地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的職能沖突

曹 磊

(上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，中國 上海200240)

1 研究背景及意義

過去的十年間， 中國經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)的發(fā)展。 據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2003 年至 2011 年， 中國人均 GDP 由 2002 年的 1135 美元上升至2011 年的5432 美元。 在經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的同時(shí)，公眾對(duì)環(huán)境問題的高度關(guān)注也將政府推到了環(huán)境保護(hù)的前臺(tái)。我國政府體制改革始終在探索中不斷前行，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)同時(shí)涉及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、資源等眾多政府部門，地方政府在履行經(jīng)濟(jì)職能和環(huán)保職能時(shí)會(huì)不可避免地遇到諸多職能沖突。本文對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)職能和環(huán)保職能沖突進(jìn)行研究，可以為我國地方政府處理好經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系、協(xié)調(diào)好部門間運(yùn)作提供理論基礎(chǔ)。

2 地方政府經(jīng)濟(jì)職能和環(huán)保職能沖突

2.1 經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)沖突

改革開放以來，我國社會(huì)各方面高速發(fā)展，這使得經(jīng)濟(jì)效益這項(xiàng)指標(biāo)越來越多地起到衡量社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的作用。 在實(shí)際工作中，地方政府往往在不經(jīng)意間用經(jīng)濟(jì)目標(biāo)代替了社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，常常將經(jīng)濟(jì)效益作為判別政績是否出色的指標(biāo)。 這種片面追求經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的不良趨勢(shì)，導(dǎo)致了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策價(jià)值取向上的偏差，環(huán)保部門的目標(biāo)很難在經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)、區(qū)域規(guī)劃、投資方向和技術(shù)選擇上得以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞、收入差距、社會(huì)保障欠缺等問題的出現(xiàn)，最終影響到社會(huì)的全面進(jìn)步。

2.2 角色定位沖突

政府的職能本應(yīng)是保證社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)壞境等健康、有序、和諧發(fā)展。但在向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，地方政府逐漸擁有了經(jīng)濟(jì)管理的自主權(quán)及相對(duì)獨(dú)立的利益，所以在決策時(shí)，地方利益成為了地方政府考慮的一個(gè)重要因素。 過分追求經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了環(huán)境保護(hù)等涉及公共利益的問題，導(dǎo)致了地方政府在角色定位上出現(xiàn)了偏差。

2.3 內(nèi)部職能關(guān)系沖突

地方政府內(nèi)部設(shè)有若干職能部門。 在環(huán)保職能實(shí)施過程中，地方政府各部門之間由于對(duì)職能的認(rèn)識(shí)不同而缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了環(huán)境政策執(zhí)行上的失效。此外，各環(huán)保職能部門的權(quán)限劃分不清，多頭審批、越權(quán)行政等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，造成環(huán)保決策制定和實(shí)施過程中的種種矛盾。

2.4 政府決策與公眾參與的沖突

政府決策與公眾參與的沖突可以總結(jié)為兩方面。一是民眾作為弱勢(shì)的利益相關(guān)者在決策過程中的缺位。 在大型項(xiàng)目的決策中，民眾缺乏切實(shí)有效的參與渠道,一些市民有心參與,卻苦于找不到相應(yīng)的參與渠道而不得不放棄，一些建設(shè)性的規(guī)劃理念也無法貫穿到政府決策中[1]。二是民眾對(duì)地方政府的公眾參與機(jī)制不信任，表現(xiàn)為參與政府決策過程的市民認(rèn)為自己提出的不同意見并未被政府采納，或者未參與政府決策過程的市民認(rèn)為政府決策“走過場”。

2.5 職能運(yùn)行沖突

職能運(yùn)行沖突可能有多重因素。 首先，環(huán)境問題存在多個(gè)利益主體，既涉及到企業(yè)的利益，又涉及市民的利益，同時(shí)還可能牽涉到政府的利益，這種復(fù)雜的利益關(guān)系往往影響環(huán)保職能執(zhí)行的效果。其次，環(huán)境政策的治理對(duì)象是各類排污企業(yè)和生態(tài)資源利用企業(yè)，地方政府的環(huán)保職能會(huì)限制企業(yè)追逐利潤最大化的行為，這勢(shì)必會(huì)造成企業(yè)對(duì)環(huán)境政策的執(zhí)行抵抗，導(dǎo)致環(huán)保職能失靈。第三，地方政府環(huán)境保護(hù)的任務(wù)絕大部分由環(huán)保職能部門承擔(dān)， 這些部門的財(cái)政資源是有限的，這種資源的局限性也是環(huán)境政策執(zhí)行失靈一個(gè)重要原因。

3 緩和地方政府職能沖突的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法與執(zhí)法

重視環(huán)境保護(hù)立法，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，明確將環(huán)境保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，注重污染治理與生態(tài)保護(hù)并舉。 同時(shí)發(fā)揮執(zhí)法權(quán)力，強(qiáng)化執(zhí)法管理,在加強(qiáng)地方環(huán)保立法的同時(shí)，強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督。環(huán)保部門制定普查、抽查相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，通過群眾舉報(bào)、限期治理、行政處罰等手段依法管理，對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

3.2 明確政府職能定位

首先，政府作為公共權(quán)力的行使者和政策措施的制定者，決定了它是完善市場體系、規(guī)范市場行為、克服市場缺陷、保證市場有序競爭的中堅(jiān)力量，同時(shí)政府對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、追求綠色發(fā)展具有巨大的導(dǎo)向作用和廣泛的重要影響。[2]其次，提高環(huán)保部門的地位也是轉(zhuǎn)變政府職能，緩和政府經(jīng)濟(jì)、環(huán)保職能沖突的重要措施。地方環(huán)保部門由地方政府決定其人事任免和財(cái)政撥付的體制造成了面對(duì)違法排污企業(yè)時(shí)受到太多干擾，顯得力不從心。應(yīng)當(dāng)提高環(huán)保部門的地位，甚至將其從地方政府獨(dú)立出來，直接由上一級(jí)環(huán)保部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，將地方政府的干預(yù)因素排除在外，真正發(fā)揮環(huán)保部門的職能。[3]

3.3 規(guī)范政府職能運(yùn)行

在體制上實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)， 實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的執(zhí)法監(jiān)管地位，有效地解決環(huán)境問題，避免地方政府干預(yù)過多；政府在治理環(huán)境工作中不僅要抓重點(diǎn)，而且要建立長期有效的監(jiān)督制度；進(jìn)一步明確政府職能，健全和強(qiáng)化環(huán)境管理體系，加強(qiáng)部門合作，提高政府政策的一致性、協(xié)調(diào)性和預(yù)見性，避免重復(fù)執(zhí)法，減少利益沖突，提高環(huán)境工作效率和服務(wù)質(zhì)量。[4]

3.4 建立綠色GDP 評(píng)價(jià)體系

在核算經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)體系中，應(yīng)加入對(duì)生態(tài)環(huán)境保持情況及資源利用情況的核算，逐步替代現(xiàn)行的GDP 核算體系，使經(jīng)濟(jì)增長過程中的資源環(huán)境代價(jià)可以正確衡量，成為評(píng)價(jià)地方政府經(jīng)濟(jì)業(yè)績的指標(biāo)體系。這樣的體系就是綠色GDP 評(píng)價(jià)體系。要完善綠色GDP 評(píng)價(jià)體系，必須注重抓好以下幾方面工作： 首先是搭建統(tǒng)一的工作平臺(tái)。 綠色GDP 評(píng)價(jià)體系的核算技術(shù)復(fù)雜， 需要在國家層面上協(xié)調(diào)多個(gè)部門、多個(gè)學(xué)科配合實(shí)施。 其次是確定綠色GDP 評(píng)價(jià)指標(biāo)。 建立綠色GDP 核算體系，要確定科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。 評(píng)價(jià)指標(biāo)可以包括反映自然資源的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、反映生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)以及反映環(huán)境污染的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)等部分。最后，在完成平臺(tái)搭建及指標(biāo)確定步驟后，可以率先在一些地區(qū)開展綠色GDP 核算試點(diǎn)工作， 檢驗(yàn)綠色GDP 核算理論的可行性，并為全國綠色GDP 核算體系積累人才、資料和經(jīng)驗(yàn)。

3.5 制定切實(shí)可行的公眾參與模式

一套完善的公眾參與過程，應(yīng)該包含問題發(fā)現(xiàn)、決策制定、政策實(shí)施三個(gè)階段。 發(fā)現(xiàn)問題過程中的公眾參與可以通過問卷調(diào)查、市長信箱等形式進(jìn)行；決策制定過程中可以通過政府公告、問卷調(diào)查、聽證會(huì)、政策規(guī)定等形式進(jìn)行；政策實(shí)施過程可以通過現(xiàn)場實(shí)地觀察、問卷調(diào)查等形式進(jìn)行。 公眾參與過程中，參與對(duì)象的選定是極其重要的環(huán)節(jié)，參與對(duì)象的選定可以有三種形式：一是將所有相關(guān)公眾資料輸入數(shù)據(jù)庫，由軟件隨機(jī)抽取；二是吸納主動(dòng)參與的民眾；三是邀請(qǐng)精通專業(yè)的學(xué)者、行業(yè)人員。 選定對(duì)象時(shí)應(yīng)以第一種形式為主，第二、三種為輔。

［1］環(huán)境保護(hù)宣傳教育司.更加重視環(huán)保在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中的作用[J].環(huán)境教育,2011,9.

［2］余茜.環(huán)境群體性事件的成因及應(yīng)對(duì)之策：基于政府回應(yīng)性視域[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012,6.

［3］竺乾威.地方政府決策與公眾參與：以怒江大壩建設(shè)為例[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007,4.

［4］朱麗獻(xiàn).試析地方政府在環(huán)境保護(hù)中行為適當(dāng)?shù)脑騕J].甘肅農(nóng)業(yè),2005,2.