)置上以警告、責(zé)令改正、計(jì)入信用系統(tǒng)為主，而罰款、沒收等處罰僅作為輔助手段存在，實(shí)現(xiàn)正負(fù)激勵(lì)的銜接也是一種有益嘗試。如《重慶市文明行為促進(jìn)條例》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受處罰的不文明行為者若自愿申請(qǐng)參加并完成公益服務(wù)，便可從輕、減輕處罰，這種方式不僅有效激勵(lì)行為人參與公益服務(wù)、實(shí)施文明行為，而且折抵了對(duì)行為人的行政處罰，起到一箭雙雕的作用。另一方面，應(yīng)細(xì)化對(duì)政府違反職責(zé)的責(zé)任規(guī)定，對(duì)政府及其工作人員的違法情形、處罰依據(jù)、處罰的種類、程度以及救濟(jì)方式等進(jìn)行具體化設(shè)計(jì)，用政府負(fù)擔(dān)彌補(bǔ)個(gè)人承擔(dān)的缺陷,以社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)損害的填補(bǔ)。

注釋：

① 文明促進(jìn)型法主要包括各地出臺(tái)的以“文明行為促進(jìn)”為名的地方性法規(guī)，也包括其他法律文件中涉及文明建設(shè)的諸法律規(guī)范。僅各地頒布的專門的文明促進(jìn)型地方立法，就已經(jīng)呈現(xiàn)出井噴式發(fā)展之勢(shì)：2013年，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)頒布了我國(guó)第一部文明行為促進(jìn)條例，從2015年開始，各地文明行為促進(jìn)條例迅速增加，截至2021年11月4日已頒布164件。

② 麥格雷戈于1957年提出了X-Y理論。麥格雷戈把傳統(tǒng)管理學(xué)稱為“X理論”，他自己的管理學(xué)說稱為“Y理論”。X理論認(rèn)為：多數(shù)人天生懶惰，盡一切可能逃避工作；多數(shù)人沒有抱負(fù)，寧愿被領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)、怕負(fù)責(zé)任，視個(gè)人安全高于一切；對(duì)多數(shù)人必須采取強(qiáng)迫命令，軟硬兼施的管理措施。Y理論的看法則相反，認(rèn)為一般人并不天生厭惡工作，多數(shù)人愿意對(duì)工作負(fù)責(zé)，并有相當(dāng)程度的想象力和創(chuàng)造才能。

③ 不同地區(qū)的表述與設(shè)置存在差異性，但是這幾個(gè)章節(jié)幾乎是共同的。

④ 雙因素是指激勵(lì)因素與保健因素。雙因素理論出自弗雷德里克·赫茨伯格。

⑤《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第47條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車行經(jīng)人行橫道時(shí)，應(yīng)當(dāng)減速行駛；遇行人正在通過人行橫道，應(yīng)當(dāng)停車讓行。機(jī)動(dòng)車行經(jīng)沒有交通信號(hào)的道路時(shí)，遇行人橫過道路，應(yīng)當(dāng)避讓?！?/p>

⑥ 如《東營(yíng)市文明行為促進(jìn)條例》第23條：“市、縣(區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全文明行為獎(jiǎng)勵(lì)制度和文明行為先進(jìn)人物困難幫扶制度。鼓勵(lì)有關(guān)單位在招聘工作人員時(shí)，按照有關(guān)規(guī)定，同等條件下優(yōu)先錄用、聘用道德模范、文明市民、優(yōu)秀志愿者等文明行為先進(jìn)人物?！?/p>

⑦ 傷害原則意味著：若行為僅關(guān)涉自身利益，則個(gè)人無需為此向他人擔(dān)責(zé)；若行為有損他人利益，則行事者應(yīng)受處罰。冒犯原則意味著：若行為雖未傷害他人，但公然冒犯公眾的道德情感、社會(huì)風(fēng)尚，則行為人應(yīng)受法律制裁。參見：約翰·穆勒.論自由[M].孟凡禮,譯.桂林：廣西師范大學(xué)出版社,2011:113；喬爾·范伯格.刑法的道德界限(第二卷)：對(duì)他人的冒犯[M].方泉,譯.北京：商務(wù)印書館，2014:2-4。