中國(guó)退役軍人工作體系的決策邏輯與機(jī)制重塑

王增文

摘要：中國(guó)共產(chǎn)黨成立百年以來(lái)，退役軍人工作體系的決策邏輯和治理機(jī)制不斷演進(jìn)，嵌含于革命戰(zhàn)爭(zhēng)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變遷之中。不同的歷史階段塑造了不同的內(nèi)容、模式和方式。通過(guò)梳理退役軍人工作體系的政策演變過(guò)程，探尋中國(guó)退役軍人工作體系的決策邏輯，剖釋不同決策主體與行動(dòng)主體社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制及互動(dòng)博弈關(guān)系。從決策邏輯來(lái)看，退役軍人工作體系政策安排呈現(xiàn)出顯著的多元化圖景，形成了由復(fù)原優(yōu)撫到政府安置再到靈活就業(yè)最后到服務(wù)與保障體系的演進(jìn)方式;從功能邏輯來(lái)看，退役軍人工作體系的建構(gòu)過(guò)程集中體現(xiàn)為由補(bǔ)償?shù)奖Ｕ显俚綇椥宰詈蟮絻?nèi)生激活的演變方式;從機(jī)制邏輯來(lái)看，機(jī)構(gòu)的協(xié)同機(jī)制則呈現(xiàn)為從緊密縱向協(xié)同到松散政府—市場(chǎng)橫向協(xié)同再到緊密綜合交叉多元主體協(xié)同的演化機(jī)制。在探尋這一系列變遷動(dòng)力因素和行動(dòng)機(jī)制的基礎(chǔ)之上，從組織合力、協(xié)調(diào)機(jī)制兩個(gè)方面優(yōu)化退役軍人工作體系的決策邏輯和機(jī)制重塑路徑。

關(guān)鍵詞：退役軍人工作體系;決策邏輯;機(jī)制重塑

中圖分類號(hào)：C913? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）05-0155-007

一、引 言

中國(guó)共產(chǎn)黨成立百年以來(lái)，退役軍人工作體系決策邏輯和治理機(jī)制的變遷歷程表明，由復(fù)原優(yōu)撫到政府安置、靈活就業(yè)再到服務(wù)與保障體系的演進(jìn)方式，在本質(zhì)屬性上型塑了從外生干預(yù)到內(nèi)生激活、從系統(tǒng)性到復(fù)雜性的演化趨勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“各級(jí)黨委政府要高度重視建立健全退役軍人服務(wù)保障體系，盡快推進(jìn)這項(xiàng)工作，努力做到全覆蓋，實(shí)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)、有編制、有人員、有經(jīng)費(fèi)、有保障?！币虼?，退役軍人工作體系理念的建構(gòu)、決策邏輯的形成和決策機(jī)制的優(yōu)化凸顯的并非是“量”的疊加，而是“質(zhì)”的提升，這種演進(jìn)性的邏輯逐步“嵌含”于退役軍人工作體系的構(gòu)建和實(shí)踐之中。退役軍人工作體系有交叉性與復(fù)雜性等顯著特性，在實(shí)踐過(guò)程中，既存在中央軍委機(jī)關(guān)與國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)間的職能銜接、轉(zhuǎn)換與交叉問(wèn)題，同時(shí)也涵蓋了地方各級(jí)政府主體機(jī)構(gòu)與社會(huì)機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)配置問(wèn)題?；诖?，2018年3月的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案整合了中央軍委政治工作部、后勤保障部、民政部、人力資源和社會(huì)保障部的相關(guān)職能，組建了“退役軍人事務(wù)部”，從體制上理順了權(quán)責(zé)的匹配職能。

由于退役軍人工作體系涉及多元客體，涵蓋了退役士兵、復(fù)員干部、轉(zhuǎn)業(yè)干部、離退休軍人和傷殘軍人等。不同客體的工作體系所需的保障機(jī)制、生產(chǎn)要素、服務(wù)資源以及價(jià)值訴求呈現(xiàn)出明顯的差異化、多元性、個(gè)體化特征。然而，退役軍人工作政策體系在決策和執(zhí)行過(guò)程中陷入了供給不足、迭代滯后、權(quán)責(zé)模糊和協(xié)同不暢的行動(dòng)困境。十八大以來(lái)，為適應(yīng)退役軍人的多元化工作需求，不斷優(yōu)化中國(guó)退役軍人工作的政策體系，軍隊(duì)機(jī)關(guān)和黨政機(jī)構(gòu)相繼出臺(tái)了市場(chǎng)化安置、職業(yè)教育、技能培訓(xùn)、稅收優(yōu)惠和服務(wù)提供等一系列工作保障政策體系。[1]在多元化政策體系的驅(qū)動(dòng)下，退役軍人工作政策體系在安置舉措、保障措施和服務(wù)供給等方面呈現(xiàn)出新的發(fā)展特征。有鑒于此，本文將在梳理退役軍人工作體系的政策演變過(guò)程基礎(chǔ)上，探尋中國(guó)退役軍人工作體系的決策邏輯，剖釋不同決策主體與行動(dòng)主體社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制及其互動(dòng)博弈關(guān)系，在探尋這一系列變遷的動(dòng)力因素和行動(dòng)機(jī)制之后，從組織合力、協(xié)調(diào)機(jī)制兩個(gè)方面重塑退役軍人工作體系的決策邏輯和運(yùn)行機(jī)制。

二、退役軍人工作體系決策的基本原理

退役軍人保障的價(jià)值內(nèi)核兼具國(guó)家補(bǔ)償屬性[2]、社會(huì)保障屬性[3-4]和公共服務(wù)屬性[5-6]的復(fù)合性特征，因此，退役軍人工作體系決策原理應(yīng)從勞動(dòng)屬性切入，“國(guó)家補(bǔ)償說(shuō)”可以界定為公共產(chǎn)品屬性，“社會(huì)保障”說(shuō)則體現(xiàn)為工作體系的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，而工作體系的“服務(wù)保障說(shuō)”則集中體現(xiàn)為公共服務(wù)屬性。這構(gòu)成了構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色退役軍人工作體系決策的基本原理與理論基礎(chǔ)，并以此進(jìn)行退役軍人工作體系決策的頂層設(shè)計(jì)，重塑新時(shí)代中國(guó)退役軍人工作體系的運(yùn)行機(jī)制。一方面，要建立與完善退役軍人工作體系的國(guó)家補(bǔ)償制度，重構(gòu)退役軍人的工作相關(guān)權(quán)利的救濟(jì)，滿足其再就業(yè)的合法權(quán)益;國(guó)家補(bǔ)償制度體系下的就業(yè)優(yōu)先權(quán)是退役軍人工作制度的前置性約束。另一方面，要整合完善現(xiàn)有退役軍人社會(huì)保障制度體系，將服務(wù)保障體系與之相耦合，在做好社會(huì)保障與就業(yè)系統(tǒng)推進(jìn)的同時(shí)，通過(guò)完善服務(wù)保障來(lái)重塑工作體系的內(nèi)生激活性，并為剛性的社會(huì)保障機(jī)制“解套”。

退役軍人這一群體除了國(guó)家提供一定的補(bǔ)償外，政府會(huì)通過(guò)社會(huì)保障這一反向杠桿機(jī)制將其納入風(fēng)險(xiǎn)保障行列，化解其面臨的基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);實(shí)際上，僅僅通過(guò)物質(zhì)的保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能真正解決這一群體面臨的各種社會(huì)問(wèn)題，特別是在退役軍人工作體系的搭建方面，除了通過(guò)補(bǔ)償和社會(huì)保障提供的保障外，良好的就業(yè)環(huán)境及再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力成為時(shí)代課題，而服務(wù)保障成為退役軍人工作體系構(gòu)建的重要生態(tài)機(jī)制，使每一個(gè)退役軍人都能夠在多元化服務(wù)保障的平臺(tái)下找到適合自身發(fā)展的“生態(tài)位”。在這個(gè)服務(wù)保障的提供過(guò)程中，如果完全訴諸國(guó)家的補(bǔ)償機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制，顯然很難奏效，因?yàn)闊o(wú)論是國(guó)家的補(bǔ)償機(jī)制還是社會(huì)保障機(jī)制，其基本功能屬性都是標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)?；墓┙o，而軍人工作體系的搭建是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)下的多元化和個(gè)性化需要的滿足。因此，政府需要綜合協(xié)調(diào)體制內(nèi)和體制外各個(gè)主體和部門(mén)。從體制內(nèi)的部門(mén)保障系統(tǒng)來(lái)看，軍人事務(wù)部門(mén)需要協(xié)同民政、人社、教育和公安等部門(mén)，創(chuàng)造體制內(nèi)的工作保障體系;從體制外的服務(wù)建構(gòu)系統(tǒng)來(lái)看，政府要與市場(chǎng)、社會(huì)和社區(qū)形成多元主體協(xié)同的服務(wù)保障體系，搭建退役軍人的二次就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)渠道、信息和服務(wù)保障平臺(tái)。

基于對(duì)退役軍人工作體系的決策基本原理的剖釋，我們發(fā)現(xiàn)，退役軍人工作體系的搭建過(guò)程是一個(gè)涵蓋了標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)和多元化體系建設(shè)的系統(tǒng)性決策機(jī)制。通過(guò)國(guó)家的補(bǔ)償性退役金，退役軍人可以獲得一個(gè)二次就業(yè)的補(bǔ)償性啟動(dòng)資金;通過(guò)社會(huì)保障的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制可以獲得一個(gè)基本的風(fēng)險(xiǎn)保障和生活保障;在此基礎(chǔ)之上，需要進(jìn)一步激活退役軍人的人力資本存量和增量，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)其“二次專業(yè)化”，激活其內(nèi)生再就業(yè)創(chuàng)業(yè)動(dòng)力，也需要進(jìn)一步挖掘退役軍人自身的優(yōu)勢(shì)和人力資本的內(nèi)生性差異，搭建多元化的工作服務(wù)保障體系。

三、退役軍人工作機(jī)制重塑理念演進(jìn)

從治理理念來(lái)看，整個(gè)退役軍人工作保障機(jī)制的演化“耦合”于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷過(guò)程。理解這一變遷過(guò)程，需要從政策入手，因?yàn)檎呤翘綄ね艘圮娙斯ぷ黧w系的決策邏輯與機(jī)制重塑的重要“支點(diǎn)”。在政策供給端，資源配置模式、生產(chǎn)要素組合方式和工作價(jià)值理念的演變深入影響著退役軍人的工作類型和偏好。布魯爾認(rèn)為，政策演變的過(guò)程是連續(xù)性的往復(fù)過(guò)程，而政策不斷迭代升級(jí)，升級(jí)的基礎(chǔ)是原生性政策的優(yōu)化和調(diào)整。[7-8]從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，政策本身不存在優(yōu)劣，政策的有效性取決于政策的適用場(chǎng)景。由此，從退役軍人保障政策的執(zhí)行過(guò)程來(lái)看，存在的問(wèn)題是政策供給嚴(yán)重不足，政策缺乏迭代更新導(dǎo)致政策陳舊、供給不足，政策的供給與需求錯(cuò)位，使得資源配置模式與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相脫節(jié)。[9-10]通常來(lái)說(shuō)，政策變遷包括政策維持、政策疊加、政策銜接和政策創(chuàng)新四核層面。[11-12]從目前對(duì)退役軍人工作體系的研究文獻(xiàn)來(lái)看，大多聚焦于政策本身，并從歷史的維度來(lái)梳理制度的變遷，研究過(guò)程呈現(xiàn)出零散化和碎片化的樣態(tài)，在研究政策的變遷過(guò)程中，只是注重政策的羅列和疊加，并未涉及以下兩大問(wèn)題：一是通過(guò)退役軍人工作政策體系變遷中的政策維持、政策疊加、政策銜接和政策創(chuàng)新四核層面來(lái)梳理和探尋制度之間的承接性和替代性問(wèn)題;二是通過(guò)政策變遷的邏輯來(lái)預(yù)測(cè)其未來(lái)發(fā)展圖景，探尋退役軍人工作體系的決策邏輯，以此來(lái)重塑退役軍人的工作機(jī)制問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)，適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)不同發(fā)展階段的需要，中國(guó)退役軍人工作體系的決策邏輯、管理體制和服務(wù)保障機(jī)制集中體現(xiàn)為“三個(gè)轉(zhuǎn)型”：

一是從決策邏輯來(lái)看，退役軍人工作體系政策由政府安置轉(zhuǎn)向市場(chǎng)調(diào)節(jié)、由統(tǒng)包統(tǒng)配轉(zhuǎn)向積極就業(yè)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，退役軍人工作安置政策的基本特征是統(tǒng)包統(tǒng)配，但政策靈動(dòng)性方面則體現(xiàn)為工作安置政策目標(biāo)隨著國(guó)家與國(guó)防建設(shè)的需要常做邊緣性調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，特別是改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)調(diào)節(jié)下的積極、多元就業(yè)體系成為退役軍人工作政策體系構(gòu)建的主要內(nèi)容，即在國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃下，與經(jīng)濟(jì)體制相契合，實(shí)施勞動(dòng)部門(mén)介紹就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合的多元就業(yè)模式和工作安置方式，搭建起“工作扶持+就業(yè)促進(jìn)+社會(huì)保障+工作服務(wù)”為主要內(nèi)容的工作政策保障體系。

二是從管理體制和機(jī)制來(lái)看，退役軍人工作安置機(jī)構(gòu)由單部門(mén)吸納走向多部門(mén)協(xié)同，最后轉(zhuǎn)向系統(tǒng)整合。在各級(jí)退役軍人事務(wù)部門(mén)成立前，退役軍人工作保障主要由中共中央和國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)決策和協(xié)同，形成了各級(jí)退伍軍人和軍隊(duì)退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組、轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)和復(fù)員委員會(huì)，但職能的分散化使得權(quán)責(zé)在各部門(mén)和單位間的配置與協(xié)同產(chǎn)生了不協(xié)同困境。實(shí)際上，退役軍人工作的政策體系和管理機(jī)制分屬不同部門(mén)，條塊分割的權(quán)責(zé)配置模式與工作方式在特定歷史情境下有效地保障了退役軍人的工作權(quán)益。但完全由政府提供工作安置，本身就與政府的“放管服”精神相背離，也不適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，在集中統(tǒng)一解決物質(zhì)補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的社會(huì)保障前置性條件下，國(guó)務(wù)院于2018年組建了退役軍人事務(wù)部，有效促進(jìn)和保障了退役軍人工作安置機(jī)構(gòu)由單部門(mén)吸納走向由多部門(mén)協(xié)同，而最后轉(zhuǎn)向系統(tǒng)整合的體制機(jī)制的權(quán)責(zé)順暢性。

三是從服務(wù)保障機(jī)制來(lái)看，退役軍人工作安置轉(zhuǎn)向物質(zhì)保障、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和服務(wù)支撐為主要內(nèi)容的系統(tǒng)化服務(wù)保障體系。2018年以來(lái)，隨著退役軍人事務(wù)部和各級(jí)垂直軍人事務(wù)管理部門(mén)的相繼成立，中國(guó)退役軍人工作安置和保障體系進(jìn)一步向縱深發(fā)展，信息化和數(shù)字化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型促使退役軍人的工作需求產(chǎn)生了多元化和個(gè)性化特征，由此導(dǎo)致退役軍人安置保障工作的復(fù)雜性加深。為理順基層部門(mén)工作流程和提升服務(wù)內(nèi)容的規(guī)范化和制度化水平，做好退役軍人服務(wù)遞送的“最后一公里”保障工作，習(xí)近平總書(shū)記指出：“在國(guó)家層面加強(qiáng)對(duì)退役軍人管理保障工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全服務(wù)保障體系和相關(guān)政策制度。”隨著對(duì)退役軍人工作服務(wù)保障理念的深入理解，根據(jù)中共中央和國(guó)務(wù)院的決策部署，各層級(jí)的退役軍人事務(wù)部門(mén)及各級(jí)退役軍人服務(wù)中心（站）正積極構(gòu)建平臺(tái)、健全機(jī)制和創(chuàng)新工具方法，不斷完善服務(wù)內(nèi)容和模式，依法及時(shí)就地解決退役軍人工作服務(wù)過(guò)程中遇到的異質(zhì)性矛盾。各級(jí)退役軍人事務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)中心（站）正從體制機(jī)制上進(jìn)行完善，并按照“機(jī)構(gòu)+編制+經(jīng)費(fèi)+保障”的標(biāo)準(zhǔn)化要求，逐步形成一個(gè)橫向到邊、縱向到底的退役軍人服務(wù)保障體系。

黨的十九屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)逐步建立和完善退役軍人事務(wù)系統(tǒng)，有效協(xié)調(diào)了各方面力量，以更好地為退役軍人服務(wù)。通過(guò)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)優(yōu)化，政府逐步建構(gòu)讓退役軍人滿意的服務(wù)型保障機(jī)制。從管理機(jī)制的尺度來(lái)看，一方面，縱向的管理體制通過(guò)退役軍人事務(wù)系統(tǒng)的職能定位，能夠發(fā)揮其合法性和有效性保障的功能，能夠有效保障退役軍人的補(bǔ)償權(quán)、健康權(quán)、工作權(quán)和發(fā)展權(quán)等權(quán)益;另一方面，從橫向的服務(wù)保障機(jī)制來(lái)看，通過(guò)協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體，為退役軍人工作提供多元化和個(gè)性化服務(wù)。但無(wú)論是機(jī)制保障還是服務(wù)保障，均需要做好軍地間、部門(mén)內(nèi)部、府際間和政社間的協(xié)調(diào)與溝通，形成各方協(xié)同的體制機(jī)制。從服務(wù)理念的尺度來(lái)看，組建退役軍人事務(wù)部及各級(jí)退役軍人服務(wù)中心（站）的根本宗旨在于更好地為退役軍人工作和安置提供服務(wù)保障。由此，退役軍人保障和服務(wù)機(jī)構(gòu)正逐步通過(guò)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同來(lái)全面彰顯保障服務(wù)的有效性和高效性，用服務(wù)質(zhì)量的提升作為衡量退役軍人事務(wù)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有效性的唯一準(zhǔn)則，進(jìn)而為退役軍人提供多元化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

四、退役軍人工作保障政策體系的決策理念與治理機(jī)制演變

退役軍人工作保障政策體系的演變進(jìn)程呈現(xiàn)為兩種樣態(tài)：固化狀態(tài)和演進(jìn)狀態(tài)。固化狀態(tài)集中體現(xiàn)在“文化大革命”階段，1966—1976年期間，退役軍人工作保障幾乎停滯，退役軍人工作安置體制癱瘓，各相關(guān)工作安置部門(mén)被撤銷，地方各級(jí)退役軍人工作安置機(jī)構(gòu)處于停擺狀態(tài)。演進(jìn)狀態(tài)集中體現(xiàn)在兩個(gè)階段，階段一是1949—1965年期間，作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，為休養(yǎng)生息恢復(fù)生產(chǎn)，中國(guó)政府通過(guò)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)近千萬(wàn)退役軍人進(jìn)行基本的退役安置。階段二是改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家通過(guò)持續(xù)性的政策項(xiàng)目搭建和部門(mén)的設(shè)立來(lái)為退役軍人工作提供保障，在此基礎(chǔ)之上逐步形成了有效、系統(tǒng)、協(xié)同和相對(duì)完善的退役軍人工作保障政策體系，目前正逐步探索由政策體系構(gòu)建向與之相配套的機(jī)構(gòu)整合和部門(mén)協(xié)同的方向演進(jìn)，由物質(zhì)補(bǔ)償和多元化安置向與之相配套的服務(wù)保障演進(jìn)。

在退役軍人事務(wù)部成立之前，退役軍人工作保障政策的運(yùn)行機(jī)制體現(xiàn)為各相關(guān)的橫向事務(wù)性機(jī)構(gòu)各自為政[1]，其中涵蓋了總政治部、總參謀部、總后勤部、民政部門(mén)和人社部門(mén)等。當(dāng)退役軍人事務(wù)部成立后，這種分散治理、各自為政的運(yùn)行機(jī)制開(kāi)始以“傳送帶”的方式逐步走向系統(tǒng)化和協(xié)同化。換言之，系統(tǒng)治理理念取代了各自為政的單一部門(mén)管理理念?？傉尾?、總參謀部、總后勤部、民政部和人社部逐步從配合主導(dǎo)和牽頭主導(dǎo)向協(xié)同支持和協(xié)同配合轉(zhuǎn)型。在這個(gè)過(guò)程中，補(bǔ)償性理念和風(fēng)險(xiǎn)保障理念開(kāi)始逐步深化，以制度的體系化形成系統(tǒng)化治理模式，并通過(guò)物質(zhì)保障機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)機(jī)制和服務(wù)保障機(jī)制逐步落實(shí)，人社部門(mén)、民政部門(mén)和財(cái)政部門(mén)在退役軍人工作保障中的職能進(jìn)一步下沉，并繼續(xù)深化，從決策端逐步向執(zhí)行端和功能端拓展。這種轉(zhuǎn)型逐步以服務(wù)保障的形式來(lái)呈現(xiàn)，從起初的協(xié)助性支持到服務(wù)保障職能的延拓暗含著在退役軍人工作體系的構(gòu)建中，各部門(mén)的功能已經(jīng)從事務(wù)決策向政策執(zhí)行和服務(wù)保障轉(zhuǎn)變，從協(xié)同決策和自主決策向協(xié)同配合和服務(wù)提供轉(zhuǎn)變。

退役軍人工作保障政策體系的決策理念與治理機(jī)制演變過(guò)程總體上呈現(xiàn)為政策演進(jìn)的驅(qū)動(dòng)與動(dòng)力機(jī)制的變遷。這個(gè)變遷過(guò)程總體上是為了適應(yīng)退役軍人在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中差異化和多元化的工作需求，具體表征為不同階段政策供給的非匹配性或供給不足而引起一系列的社會(huì)問(wèn)題，由此倒逼與退役軍人工作保障相關(guān)的部門(mén)不得不重新配置相關(guān)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)，并不斷催生出新的制度模式和機(jī)構(gòu)協(xié)同模式，這也成為退役軍人工作保障體系重構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力源。從協(xié)同理念的生成到協(xié)同機(jī)制的推進(jìn)還暗含著更多的“默會(huì)知識(shí)”，這個(gè)探索過(guò)程的基本意涵是通過(guò)補(bǔ)償性的退役金、社會(huì)保障制度和差異化的服務(wù)保障對(duì)不同對(duì)象的差異化工作需求實(shí)施不同的干預(yù)舉措。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的演變趨勢(shì)來(lái)看，縱向的決策體系與橫向的治理機(jī)構(gòu)間的協(xié)同合作模式為未來(lái)中國(guó)退役軍人的工作保障體系的構(gòu)建提供了一種全新的實(shí)踐理路。

五、退役軍人工作體系決策機(jī)制重塑路徑

中國(guó)退役軍人工作體系決策邏輯與治理機(jī)制的演進(jìn)嵌含于革命戰(zhàn)爭(zhēng)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變遷之中。不同階段的歷史使命塑造了退役軍人工作體系的異質(zhì)性內(nèi)容、模式及方式。通過(guò)梳理退役軍人工作體系的政策演變過(guò)程，探尋中國(guó)退役軍人工作體系的決策邏輯，本文剖釋了不同階段、不同決策主體和執(zhí)行主體社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制及其合作博弈關(guān)系。從決策體制邏輯來(lái)看，退役軍人工作體系政策安排呈現(xiàn)為明顯的多元化樣態(tài)，形成了復(fù)原優(yōu)撫→政府安置→靈活就業(yè)→服務(wù)與保障體系的變遷路徑;從功能邏輯來(lái)看，退役軍人工作體系的建構(gòu)過(guò)程則集中體現(xiàn)為補(bǔ)償→保障→彈性→內(nèi)生激活的演變方式;從運(yùn)行機(jī)制邏輯來(lái)看，機(jī)構(gòu)的協(xié)同機(jī)制則呈現(xiàn)為從緊密縱向協(xié)同→松散政府—市場(chǎng)橫向協(xié)同→緊密綜合交叉多元主體協(xié)同的演化機(jī)制。在探尋這一系列變遷動(dòng)力因素和行動(dòng)機(jī)制的基礎(chǔ)之上，本文提出了中國(guó)退役軍人工作體系的政策演變和機(jī)構(gòu)間關(guān)系的協(xié)同機(jī)制，應(yīng)該從組織合力和協(xié)調(diào)機(jī)制兩方面來(lái)全面優(yōu)化退役軍人工作體系制度層面的決策體制和落地層面的運(yùn)行機(jī)制。綜合上述理論和實(shí)踐探索，本文結(jié)合習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想對(duì)中國(guó)退役軍人工作體系建設(shè)的戰(zhàn)略要求，就退役軍人工作提出如下的重塑路徑。

（一）充分調(diào)動(dòng)決策和執(zhí)行主體的協(xié)同積極性

在退役軍人事務(wù)部成立后，退役軍人工作保障體系逐步形成合法有序、規(guī)范科學(xué)的組織保障和管理體制、工作運(yùn)行機(jī)制和政策服務(wù)保障體系，可以持續(xù)提升退役軍人工作保障的統(tǒng)籌力度與執(zhí)行的有效性。在此基礎(chǔ)之上，完善保障退役軍人就業(yè)權(quán)利的相關(guān)立法，建立相應(yīng)的制度基礎(chǔ)，要充分吸納軍隊(duì)、市場(chǎng)主體和社會(huì)組織三大力量，在供給端逐步建立系統(tǒng)完善的退役軍人工作培訓(xùn)體系;在需求端搭建起國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)就業(yè)的需求體系，暢通退役軍人的就業(yè)信息渠道，為保障新時(shí)代退役軍人安置工作提供重要的信息基礎(chǔ)。通過(guò)多主體共同推進(jìn)，建立起完善的退役軍人工作保障的體系，讓更多的退役軍人能夠擁有暢通化的就業(yè)渠道，以此滿足其多元化的就業(yè)需求，從而以最小的成本找到適合的工作崗位。這個(gè)過(guò)程要充分發(fā)揮退役軍人事務(wù)部門(mén)在軍隊(duì)、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織方面組織協(xié)同的核心優(yōu)勢(shì)，形成多元共治的工作合力。由此，應(yīng)當(dāng)從組織合力、協(xié)調(diào)機(jī)制兩個(gè)方面來(lái)全方位優(yōu)化退役軍人工作體系的決策邏輯和協(xié)同、銜接機(jī)制。

（二）建立信息共享、功能完備和銜接順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制

從機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，各機(jī)構(gòu)的職能都比較單一，無(wú)法解決退役軍人工作的多元化需求，而且機(jī)構(gòu)間各自為政，缺乏合作決策和協(xié)同推進(jìn)的動(dòng)力機(jī)制，由此導(dǎo)致總體合作治理的規(guī)模小、領(lǐng)域交叉滲透能力弱等現(xiàn)象普遍存在。由此，在重塑退役軍人工作保障體系的治理機(jī)制的過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)退役軍人事務(wù)部和退役軍人服務(wù)保障中心（站）對(duì)內(nèi)做好職能協(xié)調(diào)，按照有效的權(quán)責(zé)配置進(jìn)行職責(zé)分工;對(duì)外機(jī)構(gòu)間要建立系統(tǒng)有效協(xié)同推進(jìn)的合作機(jī)制，重構(gòu)退役軍人事務(wù)部門(mén)和民政部門(mén)、人社部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、軍委機(jī)關(guān)部門(mén)及其他社會(huì)組織的橫向協(xié)同機(jī)制。通過(guò)暢通內(nèi)外體制機(jī)制，逐步重構(gòu)黨中央決策、退役軍人事務(wù)部負(fù)責(zé)、相關(guān)政府機(jī)構(gòu)協(xié)同、部門(mén)服務(wù)的退役軍人工作保障體系。具體來(lái)看，應(yīng)當(dāng)搭建退役軍人工作的“1+2+3”保障體系。

1.搭建“1”個(gè)中央—省—市—縣—鎮(zhèn)有機(jī)融合的“央—地”五級(jí)工作平臺(tái)。按照屬地化執(zhí)行保障原則，中央及省級(jí)層面的行動(dòng)機(jī)制主要體現(xiàn)為依其所管轄的央企及國(guó)企的子企為主要保安置渠道，適時(shí)擴(kuò)大到地方其他央企及子企;地方行動(dòng)機(jī)制中的“地”，主要是市、縣（區(qū)）相關(guān)職能部門(mén)為主要行動(dòng)平臺(tái)，以街道（鎮(zhèn)）為服務(wù)中樞推進(jìn)多元化保障。由此完善服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)保障的有效性和行動(dòng)的精準(zhǔn)化。

2.重構(gòu)“2”項(xiàng)橫向交流與協(xié)商協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。這就要求平臺(tái)能夠做到定期舉行會(huì)議，中央部委，省、市、區(qū)、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠一同開(kāi)會(huì)（如視頻會(huì)議），摒棄以往會(huì)議層層傳達(dá)所引發(fā)的失真問(wèn)題，實(shí)時(shí)開(kāi)展工作交流，完善信息溝通機(jī)制;基層服務(wù)部門(mén)提出退役軍人服務(wù)保障的各類問(wèn)題，通過(guò)平臺(tái)“自下而上”地收集和討論“最后一公里”的政策落地問(wèn)題，以此找到工作中存在的痛點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

3.構(gòu)建“3”級(jí)立體服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，第一級(jí)網(wǎng)絡(luò)為央地的各退役軍人服務(wù)中心，協(xié)調(diào)落實(shí)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、工作權(quán)益保障和數(shù)據(jù)信息采集等有關(guān)政策措施，組織實(shí)施退役軍人適應(yīng)性培訓(xùn)和職業(yè)教育、技能培訓(xùn)等服務(wù);第二級(jí)網(wǎng)絡(luò)為基層黨組織、各社區(qū)、村“兩委”積極配合退役軍人服務(wù)中心（站），做好退役軍人工作服務(wù)保障的宣傳員、信息員、聯(lián)絡(luò)員和服務(wù)員，利用信息優(yōu)勢(shì)就近聽(tīng)取退役軍人的工作訴求，突出個(gè)性化、一對(duì)一、面對(duì)面服務(wù)，主動(dòng)登門(mén)入戶宣講工作保障政策、解決實(shí)際問(wèn)題;第三級(jí)網(wǎng)絡(luò)為社會(huì)組織、社工和社區(qū)間協(xié)同推進(jìn)，退役軍人事務(wù)部門(mén)主要提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，而通過(guò)“三社聯(lián)動(dòng)”的行動(dòng)機(jī)制，可以為退役軍人工作提供多元化和個(gè)性化的服務(wù)保障。

（三）建立系統(tǒng)完備、軍地銜接、信息共享的服務(wù)協(xié)同機(jī)制

1.退役軍人工作培訓(xùn)體系在政策目標(biāo)上應(yīng)由注重“信息暢通”和“機(jī)會(huì)拓展”向“能力延展”和“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)型?？v觀改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)退役軍人工作培訓(xùn)政策體系的演變過(guò)程，我們發(fā)現(xiàn)政策維持和政策疊加是退役軍人工作培訓(xùn)體系的主要特征，并聚焦于退役軍人職業(yè)培訓(xùn)信息的提供。這種政策體系的建構(gòu)模式是典型的“沖擊—回應(yīng)”模式，與改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的模式和價(jià)值理念相關(guān)聯(lián)，與社會(huì)主要矛盾的演變過(guò)程相耦合。由此，退役軍人職業(yè)培訓(xùn)績(jī)效的最終檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)在于能否順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)，通過(guò)獲得合適的工作而重新融入社會(huì)。那么，這個(gè)過(guò)程一方面取決于退役軍人接受工作培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，另一方面更取決于接受到高質(zhì)量的工作培訓(xùn)機(jī)會(huì)，這兩者最終由作為“中樞”的用人單位進(jìn)行檢驗(yàn)。 基于此，退役軍人工作培訓(xùn)體系在政策目標(biāo)上由注重“信息暢通”和“機(jī)會(huì)拓展”轉(zhuǎn)向“能力延展”和“質(zhì)量提升”。

2.在退役軍人工作決策方面，社會(huì)組織、院校和企事業(yè)等利益相關(guān)主體應(yīng)由“外驅(qū)力參與”轉(zhuǎn)向“內(nèi)驅(qū)力參與”，在這個(gè)過(guò)程中，決策主體要秉承退役軍人工作保障的補(bǔ)償性理念、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避理念和服務(wù)保障理念。向退役軍人提供學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)是對(duì)其為國(guó)防安全付出的“特別犧牲”而實(shí)施補(bǔ)償?shù)囊环N形式，本質(zhì)上是給予該特殊群體從部隊(duì)走向社會(huì)的一種功能性“平滑”過(guò)渡。這個(gè)性質(zhì)決定了退役軍人教育和職業(yè)培訓(xùn)決策要以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避為一個(gè)基本邏輯起點(diǎn)，促使軍隊(duì)、政府、院校和企業(yè)等重要主體積極參與決策，最終以服務(wù)保障的理念來(lái)協(xié)同貫徹各項(xiàng)保障政策。

五、結(jié) 語(yǔ)

在實(shí)際的決策過(guò)程中，退役軍人教育和職業(yè)培訓(xùn)政策體系的搭建幾乎完全是訴諸各級(jí)政府，軍隊(duì)、企事業(yè)與院校等利益相關(guān)者并未真正參與，也缺乏參與的積極性。企事業(yè)單位用工權(quán)和招聘屬性隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化而不斷地調(diào)整，由此使得政府強(qiáng)制性地為退役軍人提供就業(yè)機(jī)會(huì)的可行性越來(lái)越小。那么，就必須在退役軍人從軍隊(duì)系統(tǒng)走向社會(huì)系統(tǒng)間設(shè)計(jì)一個(gè)緩沖系統(tǒng)，即借助學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)，提升退役軍人的人力資本水平成為退役軍人工作保障的最優(yōu)選擇。在新時(shí)代軍事與國(guó)防現(xiàn)代化系統(tǒng)性改革的背景下，退役軍人事務(wù)部和退役軍人各級(jí)服務(wù)中心相繼成立后，退役軍人工作保障決策與行動(dòng)就有了一個(gè)“中樞”平臺(tái)，在這個(gè)“中樞”平臺(tái)下，形成軍隊(duì)、院校、企事業(yè)單位、退役軍人代表和教育、培訓(xùn)專家等主動(dòng)參與的協(xié)同機(jī)制，共同研究退役軍人教育和職業(yè)培訓(xùn)的決策問(wèn)題，使得政策的出臺(tái)更加科學(xué)性、有效性和民主性，由此形成退役軍人學(xué)歷教育與職業(yè)培訓(xùn)的責(zé)任共同體和利益共同體。唯有如此，方能使得退役軍人真正習(xí)得技能，獲得適合自身稟賦和意愿的職業(yè)，也能夠提升能力，為未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力，在退役軍人從軍隊(duì)系統(tǒng)走向社會(huì)系統(tǒng)間能有一個(gè)“平滑”的緩沖系統(tǒng)為其提供前進(jìn)的動(dòng)力保障。

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（責(zé)任編輯 焦德武）