洛陽市“一中心六組團”城市發(fā)展戰(zhàn)略淺析

洛陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局局長 張昭民

洛陽市“一中心六組團”城市發(fā)展戰(zhàn)略淺析

洛陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局局長 張昭民

為深入貫徹落實中央、省委關(guān)于科學推進新型城鎮(zhèn)化、做好新形勢下城市工作的重要精神，洛陽市委、市政府提出了統(tǒng)籌實施“一中心六組團”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，即堅持以中心城區(qū)完善功能、提升品質(zhì)、適度疏解和縣域經(jīng)濟發(fā)展壯大、組團縣區(qū)環(huán)簇發(fā)展為重點，加強中心城區(qū)與偃師、伊川、宜陽、新安、孟津、吉利六個組團的產(chǎn)業(yè)承接、交通連接、生態(tài)對接，這不僅符合城市發(fā)展規(guī)律，而且能夠更加有效地提升城市綜合競爭力，著力打造居者心怡、來者心悅的宜居宜業(yè)之城。

一、站位全局，充分認清城市組團式發(fā)展的必要性

（一）組團式發(fā)展是優(yōu)化城市空間發(fā)展的必然趨勢。城市空間發(fā)展形態(tài)分為集中式、組團式、條帶式三大類。組團式發(fā)展是指在一定地域范圍內(nèi)具有相當數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城鎮(zhèn)，以一個或兩個大城市作為地區(qū)經(jīng)濟的核心，借助綜合運輸和通信聯(lián)絡(luò)的便捷性，形成一個關(guān)系緊密、相對獨立的城鎮(zhèn)集群，以提高整體的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益的發(fā)展模式。倫敦、巴黎等國際大都市和武漢、杭州、寧波等國內(nèi)主要城市都選擇了組團式空間發(fā)展的模式。這種以促進中心城市組團式發(fā)展模式，不僅壯大了中心城區(qū)發(fā)展規(guī)模，帶動了外圍組團加快發(fā)展，而且更加有利于補充完善城市功能，推進產(chǎn)城互動，形成以大帶小、 以小補大、相互促進的城市集群優(yōu)勢。

（二）洛陽具有得天獨厚的組團式發(fā)展優(yōu)勢和條件。洛陽中心城區(qū)與偃師、伊川、宜陽、新安、孟津、吉利六個組團的空間距離均在20公里左右，具備構(gòu)建半小時通勤圈的優(yōu)越條件。目前，中心城區(qū)與六區(qū)縣之間已建成多條快速通道，組團發(fā)展的交通支撐基本具備；自然山水、大遺址保護區(qū)、基本農(nóng)田和生態(tài)廊道構(gòu)成了各縣區(qū)與中心城區(qū)間的天然生態(tài)間隔；中心城區(qū)與各區(qū)縣各自有較明確的產(chǎn)業(yè)重點，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強，具備錯位發(fā)展、鏈式發(fā)展、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)體系和差異化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

（三）堅持組團式發(fā)展是解決制約洛陽發(fā)展因素的必由之路。從規(guī)劃層面上看，組團縣區(qū)規(guī)劃都是在各縣區(qū)作為相對獨立的行政區(qū)域的基礎(chǔ)上制定的， 缺少宏觀性、整體性的發(fā)展思路；從產(chǎn)業(yè)層面上看，主導產(chǎn)業(yè)與豫北、晉南地區(qū)趨同現(xiàn)象嚴重，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)競爭多于合作，同類企業(yè)無法實現(xiàn)聯(lián)合，難以實現(xiàn)向周邊地區(qū)的滲透、集聚；從組團發(fā)展特色上看，各組團之間的區(qū)域特色還不夠明顯，對自身資源優(yōu)勢的開發(fā)利用不夠充分，沒有形成各自獨特的發(fā)展道路和主攻方向；從機制層面上看，在規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)布局、企業(yè)聯(lián)合重組、跨區(qū)域經(jīng)營等方面存在諸多障礙。因此，堅持走組團式發(fā)展道路，才能更加有效地拓展洛陽發(fā)展腹地，進一步強化對豫西北城市的輻射、帶動作用。

二、科學謀定，積極構(gòu)建?“一中心六組團”?開放緊湊的空間結(jié)構(gòu)

組團式發(fā)展的規(guī)劃重點在于：謀求區(qū)域經(jīng)濟一體化，加強城鎮(zhèn)間的職能分工和相互協(xié)作；跳出行政區(qū)劃的局限，挖掘發(fā)展?jié)摿?，提高區(qū)域整體競爭力；依托高效率、現(xiàn)代化的交通和通信網(wǎng)絡(luò)，強化城鎮(zhèn)間的分工合作，最大限度提高資源利用效率；遵循“共建共享”理念，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，盡最大可能減少低水平建設(shè)和重復投資，最大限度降低發(fā)展成本。在此基礎(chǔ)上，圍繞保護與發(fā)展兩大議題，以建設(shè)用地梳理為抓手，擬按照“總量控制、邊界約束、廊道預留、控制引導”的四項原則，來指導構(gòu)建“一中心六組團”空間體系。

（一）總量控制。側(cè)重城區(qū)用地規(guī)模應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平相適應(yīng)，合理控制人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地，杜絕盲目擴張。到2020年，六個組團總用地規(guī)模擬控制在140平方公里左右，規(guī)劃城鎮(zhèn)常住人員控制在135萬左右。

（二）邊界約束。側(cè)重劃定規(guī)劃控制邊界與遠期增長邊界，避免城鎮(zhèn)建設(shè)用地無序蔓延和提前透支，嚴格保護生態(tài)本底。

（三）廊道預留。對河流、山體、大遺址等予以退線保護，控制各區(qū)縣間，以及和中心城區(qū)間的生態(tài)隔離距離。

（四）控制引導。側(cè)重對城市發(fā)展方向的引導，并對規(guī)劃范圍內(nèi)缺少規(guī)劃審批手續(xù)的建設(shè)項目及時清理，對不符合要求的已建、在建用地，引導項目轉(zhuǎn)移或調(diào)整使用性質(zhì)。

三、夯實基礎(chǔ)，著力強化“一中心六組團”的支撐體系

（一）強化規(guī)劃保障。一是堅持規(guī)劃引領(lǐng)。認真按照“先規(guī)劃后建設(shè)、不規(guī)劃不建設(shè)、富規(guī)劃慢建設(shè)”要求，提升規(guī)劃水平，確保一張藍圖繪到底。二是充分發(fā)揮“一中心六組團”規(guī)劃議事機制作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局，安排和部署區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施、交通建設(shè)，真正實現(xiàn)規(guī)劃一盤棋、審批一支筆、管理一體化。三是加強規(guī)劃監(jiān)管。進一步完善規(guī)劃管理法規(guī)，強化法規(guī)監(jiān)督，健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，完善監(jiān)督機制，強化規(guī)劃實施事前、事中、事后內(nèi)部和外部的程序監(jiān)督，維護規(guī)劃權(quán)威性和嚴肅性。按照“屬地管理、預防為主”的原則，加強城鄉(xiāng)違法違規(guī)建設(shè)的查處，切實提升“一中心六組團”規(guī)劃管理水平。

（二）強化產(chǎn)業(yè)支撐。城市是城和產(chǎn)的有機結(jié)合，必須堅持產(chǎn)業(yè)承接、產(chǎn)城互動，產(chǎn)城融合，合理確定產(chǎn)業(yè)方向，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。一是產(chǎn)業(yè)分工。根據(jù)洛陽“9+2”工作布局中《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的指導意見》，將產(chǎn)業(yè)門類重新劃分為五大主導產(chǎn)業(yè)、六大新興產(chǎn)業(yè)和五大特色產(chǎn)業(yè)，形成主導產(chǎn)業(yè)為支撐、新興產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)、特色產(chǎn)業(yè)為亮點的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。二是用地梳理。建立規(guī)劃統(tǒng)籌、戰(zhàn)略優(yōu)先、競爭選擇、生態(tài)保護四原則。規(guī)劃統(tǒng)籌上，加強產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃和部門規(guī)劃協(xié)同，尤其是和城市交通規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的協(xié)調(diào)；戰(zhàn)略優(yōu)先上，符合565現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的產(chǎn)業(yè)門類具有使用產(chǎn)業(yè)用地的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠政策；競爭選擇上，設(shè)定土地產(chǎn)出價值門檻，并定期評估，建立產(chǎn)業(yè)用地退出機制，對長期低于用地產(chǎn)出門檻的低端產(chǎn)業(yè)適時進行清理；生態(tài)保護上，對新增產(chǎn)業(yè)用地嚴格執(zhí)行對水體、大遺址和基本農(nóng)田等用地的控制保護要求，對不符合要求的產(chǎn)業(yè)用地逐步整治、清理。三是布局優(yōu)化。綜合考慮企業(yè)規(guī)模、效益、發(fā)展?jié)摿?、土地價值、用地矛盾、污染治理等方面的因素，結(jié)合城市轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，遷出、轉(zhuǎn)移或者關(guān)閉城區(qū)部分工業(yè)企業(yè)。并合理調(diào)整城區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地，將散亂工業(yè)用地轉(zhuǎn)移整合到各集聚區(qū)內(nèi)形成規(guī)模集聚，而對不便遷移的，可從產(chǎn)城融合的角度出發(fā)，提升轉(zhuǎn)型為對城市干擾小的產(chǎn)業(yè)或其他用地功能。

（三）強化文化特色。作為九大古都之一，洛陽擁有世界級的文化遺產(chǎn)。以建設(shè)“華夏歷史文明傳承創(chuàng)新示范區(qū)”為契機，發(fā)展國際文化旅游名城。一是保護好“固態(tài)”。劃定文物保護紅線、遺址保護紅線，明確保護底線。同時，活化利用大遺址，建設(shè)遺址考古公園、遺址綠地公園等。二是傳承好“活態(tài)”。挖掘廟會、戲曲、河洛文化、牡丹文化等非物質(zhì)遺產(chǎn)的影響力，通過重要節(jié)事和文化演藝，弘揚華夏文化，聚集世界目光。三是發(fā)展好“業(yè)態(tài)”。圍繞洛陽國際旅游文化名城建設(shè)，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，打造文化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園，拓展區(qū)域文化旅游線路，將文化底蘊轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

（四）強化生態(tài)優(yōu)勢。在充分保護的基礎(chǔ)上，有效利用山、水、林等生態(tài)資源，從保護底線要素、豐富生態(tài)格局、生態(tài)空間活化利用三個方面強化生態(tài)優(yōu)勢。一是保護底線要素。明確生態(tài)保護的底線內(nèi)容，注重保護各大山體完整性、植被豐富性與生態(tài)多樣性；保證黃河、伊河、洛河、瀍河、澗河等河流及其腹地的生態(tài)涵養(yǎng)功能，保護水資源；確保生態(tài)廊道的連續(xù)性，保護綠地、森林等形成的生態(tài)屏障，控制城市蔓延。二是豐富生態(tài)格局。結(jié)合城市組團發(fā)展，明確城市山水結(jié)構(gòu)的空間關(guān)系，保護山水要素的聯(lián)系廊道，在五山環(huán)抱、四水潤城格局的基礎(chǔ)上，從“山、水、綠”三個方向，進一步完善組團間生態(tài)對接，提升全域生態(tài)建設(shè)水平。三是生態(tài)空間活化利用。以森林公園、郊野公園、生態(tài)公園、大遺址公園等多種方式活化生態(tài)空間，使其成為居民可活動、可休憩、可游玩的空間，激發(fā)城市活力。

（五）強化交通支撐。一是完善區(qū)域交通。航空上，擴建機場，提高運量，打造服務(wù)于中原城市群的功能復合型國際旅游干線機場；國家鐵路上，構(gòu)建“三橫、兩縱”鐵路結(jié)構(gòu)，鞏固對中西部地區(qū)的交通輻射能力；城際鐵路與支線鐵路上，構(gòu)建“四城際+兩支線”的結(jié)構(gòu)，帶動沿線城鎮(zhèn)、城市組團的旅游和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；高速公路上，形成“三橫三縱三環(huán)八放射”的高速公路網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以洛陽為中心輻射多地市的三層環(huán)狀高速公路網(wǎng)絡(luò)布局。二是加強組團內(nèi)部交通連接。以中心城區(qū)為核心向外放射，中心城區(qū)在構(gòu)建高速公路和快速路環(huán)形系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，加強與六個城市組團的交通路網(wǎng)連接，形成“五放射、一環(huán)線”的快速交通組織，構(gòu)建半小時通勤圈、生活圈、經(jīng)濟圈。三是優(yōu)化交通樞紐布局。從客運和物流兩個方向，結(jié)合城市區(qū)位和服務(wù)對象的規(guī)模，形成布局合理、層級清晰、銜接高效的一體化客貨運樞紐體系。

（六）強化功能配套。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，完善城市功能，滿足群眾的生產(chǎn)生活需求，要圍繞宜居、宜業(yè)、宜學、宜商、宜游等環(huán)節(jié)，以“層級性、連接性、復合性、社會性”等四個原則，合理布局商業(yè)網(wǎng)店、中小學校、醫(yī)院等服務(wù)設(shè)施。一是層級性。不同等級的設(shè)施服務(wù)不同規(guī)模的人口，具有不同的服務(wù)內(nèi)容。使城市公共職能合理展開，公共資源有效配置。二是連接性。注重各級服務(wù)中心彼此連接和形成網(wǎng)絡(luò)，打造15分鐘生活圈，提高城市運行效率，方便居民的生活需求。三是復合性。多種設(shè)施交叉復合配置，相互配合，減少單一存在的情況，提高各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的運行效率。四是社會性。應(yīng)體現(xiàn)保護弱勢群體、以人為本的初衷。特別是低等級的社區(qū)級和組團級服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，要注意相應(yīng)地傾斜。

面對新形勢、新任務(wù)，我們一定要緊緊圍繞鞏固提升中原城市群副中心城市地位，深入研究城市群發(fā)展規(guī)律和中原城市群發(fā)展定位，切實轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，不斷開創(chuàng)洛陽城市發(fā)展新境界。