埃及社會救助制度變遷：從路徑依賴到路徑突圍

白韶璞

社會救助是確保一個國家穩(wěn)定和實現(xiàn)社會公正的重要手段。世界主要國家均通過社會救助制度為弱勢群體提供滿足最低生活需求的資金和實物,幫助他們擺脫生活困境?，F(xiàn)代埃及建成了相對完善的弱勢群體救助制度,形成了由社會援助計劃、食品補貼計劃以及社會發(fā)展基金組成的社會安全網(wǎng)。埃及社會救助制度經(jīng)過歷史演變,已與埃及政治變遷高度黏合,成為直接決定政權(quán)合法性的重要指標,這一過程不僅反映出制度本身的發(fā)展歷程,更呈現(xiàn)出埃及國家與民眾互動關(guān)系的變化。

一、歷史制度主義:埃及社會救助制度的理論分析框架

本文運用歷史制度主義的分析框架,考察埃及社會救助制度變遷的歷程及其與埃及政治的關(guān)系。

(一)理論分析框架:歷史制度主義

歷史制度主義作為新制度主義的重要流派,最早由斯文·斯坦莫(Sven Steinmo)、凱瑟琳·西倫(Kathleen Thelen)等人提出。①Kathleen Thelen and Frank Longsteth,eds.,Structuring Politics:Historical Institutionalismin Comparative Analysis,Cambridge:Cambridge University Press,1992,p.1.它以歷史作為分析工具,通過歷史發(fā)展中的事件序列來分析制度變遷的動力機制及復(fù)雜特征,試圖建構(gòu)制度的形成、穩(wěn)定和變遷模型。歷史制度主義的研究涵蓋國家制度變遷、宏大社會制度變革、具體制度政策研究(如福利制度和勞工政策)等內(nèi)容。②劉圣中:《歷史制度主義:制度變遷的比較歷史研究》,上海:上海人民出版社2010年版,第3頁。制度作為歷史制度主義最重要的研究對象,被界定為“嵌入政體或政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”。③Peter A.Hall and Rosemary C.R.Taylor,“Political Science and the Three New Institutionalisms,”Political Studies,Vol.44,No.5,1996,p.6.這種寬泛的制度解釋使它能夠結(jié)合宏觀制度背景與微觀行動者行為,從中觀層面展開具體制度和政策研究。一方面,歷史制度主義者認為國家宏觀制度背景制約具體的制度和政策,如艾倫·伊默古特(Ellen Immergut)提出,在不同的政體下,制度不但對特定的政策選擇設(shè)置障礙,而且最終框定可供選擇的清單。④[美]斯文·斯坦莫:《什么是歷史制度主義》,李鵬琳、馬得勇譯,載《比較政治學研究》2016年第2期,第78頁。另一方面,影響具體制度和政策的決定因素并非來自宏觀制度背景這一外部動力,而是來自其本身。

歷史制度主義關(guān)于制度變遷路徑和動力的解釋經(jīng)歷了由外部決定論到內(nèi)部動力推動機制的演進。早期歷史制度主義運用斷裂均衡(punctuated equilibrium)理論來解釋制度變遷,認為制度是在受到外部沖擊下形成和變遷的,然后經(jīng)歷漫長的制度穩(wěn)定階段。隨著歷史制度主義的發(fā)展,一些學者開始關(guān)注行動者各自實現(xiàn)其目標的復(fù)雜互動的長時段演化及其后果,并將行動者同其挑戰(zhàn)者共同置于制度當中。①[美]伊麗莎白·桑德斯:《歷史制度主義:分析框架、三種變體與動力機制》,張賢明譯,載《學習與探索》2017年第1期,第44頁。他們建立起了多重機制互動下的制度變遷分析框架,制度開始與各種變量一道處于因果鏈中影響政策的變化。在各種變量中,政策參與主體是推動政策變化的關(guān)鍵因素,正是他們之間的博弈與互動推動了政策的延續(xù)和變遷。

在制度變遷的解釋中,關(guān)鍵節(jié)點和路徑依賴是兩個重要概念。關(guān)鍵節(jié)點(critical junctures)指在對制度產(chǎn)生重大影響的某一較短時段的事件序列。關(guān)鍵節(jié)點作為事件序列和時間序列邏輯排序的結(jié)果,二者共同詮釋歷史的重要性,對制度產(chǎn)生持續(xù)的重要影響。②從時間觀的角度看,關(guān)鍵節(jié)點指向一個相對較短的時期,這里的較短是相較于制度延續(xù)的長時段而言。從事件觀的角度看,關(guān)鍵節(jié)點既可以是某一件事,也可以是一系列事件的集合,其中包括行動者的策略選擇、活動以及其他偶然性事件,它們?nèi)炕蛘卟糠謱χ贫犬a(chǎn)生重大的影響。關(guān)于關(guān)鍵節(jié)點的確定,科利爾夫婦(Ruth Berins Collier and David Collier)認為,如果假設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點對制度的變遷沒有產(chǎn)生作用,那么這個假設(shè)就不是關(guān)鍵節(jié)點。③劉圣中:《歷史制度主義:制度變遷的比較歷史研究》,第158頁。關(guān)鍵節(jié)點鎖定了歷史變遷中重要的轉(zhuǎn)折點,這一時期的偶然因素會影響其后較長時間段的制度模式。當代歷史制度主義學者將關(guān)鍵節(jié)點作為制度變遷的起點,認為制度經(jīng)歷關(guān)鍵節(jié)點后,因受到過去各種政治變量的影響出現(xiàn)制度慣性,形成基于舊制度的強化和延續(xù)形式。

路徑依賴(path dependency)指歷史進程中某種重要的制度、結(jié)構(gòu)、社會力量、重大事件或其他關(guān)系對當前制度結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的方向、內(nèi)容和模式方面的同質(zhì)性的依賴性影響。關(guān)于路徑依賴形成的原因,保羅·皮爾遜(Paul Pierson)將經(jīng)濟學增長回報概念④增長回報即舊系統(tǒng)因素對現(xiàn)有技術(shù)、制度和關(guān)系的維持和強化功能形成積極的回報性反饋。在經(jīng)濟領(lǐng)域,舊技術(shù)、經(jīng)驗、制度規(guī)范將不斷發(fā)揮自我維持和自我強化功能,使隨后發(fā)展的技術(shù)選擇、制度變革和總體效果具有過去的要素特征,并傾向于維持過去的結(jié)構(gòu)和關(guān)系,和其他選擇相比形成一種優(yōu)勢地位。運用在政治學領(lǐng)域,提出舊制度的特征和內(nèi)在結(jié)構(gòu)不斷自我強化,現(xiàn)制度受舊制度、社會力量和關(guān)系要素的影響,只能在原有制度基礎(chǔ)上調(diào)整、提高、轉(zhuǎn)換和增強,完成制度的再生產(chǎn),現(xiàn)制度延續(xù)舊特征并趨于穩(wěn)定,生成制度的路徑依賴。

(二)埃及社會救助制度及研究背景

社會救助指國家以立法或行政手段來為因災(zāi)害或經(jīng)濟等多種原因收入下降或收入中斷而陷入貧困的社會成員或家庭提供補償?shù)闹贫?屬于最基本的社保制度。①鐘仁耀:《社會救助與社會福利》,上海:上海財經(jīng)大學出版社2013年版,第19頁。其內(nèi)涵表現(xiàn)為國家作為社會救助的主體性特征、社會救助對象的有限性以及社會救助的條件性特征。盡管各國的社會救助在內(nèi)涵上具有統(tǒng)一性,但是不同國家形成不同的制度形式,導(dǎo)致其救助呈現(xiàn)出不同的內(nèi)涵和外延。

由埃及政府主導(dǎo)的“社會援助計劃”(Social Aid and Assistance Programme),旨在通過支持和保護貧困家庭、照料低收入者、提高貧困群體生活水平、向他們提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、鼓勵私營部門參與其中,為公民建立社會安全網(wǎng)。以減貧為主要目標的埃及社會救助制度涵蓋三個方面:一是以現(xiàn)金支持的形式實現(xiàn)最低基本收入保障;二是完善衛(wèi)生,教育、飲用水、糧食安全和住房等基本社會服務(wù);三是通過就業(yè)和創(chuàng)造機會實現(xiàn)社會融合。埃及社會援助對象主要是無法工作的人群,包括離異婦女、寡婦、孤兒、遭遺棄婦女、終生未婚婦女以及家中身殘、貧困和年邁的男性。從支出結(jié)構(gòu)來看,埃及每年用于社會救助計劃的資金支出主要包括食品消費補貼、現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項目以及社會發(fā)展基金計劃三類。

關(guān)于埃及社會救助制度的研究,國內(nèi)學界主要聚焦社會救助制度的歷史演變、制度特征和機制問題三個方面。其中,關(guān)于制度變遷,學界普遍認為埃及1977年“面包暴動”事件是該國食品制度變化的分水嶺。李超民指出,社會救助制度已成為埃及統(tǒng)治精英追求合法性的一項內(nèi)容,尤其是實物補貼制度已經(jīng)成為政府和人民之間的廣泛“社會契約”的符號,難以從根本上進行改革。②李超民:《埃及社會保障制度》,上海:上海人民出版社2011年版,第223頁。國外學界主要對埃及現(xiàn)行社會救助方案進行實證評估。近年來,與歷史制度主義相關(guān)的理論被運用到埃及制度變遷的分析中,塔米·古特納(Tammi Gutner)認為埃及政府的社會救助政策旨在通過提供商品和服務(wù)維持其合法性。③Tammi Gutner,“The Political Economy of Food Subsidy Reformin Egypt,”International Food Policy Research Institute，F(xiàn)CND Discussion Paper,No.77,1999,p.3.薩迪克(Larbi Sadiki)指出埃及的糧食補貼是將面包等基本商品作為政權(quán)購買公眾支持的工具,將其比作“獨裁者確保和平和穩(wěn)定的民主面包”④Larbi Sadiki,“Towards Arab Liberal Governance:From the Democracy of Bread to the Democracy of the Vote,”Third World Quarterly,Vol.18,No.1,1997,p.127.。川村由介則指出穆巴拉克時期埃及社會福利體系擴展與變化的根源是維持其威權(quán)統(tǒng)治。⑤Kawamura Yusuke,Social Welfare under Authoritarian Rule:Change and Path Dependence in the Social Welfare Systemin Mubarak’s Egypt,Ph.D.dissertation,Durham:Durham University,2016.

目前學界研究成果較完整地勾勒出從納賽爾到穆巴拉克時期埃及社會救助制度歷史變遷的輪廓,但聚焦制度變遷的研究不多,無法充分揭示制度變遷的原因和動力。事實上,埃及社會救助制度作為國家宏觀制度框架下的一種中層制度,不僅深受不同時期國家宏觀政治經(jīng)濟制度的影響,而且特定時段的事件序列、制度相關(guān)主體的行動策略深刻影響著社會救助制度的發(fā)展階段和方向,形成了埃及社會救助制度路徑依賴與路徑突圍兩個發(fā)展階段。歷史制度主義作為研究制度變遷的重要理論工具,能夠清晰呈現(xiàn)出推動制度發(fā)展的動力因素。本文運用歷史制度主義分析范式研究埃及社會救助制度變遷,通過制度背景、關(guān)鍵節(jié)點、參與主體的行動策略架構(gòu)的綜合分析框架(見圖1),對納賽爾至穆巴拉克時期埃及社會救助制度路徑依賴的形成機理、塞西執(zhí)政以來埃及社會救助制度的改革進行分析,以期從更大的歷史視野考察埃及社會救助制度變遷的歷程及其與埃及政治的關(guān)系。

二、埃及社會救助制度的歷史變遷

埃及社會救助的傳統(tǒng)延續(xù)了上千年,深深融入國家發(fā)展的血脈之中。埃及憲法規(guī)定,國家有義務(wù)支持弱勢公民,減輕弱勢群體的生活和就業(yè)風險。幫助窮人的理念使得埃及決策者始終把救助事務(wù)列為國家優(yōu)先事項,以實現(xiàn)社會正義和政治穩(wěn)定。從納賽爾時期至塞西時期,現(xiàn)代埃及社會救助制度大致經(jīng)歷了制度形成、過度擴張、制度鎖定、路徑突圍四種形態(tài)。

(一)納賽爾時期:現(xiàn)代埃及社會救助制度的形成

納賽爾時期沿襲了法魯克王朝后期的救助系統(tǒng)以及二戰(zhàn)時期埃及的食品補貼制度,形成了現(xiàn)代埃及社會救助制度體系。

二戰(zhàn)后,埃及面臨嚴峻的社會問題,政府被迫在1950年制訂《社會救助法案》,提出由國家財政向有子女的寡婦、孤兒、全殘者、老人等具有特殊需求的群體提供社會救助金。①戴曉琦:《埃及社會保障制度的出現(xiàn)及特征(上)》,載《阿拉伯世界》2003年第1期,第13頁。政府計劃每年投入600萬埃鎊(占國民收入的0.5%)用于實施社會援助計劃,②Asya El-Meehy,Rewriting the Social Contract:The Social Fund and Egypt’s Politics of Retrenchment,Ph.D.dissertation,Toronto:University of Toronto,2009,p.81.但當時計劃僅處于文本階段。1956年納賽爾開始推行阿拉伯社會主義的構(gòu)想,其“社會正義”思想推動了現(xiàn)代埃及社會救助制度的形成和完善。1964年,政府頒布新的《社會援助法》,擴大救助對象,將離異婦女納入救助范圍,同時擴大養(yǎng)老金申領(lǐng)者的范圍;③1964年埃及新救助法規(guī)定,養(yǎng)老金申領(lǐng)者進行有償勞動的收入不超過養(yǎng)老金的50%(1950年法救助法則為40%)時,可正常領(lǐng)取;收入占比超過50%的,養(yǎng)老金則會相應(yīng)減少。新法律通過提高申領(lǐng)者收入在養(yǎng)老金中的占比,擴大了申領(lǐng)者的范圍。政府還放寬申請條件,任何公民都有權(quán)獲得社會援助。隨著新法律的實施,埃及救助計劃支出從1963年的127萬埃鎊增至1971年的303萬埃鎊。④Kawamura Yusuke,Social Welfare under Authoritarian Rule:Change and Path Dependence in the Social Welfare Systemin Mubarak’s Egypt,p.98.食品補貼項目是埃及社會救助制度的另一關(guān)鍵組成部分。食品補貼項目形成于二戰(zhàn)時期,當時政府啟動補貼項目,向每個埃及人提供糖、煤油、粗棉紡織品、食用油和茶葉等必需品。納賽爾時期,政府通過分配卡為符合條件的家庭提供特定配額的補貼商品,并采取市場渠道限量免費發(fā)放大餅。該時期的食品補貼計劃更多是為工人提供廉價食品,推動國家工業(yè)化,其實質(zhì)是一種農(nóng)業(yè)向工業(yè)財富的轉(zhuǎn)移機制。

埃及社會救助制度伴隨國家工業(yè)化和現(xiàn)代化而形成,納賽爾政府早期通過維持穩(wěn)定的食品補貼來籠絡(luò)工人為國家工業(yè)化進程服務(wù)。阿拉伯社會主義中的濟貧理念使得社會救助計劃轉(zhuǎn)變?yōu)榘＜吧鐣戎贫鹊闹匾M成部分,食品補貼項目成為社會福利的重要內(nèi)容,政府通過救助計劃和食品補貼項目保護弱勢群體的方式彰顯社會正義。憑借為民眾提供生活必需品的政治策略夯實納賽爾政府的政治合法性,在政府與民眾之間初步架構(gòu)起以此為原則的“社會契約”。

(二)薩達特時期:民粹主義驅(qū)使下救助制度的過度擴張

1970年薩達特執(zhí)政后,面對國內(nèi)經(jīng)濟財政困境,開始推行政治經(jīng)濟自由化改革,社會救助制度進入大范圍擴張階段。

薩達特的開放型經(jīng)濟策略將埃及帶入全球市場,在政府財政補貼支持下,食品補貼體系不斷擴大,更多商品(如豆類、魚、肉等)被納入進來,補貼商品數(shù)量一度高達18項。當時,超過90%的埃及民眾都可獲得補貼食品,納賽爾時期建立的分配卡制度在薩達特時期失去了意義。食品補貼系統(tǒng)的極度膨脹給國家造成嚴重的財政負擔,政府不得不在1977年1月宣布大幅削減食品補貼。盡管許多商品價格保持不變,但埃及國內(nèi)仍爆發(fā)了大規(guī)模民眾騷亂和罷工,政府被迫停止了這一計劃。1971年至1981年的十年間,埃及食品補貼支出占政府總支出的比例從1971年的0.2%(300萬埃鎊)上升到14%(約14億埃鎊)。①Karima Korayem,“Food Subsidy and the Social Assistance Programin Egypt:Targeting and Efficiency Assessment,”Topics in Middle Eastern and African Economies,Vol.15,No.1,2013,pp.4-5.政府還將弱勢群體納入社會保險體系。薩達特時期社會保險體系與社會救助體系的界限變得模糊,社會保險與社會救助同時為扶貧計劃提供支持。1977年,政府加大了向未參加社會保險群體進行資金援助的力度,并為未婚女性設(shè)立“貞操養(yǎng)老金”。②Iman Bibars,Victims and Heroines:Women，Welfare and the Egyptian State,London:Zed Books,2001,p.83.1980年政府設(shè)立“薩達特養(yǎng)恤金”,保障孤兒和離婚、喪偶和被遺棄的婦女以及老人、男性無法工作的家庭的基本生活。

薩達特時期埃及社會救助制度的發(fā)展呈現(xiàn)出民粹主義驅(qū)使下過度擴張的特點。食品補貼項目向全民普及標志著納賽爾時期帶有扶貧功能的救助系統(tǒng)逐步向全民福利體系演變,推動工業(yè)化的屬性也轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建立向民眾提供廉價食品以抵消新自由主義改革消極影響的補償機制。政府依靠這種向全民普惠的擴張性社會策略,成功應(yīng)對了國內(nèi)政治經(jīng)濟改革危機,確保了政權(quán)穩(wěn)定。隨著食品補貼計劃的持續(xù)擴張,政府財政不堪重負,但納賽爾時期初步確立的食品補貼計劃經(jīng)過十余年的發(fā)展,已成為直接影響民眾生計、維護政權(quán)合法性的重要基礎(chǔ),成為政府與民眾之間的“社會契約”。③李超民:《埃及社會保障制度》,第223頁。1977年“面包暴動”表明這一“社會契約”在埃及已根深蒂固,政府無法取消補貼或者進行激烈改革,食品補貼計劃與社會援助計劃不僅成為埃及政府彰顯社會正義的重要手段,而且“社會契約”也成為影響社會救助制度發(fā)展的關(guān)鍵因素。

(三)穆巴拉克時期:制度鎖定的“有限選擇”

1981年穆巴拉克上臺后,社會援助計劃進一步擴大。政府將“薩達特養(yǎng)恤金”更名為“穆巴拉克養(yǎng)恤金”④該養(yǎng)恤金計劃救助群體為孤兒、寡婦、老年人、離婚婦女、殘疾人(完全殘疾)、囚犯家庭(刑期為三年及三年以上)和50歲及以上未婚婦女。,納入每月援助計劃。1991年,政府為應(yīng)對新一輪經(jīng)濟自由化改革的負面影響,建立“社會發(fā)展基金”①政府通過1991年第189號總統(tǒng)令設(shè)立了一項社會安全網(wǎng)機制,并得到聯(lián)合國開發(fā)計劃署的支持。埃及社會發(fā)展基金的資本規(guī)模達11億埃鎊,資金來源主要包括埃及政府、世界銀行、歐洲聯(lián)盟、德國、日本國際協(xié)力機構(gòu)以及科威特發(fā)展基金等。埃及社會發(fā)展基金第一期(1991年至1996年)社會發(fā)展基金資金規(guī)模達6.64億美元,第二期(1997年至2002年)資金規(guī)模達7.75億美元。埃及社會發(fā)展基金設(shè)立了五大計劃:一是公共基礎(chǔ)工程建設(shè),如農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)、廢水系統(tǒng)、農(nóng)村道路等建設(shè)項目,通過勞動密集型項目建設(shè)在貧困地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)機會;二是人力資源開發(fā)方案,針對失業(yè)者進行再培訓,以提升其就業(yè)技能;三是市場小額貸款,通過企業(yè)向個人、小型或微型企業(yè)提供技術(shù)咨詢、技術(shù)培訓以及小額貸款服務(wù);四是以社區(qū)為單位,建立醫(yī)療保健中心,主要針對婦女、兒童等群體;五是為社會行政和基本公共服務(wù)改革提供支持。,通過公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)造新的就業(yè)和收入機會緩解中下層民眾的失業(yè)和貧困問題。政府還于1998年推行一次性援助支付,2000年后增加救災(zāi)援助計劃和政府公共部門雇員援助計劃等一次性援助項目。②Karima Korayem,“Pro-Poor Policies in Egypt:Identification and Assessment,”International Journal of Political Economy,Vol.32,No.2,2001,pp.67-96.援助計劃的規(guī)模和力度不斷擴大,但高通脹率、商品價格上升幅度遠高于補貼數(shù)額的增幅,計劃難以真正發(fā)揮作用。以養(yǎng)恤金計劃為例,援助人數(shù)從1998/1999財年的7.4萬人增加至2008/2009財年的120萬人,每月援助數(shù)額從22埃鎊增加至83.3埃鎊,相當于十年間每月援助金額增加了4倍。③Karima Korayem,“Food Subsidy and the Social Assistance Programin Egypt:Targeting and Efficiency Assessment,”p.16.但是,僅2003年商品價格上漲28%,食品零售價格上漲38%;④Aart Kraay,“The Welfare Effects of a Large Depreciation:The Case of Egypt,2000-05,”Policy Research Working Paper,No.4182,World Bank,2007,p.4.通貨膨脹率從2002年的3%上升至2004年11.3%;⑤Harold A lderman,Ugo Gentilini and Ruslan Yem tsov,The 1.5 Billion People Question:Food，Vouchers，or Cash Transfers？,Washington,D.C.:World Bank,2017,p.119.2006年至2008年,食用油、谷類食品和扁豆、牛奶三類食品的價格分別上漲了50%,139%和400%。⑥World Food Programme Egypt,Vulnerability Analysis and Review of the Food Subsidy in Egypt,Cairo:World Food Programme Regional Bureau in Cairo,2008,p.15,https://documents.w fp.org/stellent/groups/public/documents/ena/w fp198322.pdf?_ga=2.188307243.2019260976.1519028122-1440687107.1519028122,上網(wǎng)時間:2021年3月12日。

食品補貼項目的變化更凸顯出政府在制度鎖定狀態(tài)下的“有限選擇”。穆巴拉克時期,埃及食品補貼制度暴露出諸多弊端,政府本應(yīng)徹底改革這一制度,但薩達特時期的擴張性策略以及1977年食品補貼制度改革失敗的經(jīng)驗,使得穆巴拉克政府只能采取最低限度的改革,以確保政權(quán)穩(wěn)定和緩解財政負擔。政府開始逐步減少補貼商品的范圍和數(shù)量,以及分配卡持有人數(shù)量。①穆巴拉克政府實施食品補貼改革的主要有兩種方式:一是通過對相對富裕的群體引入價值較低的分配卡以及停止1988年之后新生兒童登記,降低補貼人數(shù);二是減少受補貼商品數(shù)量和重量,改變大餅重量和成分,并提高其價格。1984年,政府推出面包改革,通過引進新補貼面包類型、使用廉價面包配方、縮減面包尺寸和重量以及漲價,減少大餅的補貼力度。一系列補貼制度的改革使得政府食品補貼支出大幅減少,從1980/1981財年的14%下降至1996/1997財年的5.6%。②Karima Korayem,“Food Subsidy and the Social Assistance Programin Egypt;Targeting and Efficiency Assessment,”p.5.補貼覆蓋群體的人口占比從1989年的90%降至1994年的78.7%,補貼商品數(shù)量從1980年的22種減少至1995年的4種。但是2003年和2007年兩次國內(nèi)糧食危機,使得食品補貼制度再度回到傳統(tǒng)發(fā)展軌道上。為應(yīng)對糧食危機可能帶來的社會動蕩,政府于2003年擴大面包補貼范圍,并于次年將食品補貼范圍增加到11項,補貼支出從2002/2003財年的69億埃鎊上漲至2003/2004財年的103億埃鎊。③El Shennawy and Ahmed Galal,“Why did Consumer and Wholesale Prices Diverge in Egypt Recently?,”ECESPolicy Viewpoint,No.15,2004,p.3,http://www.eces.org.eg/cms/NewsUploads/Pdf/2019_1_5-21_39_54ooooo.pdf,上網(wǎng)時間:2021年3月12日。2008年,政府采取相同策略,向曾經(jīng)持紅色分配卡的民眾(中高收入人群)發(fā)放綠色卡,恢復(fù)1989年暫停的配給制度,向1988年至2005年間出生的群體發(fā)放分配卡,這些措施使得分配卡持有人數(shù)突破兩千萬。④Rachel Trego,“The Functioning of the Egyptian Food-Subsidy System during Food-Price Shocks,”Development in Practice,Vol.21,No.4/5,2011,p.674.穆巴拉克時期的食品補貼項目采取最低限度改革,沒有解決其中的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性弊端。在兩次糧食危機沖擊下,食品補貼擴張直接抵消了此前所有的改革成果。

穆巴拉克時期社會救助制度的變化揭示出統(tǒng)治者行動策略更多出于政權(quán)穩(wěn)定考量,而非民眾本身。社會救助計劃僅僅出于“社會正義”的口號不斷擴大,社會發(fā)展基金只是在20世紀90年代政府改革過程中形成的一種維護政權(quán)穩(wěn)定的新策略。食品補貼改革主要目的是解除財政危機,而補貼范圍的擴張則是社會危機背景下統(tǒng)治者穩(wěn)定政權(quán)的唯一選擇。埃及政治經(jīng)濟環(huán)境的變化沒有改變統(tǒng)治者圍繞“社會契約”做出穩(wěn)定政權(quán)的策略選擇邏輯,且在社會危機的沖擊下,救助制度的民粹主義特征進一步自我強化,形成制度的消極路徑依賴。

(四)塞西時期:路徑依賴下的制度變革

2014年塞西執(zhí)政后,面對國內(nèi)亟待重建的政治、經(jīng)濟和社會生活,政府開啟了大刀闊斧的改革。

在社會救助計劃領(lǐng)域,塞西政府于2015年3月推出“團結(jié)與尊嚴計劃”,取代傳統(tǒng)社會救助計劃?！皥F結(jié)計劃”是以家庭為單位的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項目,旨在幫助那些沒有資產(chǎn)的貧困家庭。①“團結(jié)計劃”指向沒有汽車、拖拉機或半數(shù)以上的土地等資產(chǎn),且有一個或多個18歲以下孩子的家庭,持卡人優(yōu)先選擇家庭婦女。該計劃規(guī)定每個受益家庭最多可申請3個孩子的補助,超出數(shù)量的孩子不予補助,政府每三年對受益人進行一次重新認證。該計劃實行的補助標準為每戶家庭325埃鎊,根據(jù)家庭兒童教育情況遞增。2017年6月,埃及政府再次提高兒童補助額度,但每戶家庭補助額增幅上限為100埃鎊。自2017年1月起,補助金發(fā)放方式由季度發(fā)放改為按月發(fā)放,持卡人可使用政府頒發(fā)的智能卡在自動取款機、郵局或社會團結(jié)部附屬機構(gòu)領(lǐng)取補助金。“尊嚴計劃”是以個人為單位的無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項目,救助對象為65歲以上貧困老年人、殘疾人和孤兒。一方面,政府加大對“團結(jié)與尊嚴計劃”的財政支持力度,尤其重視對學齡兒童教育的財政支持,旨在解決貧困代際傳遞問題(見表1)。另一方面,政府嚴格限制受益家庭條件并制定相應(yīng)的獎懲措施,通過一系列附加條件確保婦女兒童獲得基本的教育、醫(yī)療服務(wù)。②自2018年以來,“團結(jié)計劃”開始實施附加條件,規(guī)定六歲以上兒童必須入學,且上學時間不得不少于學校規(guī)定的80%;同時還規(guī)定了母親與6歲以下兒童每年需要進行四次健康檢查,以及母親產(chǎn)前和產(chǎn)后護理等要求。2018年4月,政府各部委簽署合作協(xié)議,開始在艾斯尤特(Assiut)、杜姆亞特(Damietta)和蓋盧比尤(Qalyubiya)三省試行加強補助條件審核,規(guī)定對不符合條件的家庭實行懲罰性措施,違反規(guī)定的家庭其補助金額將減少30%,在符合條件時進行追溯贖回。連續(xù)三次復(fù)審后,不符合條件的家庭將被取消補助,申請資格被暫停一年。

表1 2015年～2017年“團結(jié)與尊嚴計劃”財政支持情況

在食品補貼計劃領(lǐng)域,塞西政府主要從兩方面進行改革。一是由普遍補貼轉(zhuǎn)向聚焦貧窮和弱勢群體補貼。政府通過設(shè)定收入門檻和明確不符合補貼申請條件的情況來控制分配卡數(shù)量,限制高收入家庭從食品補貼計劃獲益。①2017年8月,埃及供應(yīng)與內(nèi)部貿(mào)易部進一步收緊食品分配卡發(fā)放,規(guī)定符合分配卡申領(lǐng)資格的每戶家庭成員數(shù)量上限為4人,并規(guī)定了月收入1,500埃鎊和退休金1,200埃鎊的門檻。2019年2月,埃及正式啟動補貼計劃新法規(guī),分配卡改革進入第二階段,旨在向最需要的普通民眾提供食品補貼。新法規(guī)規(guī)定了不符合補貼申領(lǐng)條件的家庭情況,如擁有市場價格超過200萬埃鎊(約合11.4萬美元)的汽車、每年為孩子支付超過3.5萬埃鎊(約合2,000美元)的學費以及每月支付電費超過1,500埃鎊(約合85美元)等。同年4月,供應(yīng)與內(nèi)部貿(mào)易部推出新規(guī),再次減少符合食品補貼計劃的條件人數(shù),將支付高額手機賬單、擁有土地和高級職位的申請者排除在申領(lǐng)范圍之外。二是提升食品補貼項目效率。政府通過完善采購和存儲環(huán)節(jié),降低采購環(huán)節(jié)的重復(fù)申報和采購,減少在存儲環(huán)節(jié)造成的小麥流失。同時,為了小麥粉補貼流向黑市的問題,政府對面包店實行產(chǎn)出補貼代替?zhèn)鹘y(tǒng)的投入補貼政策,面包店需要以市場價格獲得小麥,供應(yīng)與內(nèi)部貿(mào)易部根據(jù)面包店的實際消耗成本進行相應(yīng)補貼。據(jù)當時埃及商品供應(yīng)總局估計,此舉為2017/2018財年食品補貼計劃節(jié)約80億埃鎊,有望使小麥進口減少10%。②“Ending Flour Subsidies Saves LE8B:Supply Ministry,”Egypt Today,July 13,2017,https://www.egypttoday.com/A rticle/3/11594/Ending-flour-subsidies-saves-LE8B-Supply-Ministry,上網(wǎng)時間:2021年3月19日。此外,食品補貼系統(tǒng)引入市場機制,規(guī)范其運行機制。政府為大餅以及分配卡可購買食品設(shè)定市場價格,鼓勵民眾利用節(jié)省下的大餅消費用于購買分配卡系統(tǒng)中的其他任何商品。③埃及政府將分配卡補貼系統(tǒng)下可獲得的商品類別從過去的20項增加至100多項,包括雞肉、魚類、奶制品以及非食品類商品(如洗滌劑等),對商品包裝的尺寸和品牌進行規(guī)定,分配卡受益人可在任何時間購買任意雜貨店中的任何商品。這一舉措促使面包店和食品雜貨店為獲得更多利潤而提高食品質(zhì)量。針對非法售賣面粉、高價出售面包、關(guān)閉面包店等違法行為,政府還規(guī)定了各類嚴懲措施。

最后,政府開始重視利用社會發(fā)展基金推行發(fā)展型救助政策。政府通過加強社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及采取提供小額貸款、技能培訓、開展工程建設(shè)等措施,改善貧困群體生存環(huán)境,幫助其實現(xiàn)就業(yè)和獲得收入。政府積極推行旨在為貧困失業(yè)群體創(chuàng)造就業(yè)機會的“機會”(Forsa)計劃,幫助婦女獲得小額信貸的“覆蓋”(Mastoura)計劃,以及促進獲得清潔飲用水和衛(wèi)生設(shè)施的“體面居住”(Sakan Kareem或Sakan Karim)計劃。④“IMF:Promoting Social Protection Egypt's Priority Since Start of Economic Reforms,”Egypt Today,April 6,2019,https://www.egypttoday.com/Article/3/67979/IMF-Promoting-socialprotection-Egypt%E2%80%99s-priority-since-start-of-economic,上網(wǎng)時間:2021年3月19日。塞西政府將社會發(fā)展基金投入的重點放在貧困程度較高的埃及地區(qū)。2018年2月,內(nèi)閣批準在阿斯旺省建立上埃及發(fā)展局,⑤“Egypt Allocates LE 10B for Upper Egypt Development in 2018/19,”Egypt Today,April 15,2018,https://www.egypttoday.com/Article/3/47903/Egypt-allocates-LE-10B-for-Upper-Egyptdevelopment-in-2018,上網(wǎng)時間:2021年3月19日。推動上埃及落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,通過工程建設(shè)為貧困民眾提供更多就業(yè)和收入機會。社會發(fā)展基金還在貧窮省份實施勞動密集型公共工程項目,幫助低技能失業(yè)人員再就業(yè)。①Harold Alderman,Ugo Gentilini and Ruslan Yem tsov,The 1.5 Billion People Question:Food，Vouchers，or Cash？,p.112.

縱觀納賽爾到穆巴拉克時期社會救助制度的歷史變遷,埃及社會救助制度在歷史背景和意識形態(tài)情境中呈現(xiàn)出不同的路徑變化。統(tǒng)治精英所選擇的生存策略具有一致性,且這種策略在積極回報性反饋下不斷強化,形成難以破除的制度發(fā)展魔障。納賽爾時期建立的救助系統(tǒng)是國家推行工業(yè)化以及阿拉伯社會主義制度下彰顯政治合法性的重要手段。薩達特政府在推行新自由主義改革后則進一步需要依賴這種經(jīng)濟救助的方式,采取擴張策略向政治經(jīng)濟改革中遭受損失的民眾進行補償,以此彰顯統(tǒng)治合法性。穆巴拉克執(zhí)政后,盡管救助制度面臨內(nèi)部體制弊端突出、外部收入資源減少的局面,但是威權(quán)統(tǒng)治的合法性依賴于政府有效維持過去幾十年國家根深蒂固的“經(jīng)濟補償”式“社會契約”。因缺乏利用政治和經(jīng)濟手段實現(xiàn)這一目標的能力,依靠不堪重負的財政繼續(xù)支持龐大的支出、最低限度的改革以及擴張式的救助策略繼續(xù)成為政府減貧和緩解民眾政治不滿的執(zhí)政密碼,由此形成了從納賽爾到穆巴拉克時期政府始終遵循的基于“統(tǒng)治需要而非民眾需求”的制度變遷路徑。塞西執(zhí)政后推行社會救助制度改革,過去政府遵循的維持威權(quán)統(tǒng)治合法性邏輯正在讓位于民本主義思想。在新的歷史背景下,埃及社會救助制度路徑開始發(fā)生變化,政府開始聚焦民眾本身進行制度改革,通過制定詳細規(guī)定和獎懲措施確保政策的有效性,開始重視推行發(fā)展型救助政策,試圖打破過去傳統(tǒng)救助制度的發(fā)展路徑。

三、埃及社會救助制度變遷的路徑分析

埃及社會救助制度的發(fā)展,經(jīng)歷了從納賽爾時期制度形成到穆巴拉克政府“路徑鎖定”的過程。最初追求社會正義的救助制度,經(jīng)過薩達特時期的過度擴張后,在穆巴拉克時期演變成統(tǒng)治者穩(wěn)定政權(quán)的工具。從歷史制度主義的角度看,這種演變是在埃及制度背景的結(jié)構(gòu)框架下,受到特定時間事件序列自我強化過程中形成正反饋機制,并由參與主體推動下形成的制度路徑依賴。

(一)制度背景塑造救助制度變遷框架

制度的形成與變遷發(fā)生在具體的時間和空間中,制度與宏大情景在互動中不斷變化,并始終與制度背景相適應(yīng)。作為涉及政治、經(jīng)濟和社會等多個領(lǐng)域的社會救助制度,其變遷與制度背景相關(guān)的諸多因素發(fā)生結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)。社會救助制度的變遷受到制度背景的影響和制約,制度背景也成為塑造救助制度變遷框架的關(guān)鍵因素。埃及社會救助制度的發(fā)展與變遷既受到國內(nèi)政治經(jīng)濟制度的影響,也受到政府與民眾形成的“社會契約”、不同時期的國際環(huán)境的影響。

納賽爾時期社會救助制度的選擇和形成的制度背景包括幾個方面:一是舊制度遺產(chǎn)。二戰(zhàn)后,埃及政府因國內(nèi)嚴重的社會問題推出一項社會援助計劃,以及二戰(zhàn)期間,為應(yīng)對糧食短缺和通貨膨脹,政府為所有埃及人提供不限量的小麥,以及有限的如糖、煤油、粗棉紡織、食用油、茶等生活必需品①Akhter U.Ahmed et al.,“The Egyptian Food Subsidy System:Structure,Performance,and Options for Reform,”International Food Policy Research Institute,Research Report,No.119,2001,p.18.,這兩項制度在二戰(zhàn)后得以保留。二是傳統(tǒng)救助思想的影響。宗教機構(gòu)一直是埃及民間社會救助的參與主體,受埃及社會保護已經(jīng)存在了1200多年,②據(jù)埃及考古發(fā)現(xiàn),宗教基金作為一種明確且成熟的伊斯蘭法律捐贈形式,大致出現(xiàn)在公元9世紀。嵌入在“天課”(zakat)和“宗教基金”(waqf)系統(tǒng)的歷史和思想之中,是幫助窮人的重要機制。③Amb.Ahmed Abulkheir,“Ministry for Social Solidarity;Arab Republic of Egypt,Social Protection Issues in Egypt,”paper presented at the“AU Regional Meeting on Social Protection,”May 13-14,2008,p.7.這兩項制度蘊含的救濟和公平分配理念是埃及社會救助制度形成的重要思想來源。三是阿拉伯社會主義意識形態(tài)的內(nèi)在要求。納賽爾提出的社會主義構(gòu)想強調(diào)消除剝削制度,建立縮小差別的正義社會,給予每個公民使用國家資源和享受國家提供的教育、文化、衛(wèi)生服務(wù)的均等機會。④韓志斌等:《阿拉伯社會主義國家治理的歷史考察》,北京:中國社會科學出版社2019年版,第198-199頁。其中的“社會正義”原則成為影響埃及社會救助制度的重要因素。

薩達特時期社會救助制度的變化取決于三大制度背景:一是納賽爾時期的制度遺產(chǎn)。納賽爾執(zhí)政后期醫(yī)療健康和住房計劃的失敗,不僅沒有緩解弱勢群體面臨的醫(yī)療和住房問題,而且引發(fā)了普通民眾對政府的不滿情緒。二是政治經(jīng)濟改革的弊端。1971年薩達特實行經(jīng)濟開放政策使得埃及最富有的10%群體財富份額上升,貧困群體數(shù)量上漲。埃及城市貧困家庭的比例從1958年的30%下降至1964的27.8%,但到了1974/1975財年增至34.5%。⑤Saad Eddin Ibrahim,“Social Mobility and Income Distribution in Egypt,1952-1977,”in Gouda Abdel-Khalek and Robert Tignor,eds.,The Political Economy of Income Distribution in Egypt,New York:Holmes&Meier,1982,pp.384-385.除了經(jīng)濟政策導(dǎo)致貧困人口數(shù)量日益上升之外,推行多黨制也使得精英階層受益頗多,平民則沒有享受到任何利益。政府面對改革給中下層民眾帶來的消極影響,亟需尋找合法性來源應(yīng)對社會正義性不足的問題。三是內(nèi)部資源充足與外部資源供給的擴大。薩達特時期國有企業(yè)在經(jīng)濟中仍然占主導(dǎo)作用,這為政府的擴張計劃提供了大量資金。①Kawamura Yusuke,Social Welfare Under Authoritarian Rule:Change and Path Dependence in the SocialWelfare Systemin Mubarak’s Egypt,p.126.而國際環(huán)境變化增加了政府在社會救助方面的預(yù)算。首先,全球石油價格急劇上漲帶來了巨大收益。其次,1979年埃及與以色列簽訂和平協(xié)議,使得蘇伊士運河回到埃及,西奈半島石油資源得以開發(fā)利用,還吸引了大量西方國家的游客,增加了財政收入。最后和平協(xié)議的簽署,使得埃及獲得美國和一些阿拉伯國家的資金援助,進一步擴充了埃及的財政預(yù)算。

穆巴拉克時期的社會救助制度變遷路徑鎖定在以下的制度背景中:一是執(zhí)政初期財政赤字限制政府的擴張能力。薩達特執(zhí)政后期政府大量對外債務(wù)積壓,此外,食品補貼計劃的擴張導(dǎo)致國家財政赤字嚴重。在穆巴拉克執(zhí)政初期,高額債務(wù)和臃腫的食品補貼計劃已嚴重威脅政權(quán)穩(wěn)定,政府不僅無法實行擴張計劃,甚至被迫開啟了食品補貼制度的漸進式改革。二是經(jīng)濟改革的消極影響。20世紀80年代石油出口下降以及國外貸款短缺導(dǎo)致埃及國內(nèi)通貨膨脹嚴重。1991年,穆巴拉克政府在與國際組織談判多年后,開始實施新的經(jīng)濟改革,進一步推行國家經(jīng)濟私有化。盡管通過改革,政府財政赤字從1986/1987財年的15%下降至1996/1997財年的2%,②Ibid.,p.132.但是這次改革直接改變了自納賽爾以來政權(quán)執(zhí)政聯(lián)盟的結(jié)構(gòu),資產(chǎn)階級與威權(quán)統(tǒng)治者形成統(tǒng)一聯(lián)盟,統(tǒng)治精英與商業(yè)精英形成緊密的裙帶關(guān)系,成為真正意義上的特權(quán)階層。相反,包括工人階級在內(nèi)的多數(shù)民眾在政治上被徹底排斥,貧困群體不斷擴大。1990/1991財年,埃及生活在貧困線以下群體的人口占比約40%,至1995/1996財年,城市貧困人口占比已達45%,農(nóng)村貧困人口超過50%。③Timothy Mitchell,“Dream land:The Neoliberalism of Your Desires,”Middle East Report,No.210,1999,p.32.在此背景下,民眾抗議不斷,穆巴拉克政權(quán)的統(tǒng)治合法性受到嚴重威脅。

(二)關(guān)鍵節(jié)點創(chuàng)造制度變遷的機會節(jié)點

關(guān)鍵節(jié)點是制度發(fā)展進程中制度設(shè)計、轉(zhuǎn)折的重要歷史時期,特定時間的一系列事件為制度變遷創(chuàng)造機會節(jié)點。不同時期的歷史事件既可能打破制度平衡,造成舊制度的崩潰,為新制度形成創(chuàng)造機會,也可能對制度的發(fā)展產(chǎn)生重要的影響,成為制度鎖定的關(guān)鍵節(jié)點。

埃及社會救助制度的形成包括政治和經(jīng)濟兩個關(guān)鍵節(jié)點。1952年七月革命結(jié)束了埃及封建統(tǒng)治和英國控制,隨后通過土地改革,并動員工人、學生、平民等階層形成新的國家政治和經(jīng)濟統(tǒng)治聯(lián)盟,為建立新的社會救助制度掃清政治障礙。1956年,埃及國有化運動為納賽爾政府提供了充足的資金,奠定了新社會救助制度形成的經(jīng)濟基礎(chǔ)。納賽爾推行的“阿拉伯社會主義”思想成為現(xiàn)代埃及社會救助制度追求實現(xiàn)社會正義原則的來源。其倡導(dǎo)的社會救助從“阿拉伯社會主義”思想出發(fā),將實現(xiàn)社會正義作為國家建設(shè)的重要原則。納賽爾推行社會救助計劃和食品補貼計劃贏得人民支持,通過慷慨的社會福利證明阿拉伯社會主義的優(yōu)越性,解決政府的正當性和合法性問題。

救助制度的民粹主義特征形成自我強化的關(guān)鍵節(jié)點是1977年的“面包暴動”事件。薩達特執(zhí)政后期,埃及債務(wù)高筑,政府通過與國際貨幣基金組織談判達成協(xié)議,試圖通過改革應(yīng)對財政危機。1977年1月,政府宣布一系列食品補貼削減計劃,但是政府為民眾提供食品補貼早已成為埃及社會根深蒂固的觀念,改革方案頒布后,埃及各地爆發(fā)大規(guī)模民眾暴力騷亂和罷工,政府不得不宣布停止此項改革。此輪改革引發(fā)的國內(nèi)動蕩不僅使加劇了救助制度的過度擴張,而且徹底封死了制度良性改革的路徑。

穆巴拉克時期,社會救助制度路徑鎖定的關(guān)鍵節(jié)點是21世紀爆發(fā)的兩次糧食危機。1991年穆巴拉克政府實行的經(jīng)濟改革呈現(xiàn)出對普通民眾的排斥特征,加之新政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)衍生出的腐敗問題,2003年和2007年埃及國內(nèi)先后爆發(fā)的兩次糧食危機演變?yōu)榘＜吧鐣戎贫嚷窂揭蕾嚨年P(guān)鍵時刻。2003年埃鎊貶值直接導(dǎo)致國內(nèi)商品價格上漲,迫使政府被迫采取行動。2007年受國際市場糧食價格上漲的影響,埃及國內(nèi)食品價格隨之上漲。政府再次通過食品補貼擴張策略來應(yīng)對危機。在兩次糧食危機的沖擊下,正如“社會契約”邏輯所呈現(xiàn)的,維持民粹主義福利成為穆巴拉克政府在政治和經(jīng)濟手段匱乏的情況下維持政權(quán)合法性的唯一手段。

(三)參與主體的行動策略推動制度路徑依賴的形成

傳統(tǒng)的路徑依賴理論往往重視宏觀制度對中觀政策的影響和塑造作用,卻忽視了制度中利益主體的能動性。隨著歷史制度主義的發(fā)展,參與主體的行動策略日益成為推動制度變遷最關(guān)鍵的因素。在與制度相關(guān)的參與主體及其行動策略中,政策制定者、政策利益相關(guān)者以及他們的行動策略和相互之間的博弈,成為影響制度發(fā)展軌跡的重要力量。

納賽爾時期,埃及社會救助制度體系包括社會救助計劃和食品補貼計劃。食品補貼計劃實施初期更多指向工業(yè)化,政府通過將農(nóng)業(yè)財富轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門和為城市工人提供食品補貼,推動國有企業(yè)的資本積累。阿拉伯社會主義對社會正義的要求使得政治精英的主觀能動性得以充分發(fā)揮,他們主動采取財富再分配的策略保證民眾生活水平。社會正義是該時期政治精英追求的首要原則,他們并沒有運用民粹主義福利系統(tǒng)獲取政治合法性,但這種向平民群體采取廣泛的再分配方式為薩達特政府實行救助制度擴張?zhí)峁┝瞬呗赃x擇。

薩達特時期,埃及國內(nèi)貧富差距加大,社會正義遭受挑戰(zhàn),多黨制未能通過發(fā)展民主來解決分配正義的缺陷。加之一些社會福利計劃陷入功能障礙,薩達特政權(quán)的合法性受到威脅,政治精英不得不采取全民普惠式的救助擴張策略,試圖彌補自由化改革帶來的弊端。民粹主義策略看似有益于人民,實際卻違背社會正義原則。食品補貼計劃的膨脹使得該計劃從推動工業(yè)化的工具徹底淪為向民眾提供廉價食品的機制。這種策略對政權(quán)穩(wěn)定形成報酬遞增效果,民眾也在獲得有限利益的情況下適應(yīng)了這種互利模式,形成制度的自我強化機制,成為強大的制度守護者。當制度變化可能觸及實際利益時,民眾會采取激烈反抗來維護制度的穩(wěn)定。1977年政府食品補貼改革導(dǎo)致民眾采取暴力反抗,對政權(quán)穩(wěn)定及合法性構(gòu)成了直接威脅,政治精英因此不得不在與民眾的利益博弈中選擇放棄改革,繼續(xù)維持擴張性策略以安撫民眾情緒。民眾的行動策略成為影響制度變遷的重要因素,不僅繼續(xù)強化制度的正反饋機制,而且使制度變遷的路徑不會因外界因素的輕易影響而改變,成為鎖定制度發(fā)展路徑的重要推動力量。

路徑依賴強調(diào)即使存在更有效的制度選擇,初始制度路徑也會被鎖定,是一個自我強化和正反饋的過程。①[韓]河連燮:《制度分析:理論與爭議(第二版)》,李秀峰、柴寶勇譯,北京:中國人民大學出版社2014年版,第87-88頁。當報酬遞減時,制度的自我強化機制仍會維系制度初始路徑的變遷方向,使制度陷入低效或無效的“鎖定”狀態(tài)。②郭哲、曹靜:《中國農(nóng)地制度變遷70年:歷程與邏輯——基于歷史制度主義的分析》,載《湘湖論壇》2020年第2期,第123頁。穆巴拉克執(zhí)政初期的社會救助制度已經(jīng)呈現(xiàn)出報酬遞減的特征,深層次結(jié)構(gòu)性改革顯然是政府的最優(yōu)改革選項,但食品補貼計劃在薩達特時期過度擴張的背景下早已嵌入社會生活,1977年食品暴動事件形成的正反饋效應(yīng)徹底鎖定了制度改革方向和路徑。因此,穆巴拉克政府只能選擇最低限度的食品補貼改革。在20世紀90年代的經(jīng)濟危機和財政危機中,政府不僅未進行徹底改革,反而建立社會發(fā)展基金,進一步擴大救助系統(tǒng)。社會救助系統(tǒng)在穆巴拉克執(zhí)政后期失靈,但是政治精英與商業(yè)精英結(jié)成的新執(zhí)政聯(lián)盟懼怕激烈改革會動搖其特權(quán),因而反對任何可能引起民眾抗議的改革策略。2003年和2007年,埃及民眾兩度發(fā)起大規(guī)?？棺h,維持民粹主義救助計劃成為穆巴拉克政府維持政權(quán)的唯一合法手段。

縱觀穆巴拉克時期政治精英所采取的策略以及20世紀80年代和90年代的兩次改革機會,盡管政府擁有更有效的改革選項,但受納賽爾時期形成的“社會契約”的束縛,改革選項十分有限。21世紀的兩次危機使得歷經(jīng)幾十年自我強化的救助制度發(fā)展路徑被鎖定,在大量民眾和工人階級采取與政府激烈對抗之時,政治精英的選擇只能是繼續(xù)擴張而非有效的改革。

四、埃及社會救助制度路徑依賴的突圍

社會救助制度的實質(zhì)是通過財富再分配手段,解決社會不平等問題,實現(xiàn)社會正義。但在薩達特和穆巴勒克時期,埃及社會救助制度演變成通過財富再分配的形式實現(xiàn)政權(quán)穩(wěn)定的工具。受民粹主義驅(qū)使,救助制度的過度擴張和低效度改革導(dǎo)致制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性問題長期未能有效解決。諸多問題不斷疊加形成惡性循環(huán),救助制度不僅未能產(chǎn)生預(yù)期效益,有失公平正義的制度缺陷甚至成為威脅政權(quán)穩(wěn)定的最大隱患,成為21世紀埃及兩次政權(quán)更迭的重要原因。2014年塞西執(zhí)政后通過調(diào)整制度結(jié)構(gòu)、提升救助效能,解決長期存在的問題。但是制度改革引發(fā)的新問題和國際環(huán)境的新變化,預(yù)示著埃及社會救助制度路徑依賴的突圍遠沒有結(jié)束。

(一)路徑依賴下的制度缺陷

埃及社會救助制度路徑依賴導(dǎo)致埃及社會財富長期分配不當,加劇了埃及弱勢群體貧困問題。導(dǎo)致埃及社會救助制度出現(xiàn)負效應(yīng)的關(guān)鍵,主要體現(xiàn)以下兩個方面。

一是傳統(tǒng)社會救助系統(tǒng)的實施效果有限。首先,政府投入資金有限,尤其是現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項目占社會救助系統(tǒng)支出的比例很低,僅通過實物救助無法滿足大多數(shù)陷入困境的家庭和個人。1999年,此項支出占當年政府財政支出的4%,但是其中僅有2%的資金用于現(xiàn)金支付轉(zhuǎn)移,而85%資金用于食品補貼,剩余的13%用于各類社會發(fā)展基金,①Sarah Sabry,“The Social Aid and Assistance Programme of the Government of Egypt:A Critical Review,”Environment and Urbanization,Vol.17,No.2,2005,p.32.有限的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項目難以真正扭轉(zhuǎn)埃及的貧困狀況,許多貧困家庭無力承擔學齡兒童的教育支出,到時許多兒童被迫輟學,這些家庭因此陷入貧困代際傳遞的循環(huán)困境。②Markus Loewe,Social Security in Egypt:An Analysis and Agenda for Policy,German Development Institute,August,2000,p.4.其次,政府治理效能低下,大筆補助資金流向城市地區(qū)和高收入家庭,救助制度很難有效針對貧困人群。據(jù)估計,2009年只有9%的埃及人通過食品補貼計劃擺脫貧困。③Deepti Ameta and Hadeer El Shafie,“Social Protection and Safety Nets in Egypt,”The World Food Programme,2015,p.15.最后,救助監(jiān)管不健全。因缺乏有效的監(jiān)管機制,救助系統(tǒng)各項目資金利用效率低下,且資金濫用和腐敗問題嚴重。例如,穆巴拉克時期,埃及宗教基金部盡管強調(diào)為有需要的埃及人提供社會援助和貸款幫助,但是在很長時間內(nèi),它將超過80%的資金違規(guī)用于支付內(nèi)部員工工資。①Markus Loewe,Systeme der Sozialen Sicherung in ?gypten:Entwicklungstendenzen，Erfahrungen anderer Geber und Ansatzpunkte für die Deutsche Entwicklungszusammenarbeit,Berlin:German Development Institute,2000,p.42.

二是社會救助制度各項目低效運行,尤以食品補貼計劃為最。2005年世界銀行的一份調(diào)查報告顯示,埃及救助系統(tǒng)漏出值高達76%,其中食品補貼更是高達83%。②International Monetary Fund,“Arab Republic of Egypt,Selected Issues,”IMF Country Report,No.07/381,November 6,2007,p.30.食品補貼系統(tǒng)流失造成大量的資源浪費主要是大餅系統(tǒng)流失和分配卡流失。大餅系統(tǒng)流失主要表現(xiàn)在兩個方面:一是大量小麥在采購儲存環(huán)節(jié)流失,二是面粉大量流向黑市。2009年至2015年間,埃及政府共采購了5,800萬噸小麥,其中未脫粒小麥達650萬噸,占比11.2%。③Harold A lderman,Ugo Gentilini and Ruslan Yem tsov,The 1.5 Billion People Question:Food，Vouchers，or Cash？,p.113.根據(jù)埃及2008/2009年“家庭收入、支出和消費調(diào)查”數(shù)據(jù),當年有30%的補貼小麥粉流失,④Sherine A l-Shawarby and Heba El-Laithy,Egypt’s Food Subsidies:Benefit Incidence and Leakage,Social and Economic Development Group Report,No.57446,Washington,D.C.:World Bank,2010,p.87.進而導(dǎo)致約40%～50%的面粉流向黑市。分配卡系統(tǒng)同樣流失嚴重。除分配卡份額大量流向富人階層外,與大餅流失類似,一些分配卡指定商店和雜貨店減少向分配卡持有人出售補貼商品,轉(zhuǎn)而向黑市出售油和糖,賺取差價牟利。根據(jù)政府2008/2009年調(diào)查數(shù)據(jù),埃及27%的窮人沒有從分配卡系統(tǒng)中受益。⑤Moustafa Abdalla and Sherine A l-Shawarby,“The Tamween Food Subsidy Systemin Egypt,”in Harold A lderman,Ugo Gentilini and Ruslan Yem tsov,The 1.5 Billion People Question:Food，Vouchers，or Cash？,Washington,D.C.:World Bank,2018,p.114.

自納賽爾時期以來,埃及救助制度尤其是食品補貼計劃已成為廣泛的“社會契約”,政府因民眾缺乏政治參與而作出物質(zhì)利益的補償。⑥Markus Loewe and Rana Jawad,“Introducing Social Protection in the Middle Eastand North Africa:Prospects for a New Social Contract?,”International Social Security Review,Vol.71,No.2,2018,pp.6-7.這種補償形式伴隨救助制度的過度擴張已經(jīng)失去原本的功能,淪為維護政權(quán)穩(wěn)定的工具。由于救助系統(tǒng)中不斷積累的弊端長期未得到有效解決,救助制度不僅成為國家財政的嚴重負擔,而且演變?yōu)橥{社會穩(wěn)定的因素。在國內(nèi)矛盾疊加、2008年全球金融危機溢出等因素的影響下,2011年“一·二五革命”期間,埃及民眾打出“面包、自由和社會公正”的口號,大規(guī)模示威抗議最終推翻了穆巴拉克政權(quán)。

(二)塞西政府救助制度改革的突圍之路

“社會契約”對埃及政權(quán)穩(wěn)定的巨大影響凸顯出在政權(quán)結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定前提下,社會民生問題是埃及政權(quán)穩(wěn)定與否的關(guān)鍵。救助制度與民眾生計息息相關(guān),有效解決民生問題關(guān)鍵在于如何發(fā)揮制度優(yōu)勢,解決弱勢群體問題。塞西執(zhí)政后致力于推行社會救助制度改革主要是受到以下四方面的影響。一是社會救助制度的內(nèi)在要求。社會救助的核心要義是通過財富再分配實現(xiàn)社會正義。而埃及社會救助制度在消極路徑依賴狀態(tài)下與制度核心背道而馳,因此,糾正制度偏離、恢復(fù)其內(nèi)在要求成為塞西推行改革的重要方向。二是政權(quán)合法性要求。2011年以來的兩次政權(quán)更迭已經(jīng)證明人民是埃及政權(quán)合法性的基礎(chǔ),只有妥善解決中下層民眾民生問題,才能夠獲得大眾支持,重建民眾對政府的信任。三是經(jīng)濟改革的需要。埃及不斷惡化的貧困問題已嚴重影響社會經(jīng)濟的發(fā)展,傳統(tǒng)救助系統(tǒng)造成的巨大財政負擔,加重財政赤字,成為影響經(jīng)濟改革的成效。四是條件性貸款的要求。世界銀行、國際貨幣基金組織以及其他國家給予埃及貸款的同時,要求埃及政府進行食品補貼等領(lǐng)域的改革。

塞西執(zhí)政以來,埃及社會救助制度改革取得初步成效。首先,覆蓋埃及27個省的“團結(jié)與尊嚴計劃”成效顯著。2019年該計劃已為約323萬個埃及家庭提供援助服務(wù)。①“Solidarity Minister Says New Families to Join ‘Tafakful’Program,”Egypt Today,December 29,2019,https://www.egypttoday.com/Article/1/79146/Solidarity-minister-says-new-families-to-join-tafakful-program,上網(wǎng)時間:2021年3月21日。在解決學齡兒童接受教育方面,截至2018年3月,享受“團結(jié)計劃”的250萬個家庭學齡兒童全部實現(xiàn)入學,總?cè)雽W率超過政府2015年設(shè)定的三年150萬家庭學齡兒童入學的目標。②Waad Ahmed,“Escaping the Poverty Cycle?3 Years of Takaful and Karama,”Mada,April 4,2018,https://madamasr.com/en/2018/04/04/feature/economy/escaping-the-poverty-cycle-3-yearsof-takaful-and-karama/,上網(wǎng)時間:2021年3月21日。根據(jù)社會團結(jié)部數(shù)據(jù),2018年1月,享受“尊嚴計劃”的人數(shù)達933萬人,占總?cè)丝诘?0%左右。其次,食品補貼計劃改革成效明顯。政府通過嚴格管控食品補貼計劃的各個環(huán)節(jié),大大降低了項目漏出值。越來越多符合條件的貧困家庭被納入食品補貼計劃,而富裕家庭則被剔除,這顯示出計劃受益群體的結(jié)構(gòu)正在趨向合理(見圖2)。最后,埃及政府加強與非政府組織和企業(yè)的合作,為“團結(jié)與尊嚴計劃”受益家庭創(chuàng)造更多就業(yè)機會。2015年至2017年,埃及社會團結(jié)部投入約5.54億埃鎊用于資助超過1.9萬個小型項目,其中包括商業(yè)項目、公共服務(wù)以及面包店等,22,873名民眾受益。僅2019年上半年,社會團結(jié)部就投入28億埃鎊,資助1.1萬個小微項目,創(chuàng)造了17.46萬個就業(yè)機會,并投入3,500萬埃鎊用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),每天為就業(yè)人員提供3.3萬埃鎊的薪資資助。③“Social Development Fund Finances 11,000Micro,Small Projects over Six Months,”Egypt Today,August 3,2019,https://www.egypttoday.com/Article/1/73475/Social-Development-Fundfinances-11-000-micro-small-projects-over,上網(wǎng)時間:2021年3月21日。

圖2 2016年～2020年埃及食品補貼計劃受益人數(shù)(單位:百萬)

埃及社會救助制度在塞西執(zhí)政后發(fā)生了重要變化,政府在穩(wěn)定的財政投入下,食品補貼項目漏出值大幅下降,更加聚焦弱勢群體,救助效果顯著提升。政府與民眾間一種新的“社會契約”正在建立,救助體系不再是全民所有,社會正義再次被納入“社會契約”中,成為政權(quán)穩(wěn)定的關(guān)鍵。在歷史制度主義框架下,制度背景、關(guān)鍵節(jié)點和參與主體的行動策略合力推動了救助制度的轉(zhuǎn)變。宏大制度背景下的必然選擇以及兩次政權(quán)更迭帶來的傳統(tǒng)“社會契約”崩潰和舊政治利益集團瓦解,為救助制度變革奠定了政治社會基礎(chǔ)。政府通過尋求對外援助、積極與國際組織合作獲得大量資金,奠定了執(zhí)政的經(jīng)濟基礎(chǔ)。從參與主體角度看,塞西執(zhí)政后社會救助制度進一步聚焦貧困階層,強調(diào)救助系統(tǒng)扶貧功能,改變了過去向全民擴張式的救助模式,政府能夠針對傳統(tǒng)系統(tǒng)中存在的漏洞和弊端進行有效改革。2011年至2014年間國家發(fā)展停滯、經(jīng)濟蕭條、社會動蕩等負面影響,使得埃及民眾在心理上做好了準備,支持政府為糾正結(jié)構(gòu)扭曲和促進社會包容性增長頒布的一系列政策。①Harold Alderman,Ugo Gentilini and Ruslan Yem tsov,The 1.5 Billion People Question:Food，Vouchers，or Cash？,p.112.

(三)現(xiàn)行社會救助制度面臨的新問題與挑戰(zhàn)

塞西時期的社會救助制度改革帶來了一系列新的問題和挑戰(zhàn)。首先,補貼制度未與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配。埃及補貼制度是由傳統(tǒng)實物補貼逐漸向現(xiàn)金補貼轉(zhuǎn)型,盡管政府補貼額不斷提高,民眾獲得購買更多商品的選擇權(quán)利,但是這與埃及國內(nèi)通貨膨脹速度無法匹配?，F(xiàn)行補貼實際上成為“通脹補貼”,補貼的實際價值因由于物價上漲過快而下降,2014年至2016年,食品價格上漲導(dǎo)致貧困家庭補貼的實際價值縮水18%。①Harold A lderman,Ugo Gentilini and Ruslan Yem tsov,The 1.5 Billion People Question:Food，Vouchers，or Cash？,p.129.分配卡補貼系統(tǒng)還面臨補貼商品價格高于市場價格的問題。政府雖然提高分配卡補貼額度,但政府制定的食品供應(yīng)網(wǎng)點的食品價格隨之上漲。在一些地方補貼系統(tǒng)中,分配卡持有人購買的商品有時甚至高于市場價格。食品補貼系統(tǒng)中出現(xiàn)的新問題極大影響了補貼的實際價值,迫使部分享受政府救助計劃的家庭將政府現(xiàn)金補貼仍用于滿足日?；拘枨?而未用于教育醫(yī)療支出,與現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計劃改革的目標相違背。其次,違規(guī)腐敗等問題仍時有發(fā)生。食品補貼系統(tǒng)的漏洞造成了假卡印制和流通的問題,假卡可以正常在雜貨店的POS機使用,在交易過程中還存在假交易的現(xiàn)象。腐敗問題作為埃及政治體制中的頑疾,在食品補貼領(lǐng)域仍難以根除。最后,需求家庭甄別機制不健全。改革使一些不符合新規(guī)的家庭退出補貼計劃,但其中部分家庭仍處于臨界貧困狀態(tài),脫離政府補貼計劃后因社會風險、家庭困境面臨再次陷入貧困的風險,但政府對于該群體尚未建立相應(yīng)的補償和過渡機制。一些受益于食物補貼的家庭因向孩子提供優(yōu)質(zhì)教育而不符合2019年埃及補貼新規(guī),被迫退出補貼系統(tǒng),但生活支出的增加使這些家庭再次成為符合補貼申領(lǐng)條件的目標。這表明,補貼計劃作為系統(tǒng)工程,與醫(yī)療、教育關(guān)系密切,政府相應(yīng)補償機制的缺失以及改革自身的弊端,帶來了新的社會不穩(wěn)定因素。

此外,制度改革面臨的外部挑戰(zhàn)和風險加劇。首先,糧食短缺成為埃及政府的新挑戰(zhàn)。埃及作為糧食凈進口國,國內(nèi)糧食極易受到國際糧食市場波動的影響。2016年上半年,在與供應(yīng)與內(nèi)部貿(mào)易部相關(guān)的雜貨店中,食用油和大米都一直處于缺貨狀態(tài)。2015年7～12月政府數(shù)據(jù)顯示,大米短缺導(dǎo)致供應(yīng)減少了67%,價格幾乎翻了一番,供應(yīng)與內(nèi)部貿(mào)易部不得不在緊急對大米補貼的同時,通過大量進口抑制持續(xù)上漲的價格。2020年蝗災(zāi)、蟲災(zāi)和新冠疫情大流行引發(fā)的糧食危機,更為埃及國內(nèi)糧食市場帶來巨大挑戰(zhàn)。其次,國內(nèi)失業(yè)問題仍然嚴峻。盡管2015年至2018年間埃及的失業(yè)率從12.8%降至9.9%,但是根據(jù)埃及對失業(yè)的定義,每周工作一小時的人不被視為失業(yè),這使得許多人因短期或間斷性工作而被定義為非失業(yè)人口。埃及中央公共動員與統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示,2016年9月至2019年3月,埃及勞動力參與率從占總?cè)丝诘?6.4%下降到41.6%,②“Austerity Measures a Major Cause of Poverty Increase,Statistics Agency Advisor Says”,Egypt Today,September 4,2018,https://www.madamasr.com/en/2019/09/04/feature/economy/austerity-measures-a-major-cause-of-poverty-increase-statistics-agency-advisor-says/,上網(wǎng)時間:2021年3月21日。這表明實際參與勞動的人口在持續(xù)減少,民眾的工作意愿呈持續(xù)下降趨勢,這與埃及國內(nèi)低迷的就業(yè)市場有很大關(guān)系。最后,受新冠疫情大流行影響,埃及2020年失業(yè)率波動起伏,盡管其全年失業(yè)率控制在7.9%,與2019年失業(yè)率持平,①“Egypt's Unemployment Rate Records 7.9% in 2020:CAPMAS,”Egypt Today,June 23,2021,https://www.egypttoday.com/Article/3/105311/Egypt-s-unemployment-rate-records-7-9-in-20-20-CAPMAS,上網(wǎng)時間:2021年3月21日。但是多重因素影響下的失業(yè)問題仍然是埃及政權(quán)和社會穩(wěn)定的重要因素。

五、結(jié)語

埃及社會救助制度的歷史變遷既與西方相關(guān)制度變遷發(fā)展具有共性,又有其自身特性。這一制度從納賽爾至塞西時期呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式,均受到制度背景、關(guān)鍵節(jié)點和行動者策略的共同影響。在西方民主國家,救助、福利等制度變化主要來自利益集團通過議會對政府施加壓力,阻止不利于本集團的公共政策。埃及則是受到“社會契約”內(nèi)在觀念的影響,統(tǒng)治階層自覺或被動制定和實施相應(yīng)的公共政策。這種“社會契約”的實質(zhì)是埃及統(tǒng)治階層與普通民眾在政治領(lǐng)域博弈下形成的互利交易,它作為一種非正式制度決定了埃及社會救助制度的過度擴張,并在不斷自我強化的過程中形成消極路徑依賴。盡管塞西上臺后對救助制度進行了深層次改革,建立了強調(diào)社會正義的新“社會契約”,但是傳統(tǒng)“社會契約”在救助制度中并沒有徹底消失。2014年實物補貼轉(zhuǎn)向現(xiàn)金支付后,政府并沒有通過立法確定補貼與通貨膨脹率的相關(guān)規(guī)定,只是根據(jù)民眾反應(yīng)通過行政決定不斷提高補貼額度,更多是為應(yīng)對民眾不滿情緒而做出的決策;2019年政府在民眾爆發(fā)游行示威后,政府再次采取措施將部分剔除補貼系統(tǒng)的家庭重新納入補貼系統(tǒng),②Am r Emam,“Egypt's Food Subsidy System Reform Faces Opposition,”The Arab Weekly,March 3,2019,https://thearabweekly.com/egypts-food-subsidy-system-reform-faces-opposition,上網(wǎng)時間:2021年3月21日。盡管這與埃及救助機制不健全有很大關(guān)系,但是這種建立在民眾反應(yīng)上的決策機制似乎又倒退回傳統(tǒng)的行動者博弈邏輯軌道上,凸顯了制度路徑依賴中強大的逆向張力。

埃及的救助制度不僅事關(guān)國家經(jīng)濟發(fā)展,更直指政權(quán)和社會穩(wěn)定。面對國內(nèi)制度改革面臨的新問題和國際環(huán)境變化帶來的新風險,傳統(tǒng)救助制度路徑依賴的逆向張力必然會成為改革的阻礙,要以改革促發(fā)展,就必須理順思路、多措并舉,堅定救助制度良性改革之路,遵循民本主義思想,堅持社會正義原則,同時保持制度改革定力,消解路徑依賴的逆向張力。