城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地管理問題探析

□張 榮

（潛江市自然資源和規(guī)劃局 湖北 潛江 433199）

隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的逐步提升，在發(fā)展過程中出現(xiàn)一些問題，例如鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間的差距較大等。為此，相關(guān)工作人員對這一問題進(jìn)行探索研究，提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念并加以實(shí)施。土地管理方面的問題較為突出，在一定程度上阻礙了該項(xiàng)工作的進(jìn)展。相關(guān)工作人員需調(diào)控土地管理問題，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)際意義

改革開放以來，我國綜合實(shí)力顯著提升，人們經(jīng)濟(jì)收入不斷增加，但在發(fā)展過程中鄉(xiāng)村與城市之間的差距不斷增大，導(dǎo)致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌受到了阻礙。為推動(dòng)我國可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，促進(jìn)社會和諧發(fā)展，需要通過城鄉(xiāng)各個(gè)階層的改革來逐漸增加農(nóng)民享受社會發(fā)展成果的機(jī)會，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而促進(jìn)城市與農(nóng)村相互融合[1]。2003 年，黨的十六屆三中全會提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的相關(guān)改革要求，推動(dòng)國家深化改革。

隨著社會發(fā)展，城鎮(zhèn)化成為主流發(fā)展趨勢之一。加快城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)社會的發(fā)展建設(shè)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展對社會的現(xiàn)代化以及工業(yè)化發(fā)展有深遠(yuǎn)的意義。與此同時(shí)，在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，土地是剛需，因此土地流轉(zhuǎn)逐漸頻繁。土地的高速流轉(zhuǎn)在為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，限制了農(nóng)民行使土地的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)民無法充分享受城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的成果。相關(guān)工作人員應(yīng)該加強(qiáng)在發(fā)展過程中的協(xié)調(diào)性，堅(jiān)持城鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃的發(fā)展方向，進(jìn)而提高城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)水平。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來的問題

2.1 土地污染問題嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境

現(xiàn)階段，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已無法滿足社會需求，因此，需向著農(nóng)業(yè)與工業(yè)相互結(jié)合的方向發(fā)展。工業(yè)化建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)村，在占用農(nóng)村土地的同時(shí)，對農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境造成了很大的破壞[2]。一些企業(yè)在生產(chǎn)過程中缺乏相應(yīng)的環(huán)保意識，將未經(jīng)處理的生產(chǎn)污水隨意排放，對于周圍的空氣、土壤以及水域造成了很大的污染。

目前，城鄉(xiāng)發(fā)展引發(fā)的環(huán)境問題缺乏合理的環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境規(guī)劃體系，在發(fā)展過程中僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，忽略了生態(tài)效益以及相關(guān)的社會效益，在經(jīng)濟(jì)效益有所提升的同時(shí)，給環(huán)境帶來了巨大的壓力。長此以往，不僅會阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，還會給人們的生活帶來不利影響。

2.2 土地規(guī)劃存在問題阻礙了城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展

土地的利用規(guī)劃工作是控制以及指導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段之一。就目前的發(fā)展來看，土地的利用規(guī)劃工作滯后于城鎮(zhèn)化的建設(shè)，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程。關(guān)于土地規(guī)劃存在的問題，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，城鎮(zhèn)化沒有較為完善的土地利用管理規(guī)劃方針。在過去的發(fā)展過程中，不少地區(qū)特別是一些村鎮(zhèn)之間，對于土地規(guī)劃的重視程度不夠，加上相關(guān)的政策內(nèi)容不夠完善、可操作性較低，使得土地規(guī)劃僅局限于形式，并沒有發(fā)揮出其自身的實(shí)際作用。另一方面，改革開放以來我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度不斷加快，但是相關(guān)的土地利用管理工作較為落后，缺乏嚴(yán)格的科學(xué)規(guī)劃，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)了大量的土地問題，土地資源被浪費(fèi)、大量占用耕地資源的現(xiàn)象嚴(yán)重。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，相關(guān)布局較為分散、土地缺乏合理利用成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要矛盾。就目前的發(fā)展來看，我國的城市土地利用結(jié)構(gòu)缺乏合理性，第二、第三產(chǎn)業(yè)用地不夠合理[3]。隨著近年來工業(yè)不斷發(fā)展，加上部分工業(yè)投資成本較低，導(dǎo)致大量土地被占用但沒有得到有效的開發(fā)與利用，在造成土地浪費(fèi)的同時(shí)破壞了周圍的環(huán)境，影響了居民生活，降低了土地利用效率。

3 土地管理方面的問題

3.1 土地的征用問題

近年來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，我國城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地已不由行政部門劃撥，而是需要以市場化的方式進(jìn)行出讓，導(dǎo)致土地出讓的價(jià)格逐漸增加。在這個(gè)過程中，由于征用農(nóng)村集體土地相關(guān)補(bǔ)償辦法以及實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)未能得到及時(shí)更新，部分地區(qū)仍然使用行政劃撥的方式，使農(nóng)民得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)不及土地出讓價(jià)格[4]。隨著我國工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地征用問題正在逐漸增加。

許多農(nóng)民反映關(guān)于土地征用的問題，例如一些村鎮(zhèn)干部利用自身的職位謀求便利，將原本承包的土地回收并重新分配或是強(qiáng)行毀掉農(nóng)民的承包合同等。這歸結(jié)于群體性事件或者糾紛，實(shí)際的問題并沒有得到有效解決。土地征用的問題不僅影響了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的健康發(fā)展，還在一定程度上牽扯到農(nóng)民的生存問題、基礎(chǔ)設(shè)施問題以及城市建設(shè)問題。因此在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，相關(guān)工作人員需注意土地征用的問題，積極探索并提出相應(yīng)的解決辦法。

3.2 土地收益的相關(guān)分配問題

在農(nóng)地非農(nóng)化的過程中，土地收益的分配問題逐漸暴露出來。在現(xiàn)階段的發(fā)展過程中，土地收益分配不均、農(nóng)民占比較少，分配給農(nóng)民及集體的純收益不到20%，直接削弱了農(nóng)民的根本利益，引發(fā)了農(nóng)民的不滿。這種土地收益不均勻的情況在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活、社會和諧穩(wěn)定發(fā)展造成了不利影響。

3.3 農(nóng)地的經(jīng)營規(guī)模以及生產(chǎn)的實(shí)際效益問題

相關(guān)調(diào)查顯示，交通用地或工礦用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出耕地的生產(chǎn)率，這也是導(dǎo)致城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間在用地生產(chǎn)效益上有很大差別的重要原因之一?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營正處于高度分散的狀態(tài)，隨著分散小農(nóng)戶不斷增加，農(nóng)民兼業(yè)化的相關(guān)經(jīng)營占據(jù)了大部分比例，農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模小以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差等問題成為了影響農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的直接因素。

除此之外，工業(yè)化及城市化的發(fā)展需要征用大量土地，這使建設(shè)用地與耕地保護(hù)之間形成了尖銳的矛盾。就目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，耕地保護(hù)的形式嚴(yán)峻，全國建設(shè)占地逐年增加，耕地面積逐步減少。相關(guān)工作人員應(yīng)意識到保護(hù)耕地的重要性，積極探索、采用合理的手段，保護(hù)農(nóng)民耕地并建設(shè)長期有效機(jī)制。

3.4 鄉(xiāng)村集體土地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)問題以及土地使用問題

城鄉(xiāng)集體土地的相關(guān)轉(zhuǎn)讓、出讓或者租賃，必須經(jīng)過國家的征用后才可以實(shí)施，但這對農(nóng)民來說是不公平的，給農(nóng)民、鄉(xiāng)村集體造成了一定的經(jīng)濟(jì)損失。雖然法律規(guī)定了土地使用權(quán)，但是仍存在土地非法交易的情況。在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民集體的內(nèi)涵不清楚，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體變得十分模糊，對使用權(quán)以及土地所有權(quán)的界定不明影響了農(nóng)民的利益，在實(shí)際的活動(dòng)中導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的不完整及相關(guān)權(quán)利的缺失，不利于農(nóng)村的發(fā)展。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的競爭市場環(huán)境、交易成本較高、各項(xiàng)權(quán)利沒有得到有效保障、缺乏較為成熟的土地流轉(zhuǎn)模式以及相應(yīng)的技術(shù)支持。與城市土地交易相比，農(nóng)村土地沒有完整的價(jià)格體系，無法對土地價(jià)格進(jìn)行評估和量化，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的無序、粗放利用，無法保證農(nóng)村土地順暢流轉(zhuǎn)。相關(guān)部門應(yīng)引起重視，完善該方面的交易準(zhǔn)則。

4 相應(yīng)的解決措施

4.1 規(guī)范鄉(xiāng)村集體的用地流轉(zhuǎn)程序

面對鄉(xiāng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地情況，政府應(yīng)加大管控力度，將該部分用地轉(zhuǎn)變成更加合法化、規(guī)范化的用地流轉(zhuǎn)，在保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)來源的同時(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)用地的健康、有序發(fā)展[5]。

4.2 縮小相應(yīng)的征地范圍

為了更好地解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中土地管理方面的問題，政府應(yīng)當(dāng)積極參與其中，把該項(xiàng)工作任務(wù)付諸實(shí)踐，切實(shí)地控制征地范圍。把人民的利益放在首要地位，建立健全相應(yīng)的制度并進(jìn)一步完善農(nóng)村土地市場，保障失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。與此同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵循市場經(jīng)濟(jì)的相關(guān)原則，對土地收益進(jìn)行合理分配，在縮小征地范圍的同時(shí)，進(jìn)一步提升土地的實(shí)際利用率，減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)[6]。

4.3 促進(jìn)鄉(xiāng)村集體土地的合法流轉(zhuǎn)

為了進(jìn)一步解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地管理問題，可以采用擴(kuò)大農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的方式，促進(jìn)農(nóng)村集體土地的合法流轉(zhuǎn)。在合法、自愿、有償?shù)那疤嶂?，農(nóng)民可以將原本的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)變成永久享受的股權(quán)分紅權(quán)，最大程度上保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村向著第二、第三產(chǎn)業(yè)的方向發(fā)展[7]。

4.4 合理分配土地相關(guān)收益

一些地區(qū)由于土地面積較小且人口密度較大，土地供需出現(xiàn)極為不平衡的情況。為了解決這個(gè)問題，相關(guān)部門需要制定出較為合理、科學(xué)的制度，適當(dāng)增加耕地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)，增設(shè)相應(yīng)的用地指標(biāo)。與此同時(shí)，應(yīng)積極鼓勵(lì)企業(yè)、地方以及個(gè)人進(jìn)行土地整理，進(jìn)一步緩解城鎮(zhèn)建設(shè)中用地緊缺的問題。除此之外，可以開拓新的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路，幫助農(nóng)民樹立科學(xué)的觀念，對土地進(jìn)行合理開發(fā)利用，緩解人地矛盾。

4.5 強(qiáng)化城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)保意識

為更好地推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程，應(yīng)提升農(nóng)民的生態(tài)環(huán)保意識，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中合理利用土地資源，在不破壞生態(tài)環(huán)境以及土地生態(tài)系統(tǒng)的前提下開展建設(shè)。相關(guān)工作人員應(yīng)該堅(jiān)持環(huán)境、人、地三者和諧發(fā)展的理念[8]。為更好地改善生態(tài)環(huán)境，可以通過市場進(jìn)一步提升土地的利用水平，打造優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，從而獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益，刺激土地的相關(guān)需求[9]。

隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，只有將生態(tài)與發(fā)展相互融合，才能更好地推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城市環(huán)境的惡化對城市居住環(huán)境以及投資環(huán)境造成了不利影響。在城市土地生態(tài)利用方面，應(yīng)減少土地浪費(fèi)現(xiàn)象，兼顧生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益，不能依靠消耗自然資源為社會帶來經(jīng)濟(jì)收益，應(yīng)積極提倡生態(tài)城鎮(zhèn)綠色發(fā)展。

5 結(jié)束語

為了更好地推動(dòng)社會的發(fā)展與進(jìn)步，應(yīng)將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為迫切的任務(wù)和戰(zhàn)略問題。相關(guān)工作人員需要針對土地管理方面的問題提出切合實(shí)際的解決策略，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，合理分配土地的收益，縮小征地范圍。除此之外，應(yīng)該擴(kuò)大農(nóng)村的生產(chǎn)規(guī)模，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。