農(nóng)村生活垃圾治理的研究現(xiàn)狀及展望

□吳云學

（沈陽師范大學管理學院 遼寧 沈陽 110000）

自2017 年10 月18 日黨的十九大召開以來，黨和國家把解決好“三農(nóng)”問題作為工作重心，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，致力于建設(shè)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的新農(nóng)村[1]。2018 年11 月7 日出臺的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》將農(nóng)村生活垃圾治理作為實現(xiàn)生態(tài)宜居這一目標的首要任務(wù)。

在此期間，學術(shù)界對農(nóng)村生活垃圾治理進行了深入的研究。來自不同領(lǐng)域的眾多學者從各自的學科視角對農(nóng)村生活垃圾問題進行分析，極大地豐富了農(nóng)村生活垃圾治理的相關(guān)理論。截至2021 年8 月24 日，在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫以“農(nóng)村生活垃圾”作為主題詞搜索，相關(guān)研究文獻高達2 351 篇，關(guān)于農(nóng)村生活垃圾治理的相關(guān)研究文獻由2016 年的134 篇增長到2020 年的295 篇，呈逐年上升趨勢。同時關(guān)于農(nóng)村生活垃圾治理的學科分布也十分廣泛，涉及管理學、政治學、經(jīng)濟學、心理學等學科。

1 農(nóng)村生活垃圾治理現(xiàn)狀

隨著社會不斷發(fā)展、農(nóng)村居民經(jīng)濟收入的增長，農(nóng)村居民日常消費品的種類也越來越多，因此農(nóng)村生活垃圾的構(gòu)成也日趨多樣、復雜。農(nóng)村生活垃圾主要包括廚余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾，其中廚余垃圾比重最大。在農(nóng)村生活垃圾中，廚余垃圾占比50.12%，可回收垃圾占比38.85%，其余垃圾占比7.91%，有害垃圾占比3.12%[2]。與以往相比，舊手機、舊電池等有害垃圾比重明顯上升，有機類垃圾比重下降。從整體上看，農(nóng)村生活垃圾北方多于南方，東部多于西部，且構(gòu)成成分也有明顯的地域特征[3]。

總體而言，農(nóng)村生活垃圾數(shù)量和種類仍然在繼續(xù)增長，且地域特征明顯、影響因素多元，對農(nóng)村人居環(huán)境的威脅也越來越大，農(nóng)村生活垃圾治理面臨的形勢并不輕松[4]。

2 農(nóng)村生活垃圾治理原因分析

“三農(nóng)”問題歷來都是黨和國家關(guān)注的重點。自黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，學術(shù)界對農(nóng)村進行了更為全面、細致、深入的研究。目前關(guān)于農(nóng)村生活垃圾治理研究主要集中在原因分析和治理主體兩方面。

在分析農(nóng)村問題時，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一個重要的視角。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，城市以工業(yè)生產(chǎn)為主，道路、教育、通信、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施完備；農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后。關(guān)于城鄉(xiāng)環(huán)境的投入研究表明：農(nóng)村環(huán)境治理投入遠低于城市，農(nóng)村在生活垃圾治理上的投入更是微不足道[5]。近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步消解，但是一些重污染企業(yè)也從城鎮(zhèn)遷往農(nóng)村地區(qū)，加劇了農(nóng)村環(huán)境污染，導致農(nóng)村環(huán)境治理不僅面臨農(nóng)村居民產(chǎn)生的內(nèi)源性污染，還要承擔城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的外源性污染。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的不僅是環(huán)境治理中經(jīng)濟投入的差距，兩者的環(huán)境治理觀念也存在著差異。在城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村居民普遍缺乏環(huán)境治理需求和治理能力?；鶎诱L期忽視農(nóng)村環(huán)境問題，從而導致農(nóng)村環(huán)境治理中出現(xiàn)治理動力不足、治理理念落后等問題。

近年來，農(nóng)村居民收入增長迅速，在一定程度上加劇了農(nóng)村生活垃圾污染問題。城鄉(xiāng)居民收入較差從2009 年的3.33 縮小到2020 年的2.56，農(nóng)村居民的收入增長速度高于城市。隨著農(nóng)村居民收入的增長、消費水平的升級，農(nóng)村生活垃圾總量增長不可避免。然而，農(nóng)村生活垃圾總量的增長是當前農(nóng)村生活垃圾治理面臨的挑戰(zhàn)之一，對人居環(huán)境危害更大，更為棘手的是農(nóng)村生活垃圾種類的復雜化和多樣化。農(nóng)村生活垃圾中出現(xiàn)了以往少有的難分解的工業(yè)制品、難降解的塑料制品以及需要專門處理的電子垃圾，且此類生活垃圾的比重逐年上升。

農(nóng)村居民作為農(nóng)村生活的主體，是農(nóng)村生活垃圾的制造者。由于農(nóng)村居民的平均教育水平不高以及農(nóng)村地區(qū)信息傳播不發(fā)達，一方面導致農(nóng)村居民缺乏環(huán)保意識和環(huán)境認知，對農(nóng)村生活垃圾治理意愿不足，出現(xiàn)了農(nóng)村居民在日常生活中隨意堆放生活垃圾、任意排放生活污水等現(xiàn)象。另一方面農(nóng)村地區(qū)信息傳播相對閉塞，導致農(nóng)村居民缺少生活垃圾分類的必要知識和技能，無法有效參與到農(nóng)村生活垃圾治理行動中。因此農(nóng)村居民對于生活垃圾治理意愿不足、環(huán)境認知水平不高以及缺乏環(huán)保意識和行為這都是農(nóng)村生活垃圾問題產(chǎn)生的重要原因。

3 農(nóng)村生活垃圾治理主體

在農(nóng)村生活垃圾治理中，居民作為生活垃圾的主要制造者受到許多學者的關(guān)注。農(nóng)村居民垃圾分類意識差，正確投放率低，是當前農(nóng)村生活垃圾治理工作中面臨的最棘手問題。要想改善農(nóng)村生活垃圾治理現(xiàn)狀，從根源上解決農(nóng)村生活垃圾問題，必須發(fā)揮居民的主體作用，讓農(nóng)村居民參與垃圾治理，從源頭進行垃圾分類。

需要注意的是，加強居民參與度只是農(nóng)村生活垃圾治理中的一個方面，不能從根本上解決農(nóng)村生活垃圾治理面臨的所有問題。農(nóng)村生活垃圾治理最突出的問題是資金匱乏，在環(huán)境治理投入方面城市遠高于農(nóng)村，農(nóng)村生活垃圾治理資金捉襟見肘。有學者提出通過促進農(nóng)村居民參與供給的方式解決農(nóng)村生活垃圾治理資金短缺的問題。然而，關(guān)于農(nóng)村居民環(huán)保支付意愿的研究表明：我國農(nóng)村生活垃圾處理費用為每人每月23.21 元，而農(nóng)村居民支付意愿僅為每人每月6.50 元。這兩者之間的巨大差距表明，僅靠農(nóng)村居民作為治理主體是不可行的。

理論上而言，農(nóng)村生活垃圾治理作為一項準公共服務(wù)，政府應參與其中。事實上，目前我國農(nóng)村生活垃圾治理的建設(shè)與運營是以政府為主。以浙江省金華市為例，農(nóng)村生活垃圾處理工作由市政府統(tǒng)籌規(guī)劃。全市可采用“村收、鎮(zhèn)運、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾治理模式。

在資金投入上，金華市農(nóng)村生活垃圾的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金由縣（區(qū)）級財政保障，以財政補貼形式發(fā)放，對農(nóng)村內(nèi)的陽光堆肥房一次性給予5 萬～15 萬元的建設(shè)補貼，對垃圾桶、垃圾房、垃圾車等配套設(shè)施建設(shè)給予人均20～60 元的補貼，基礎(chǔ)設(shè)施維護費由市、縣兩級財政共同承擔，承擔比例為2∶3。在組織管理上，市政府高度重視，建立了單位領(lǐng)導負責制，制定了詳細的生活垃圾管理規(guī)范標準，建立了較為完備的考核機制和網(wǎng)絡(luò)化管理體系，這一模式在農(nóng)村生活垃圾治理中取得了一定成效。但是政府主導的治理模式，在農(nóng)村生活垃圾治理實踐中也面臨著治理效率低下、財政壓力增大、設(shè)施供應不足等困境。

面對政府主導模式的不足，PPP 模式可以提高治理效率，引入社會資本的特點引起了學者的關(guān)注，并且不斷嘗試應用于農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域。但是PPP模式在農(nóng)村生活垃圾治理應用中也存在一些問題。例如，PPP 模式的頂層制度設(shè)計不健全、居民環(huán)保意識不足等因素，導致生活垃圾治理工作難以推進。

農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生原因并非單方面因素，而是多種因素共同作用下的產(chǎn)物。因此，在農(nóng)村生活垃圾治理的過程中，單一的主體無法有效解決農(nóng)村生活垃圾問題，需要構(gòu)建政府、社會和居民共同參與的多元共治模式。政府為主導，進行頂層制度設(shè)計；社會資本為主體，在政府制定標準下，積極拓展盈利渠道，進行企業(yè)化運營；居民積極參與，從源頭上進行生活垃圾分類。通過多方參與、共同治理，農(nóng)村生活垃圾治理工作才能順利推進。

4 農(nóng)村生活垃圾治理研究不足

目前學術(shù)界對農(nóng)村生活垃圾治理研究已經(jīng)取得了一定的成果，但從目前研究階段來看，還存在著不足，主要體現(xiàn)在以下3 個方面。

第一，目前農(nóng)村生活垃圾治理研究主體仍是底層的動機和機制研究，關(guān)于上層的制度設(shè)計研究是不足的。因為我國地域遼闊，中央政府很難制定符合全國各地的統(tǒng)一標準，因而在環(huán)境治理中，中央政府往往采用行政發(fā)包制，中央政府把環(huán)境治理作為一項專項任務(wù)，將政策目標打包發(fā)送給地方政府，由地方政府進行具體的政策實施。但是在農(nóng)村生活垃圾治理中，地方政府尤其是省級政府的相關(guān)制度建設(shè)是不完善的。這使得基層政府在農(nóng)村生活垃圾治理過程中各自為政，農(nóng)村生活垃圾治理缺乏全局性和整體性，治理效果大打折扣，學術(shù)界對這方面的研究還不夠充分。

第二，目前，關(guān)于農(nóng)村生活垃圾治理研究仍處于理論分析階段，缺乏對政策執(zhí)行的關(guān)注。無論是生活垃圾歸因分析還是治理主體研究，都停留在治理過程的理論分析階段。重理論而輕執(zhí)行是當前農(nóng)村生活垃圾治理研究中的普遍現(xiàn)象。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，各個市縣都制定了各自的治理政策，但是治理效果卻不盡相同。政策執(zhí)行的效果受到理想的政策目標、政策主體、政策客體以及政策環(huán)境等多種因素的影響。目前農(nóng)村生活垃圾治理工作成效不顯著，在一定程度上反映了學術(shù)界缺乏政策執(zhí)行的研究。

第三，現(xiàn)階段的農(nóng)村生活垃圾治理研究中，對農(nóng)村生活垃圾多元主體的協(xié)同化研究不足。關(guān)于農(nóng)村生活垃圾治理模式，大部分學者認為應以政府為主導，完善基礎(chǔ)設(shè)施和法律法規(guī)建設(shè)；社會資本為主體，進行企業(yè)化運營；公眾積極參與的多元共治模式。但是關(guān)于不同主體間的協(xié)同機制研究不足，使得多元共治模式難以取得預期效果。

5 農(nóng)村生活垃圾治理研究展望

農(nóng)村生活垃圾需要多角度、長時間、系統(tǒng)化的治理。這不僅需要政府和居民的長期投入和關(guān)注，學術(shù)界也要持續(xù)關(guān)注和研究。在農(nóng)村生活垃圾治理研究中公共管理領(lǐng)域應注意以下3 個方面。

一是加強對省級層面的制度建設(shè)研究，完善農(nóng)村生活垃圾治理體系。在以往的研究中，學者對生活垃圾的現(xiàn)狀、原因以及參與主體進行了深入研究，但是關(guān)于省級層面制度建設(shè)的研究較少。農(nóng)村生活垃圾治理采取的是行政發(fā)包制。國家層面出臺的生活垃圾治理政策較為籠統(tǒng)，但是作為省級政府有責任細化中央政策，分解政策目標，提供政策資源，建立完善的評價體系和反饋機制?，F(xiàn)在農(nóng)村生活垃圾治理的現(xiàn)狀是在省級層面缺少統(tǒng)一、全面的規(guī)劃，使得農(nóng)村生活垃圾治理效果大打折扣。應重點關(guān)注省級層面的制度建設(shè)，完善農(nóng)村生活垃圾治理體系。

二是重視農(nóng)村生活垃圾治理政策執(zhí)行研究。政策執(zhí)行介于政策制定、評估、反饋和終結(jié)之間，有著承上啟下的重要作用。如果政策無法執(zhí)行，那么政策的制定將失去意義，政策評估、反饋將不復存在。農(nóng)村生活垃圾治理政策執(zhí)行是解決問題的關(guān)鍵。盡管我國關(guān)于政策執(zhí)行已有大量的研究，但是在農(nóng)村生活垃圾治理方面仍然缺乏相關(guān)政策執(zhí)行的研究，來幫助政府解決政策執(zhí)行偏差問題。

三是加強黨在農(nóng)村生活垃圾治理多元主體間的協(xié)同引領(lǐng)研究。在實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的過程中，黨的引領(lǐng)占據(jù)重要地位。同樣在農(nóng)村生活垃圾治理中，黨的引領(lǐng)作用非常重要。黨作為緊密聯(lián)系群眾、團結(jié)各方力量、制定發(fā)展戰(zhàn)略的領(lǐng)路人，在農(nóng)村生活垃圾多元主體協(xié)同中有著至關(guān)重要的作用。通過黨將多元主體協(xié)同起來，順利推進農(nóng)村生活垃圾治理工作。接下來深入黨在農(nóng)村生活垃圾治理多元主體間的協(xié)同引領(lǐng)作用研究，為農(nóng)村生活垃圾治理提供可行的多元治理模式。